【摘要】績效預(yù)算是政府公共支出管理的一項重要制度,其核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的預(yù)期和目標(biāo),以及目標(biāo)與結(jié)果的結(jié)合,以提高財政資金使用的有效性和政府公共支出管理水平。實施好預(yù)算績效管理有利于解決我國傳統(tǒng)預(yù)算管理中責(zé)任不清、透明度低、效率低下等問題。因此,對績效預(yù)算實施步驟的設(shè)計意義重大。

　　一、實施好績效預(yù)算的重要性

　　(一)量化政府責(zé)任,改善政府與公眾關(guān)系

　　績效預(yù)算的顯著功能在于,它要求部門將每年的支出與績效掛鉤,注重產(chǎn)出與投入比例。這種對結(jié)果負(fù)責(zé)的體制,使政府對納稅人有了清楚的交待,納稅人也可以對政府提出異議或肯定政府的成績,尤其有助于政府與公眾建立“雙向溝通機(jī)制”,從而建立起相互信任的良好關(guān)系。

　　(二)提高預(yù)算資金的使用效率

　　績效預(yù)算的本質(zhì)在于增強(qiáng)財政資源分配與政府各部門績效之間的聯(lián)系,從而提高財政支出的科學(xué)性、規(guī)范性。其結(jié)果是公共部門有了責(zé)任機(jī)制,各部門會將每年要實施的計劃列出,并按其優(yōu)先性做出排列,項目實施過程中和結(jié)束后都可以利用績效評估來對其做出改變,從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

　　二、我國績效預(yù)算實施的現(xiàn)狀

　　(一)實施的現(xiàn)狀

　　目前,在財政部預(yù)算司研究制定的《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》指引下,我國已有大部分的省、市、區(qū)正在穩(wěn)步的實施績效預(yù)算的改革,其中有些已經(jīng)取得了可喜的成果,為我國推行績效預(yù)算總結(jié)了寶貴的經(jīng)驗,為績效預(yù)算在我國的進(jìn)一步推廣留下了基礎(chǔ)。

　　(二)存在的問題

　　1.預(yù)算的資源配置效率低下,缺乏資金追蹤問效機(jī)制,缺乏有針對性的制度規(guī)范。

　　2.政府職能轉(zhuǎn)變滯后給實施績效預(yù)算帶來現(xiàn)實和制度上的障礙,我國財政資金管理人員配置不足,知識結(jié)構(gòu)的陳舊,難以滿足績效預(yù)算的要求。

　　3.把預(yù)算支出過程的管理等同于預(yù)算支出的績效管理。預(yù)算支出管理進(jìn)行了了多項改革,如實行國庫集中支付制度、政府采購制度等等。這類改革對提高預(yù)算支出效率有一定的作用,但這屬于政府對預(yù)算支出生產(chǎn)過程管理的改革而不是預(yù)算配置資源的范疇。

　　三、充分借鑒西方先進(jìn)觀點

　　(一)確�？冃�信息和資料的可信性

　　美國的經(jīng)驗是,在績效預(yù)算改革中,戰(zhàn)略規(guī)劃、績效目標(biāo)、評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制訂都是以部門為主,并征求其他績效管理者、技術(shù)專家的參與,OMB、財政部門等預(yù)算管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)。

　　(二)注意培養(yǎng)績效管理人員

　　實施績效預(yù)算要求培養(yǎng)一批懂專業(yè)、懂管理的人員隊伍,這是推行績效預(yù)算的先決條件。美國政府一直比較注意對公共管理人才隊伍的培養(yǎng),OMB每年都要在培訓(xùn)績效管理人員上花費大量的時間和經(jīng)費。

　　(三)財政法體系不健全

　　目前我國預(yù)算管理還處于初級階段,財政法體系不健全,各級政府的法律遵從度很低,合規(guī)性差,利機(jī)構(gòu)和民眾還不能對政府的預(yù)算活動加以有效監(jiān)控,因此我國目前尚不具備全面推行績效預(yù)算的條件和環(huán)境。我國可以借鑒美國的績效預(yù)算經(jīng)驗,首先在預(yù)算管理引入績效管理理念和某些做法,同時積極進(jìn)行制度環(huán)境建設(shè)、相關(guān)技術(shù)的研發(fā)及績效管理人員和文化的培養(yǎng),為未來進(jìn)行績效預(yù)算改革準(zhǔn)備必要的條件。

　　四、對我國實施績效預(yù)算步驟的設(shè)計

　　我國的部門預(yù)算已經(jīng)推行了近十年,各級政府已基本熟悉部門預(yù)算的編制程序,因此,可以在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上推行績效預(yù)算的改革,按照“先進(jìn)行試點,最后再全方位推行”的思路實施,逐步構(gòu)建過程與結(jié)果相結(jié)合、效果與效率相結(jié)合的預(yù)算編制模式,這一過程的實施如下:

　　(一)選擇部分項目支出較大的部門實行績效預(yù)算的試點改革

　　在全面推行實施績效預(yù)算之前,有必要對績效預(yù)算的運行狀況及具體作用進(jìn)行試點探索,我們可以選擇項目支出較大的農(nóng)業(yè)、科技等部門進(jìn)行試點,先從具體項目的績效考核開始,運用績效預(yù)算的原理來指導(dǎo)部門預(yù)算,引入政府項目績效評價制度來優(yōu)化部門預(yù)算。具體步驟如下:

　　1.財政部門要負(fù)責(zé)制定項目績效預(yù)算編制方法,規(guī)定項目績效預(yù)算的程序、目標(biāo)、主體、內(nèi)容和方法,建立項目績效考評制度及其框架體系,構(gòu)建部門績效項目庫,其主要內(nèi)容應(yīng)包括部門事業(yè)發(fā)展的總體計劃、項目的內(nèi)容、項目的滾動計劃、項目所產(chǎn)生的社會或經(jīng)濟(jì)效益、達(dá)到目標(biāo)所需的撥款。

　　2.各部門根據(jù)項目績效預(yù)算編制方法和部門績效項目庫編制年度預(yù)算。

　　3.年度終了各部門根據(jù)年度預(yù)算執(zhí)行情況向人大提交項目績效報告。為充分體現(xiàn)項目支出的責(zé)任,報告內(nèi)容應(yīng)包括部門工作目標(biāo)的戰(zhàn)略計劃執(zhí)行情況及績效目標(biāo)的年度執(zhí)行情況,要對實際取得的績效成績和年度績效計劃中的績效指標(biāo)進(jìn)行比較;對沒有達(dá)到績效目標(biāo)的項目說明原因,列出將來完成績效目標(biāo)的計劃和時間表;如果某個績效目標(biāo)是不實際或不可行的,要說明改進(jìn)或終止目標(biāo)的計劃。

　　4.政府委托財政與審計部門對政府各部門的支出項目進(jìn)行績效考評。

　　5.由政府根據(jù)內(nèi)外部績效考評結(jié)果做出獎懲,對于年度項目績效或是事業(yè)發(fā)展的計劃完成較好的部門給與獎勵,對于指標(biāo)完成不好的部門,根據(jù)情況消減直到取消該項目的預(yù)算。

　　(二)總結(jié)上一步的經(jīng)驗并在所有部門的內(nèi)部實施績效預(yù)算

　　部分項目績效預(yù)算的實行,為績效預(yù)算的全面實施打好了基礎(chǔ),提供了可供參考的模式和經(jīng)驗,在部分項目績效預(yù)算取得一定成績和效果的前提下,逐步在各個部門全面推開項目績效預(yù)算,針對各部門的重點項目計劃開展項目績效預(yù)算,真正將項目成果和效果聯(lián)系起來。

　　(三)在項目績效預(yù)算的框架下由政府部門全面推行績效預(yù)算

　　不斷地學(xué)習(xí)與借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗,在項目績效預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行改良,引入權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行多年滾動預(yù)算,全面推行績效部門預(yù)算。

　　1.編制部門長期戰(zhàn)略計劃。部門工作計劃應(yīng)將戰(zhàn)略目標(biāo)詳細(xì)分解成年度目標(biāo),這些目標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡量量化或指標(biāo)化,以便編制預(yù)算并考核效果。

　　2.根據(jù)部門長期的工作目標(biāo)同步構(gòu)建績效預(yù)算框架,形成部門績效目標(biāo)。績效預(yù)算以部門長期戰(zhàn)略計劃為依據(jù)進(jìn)行編制,全面考慮項目的成本、效益,充分保證績效目標(biāo)的效率性,實現(xiàn)部門績效目標(biāo)與部門工作一體化,達(dá)到資金有效配置的效果,致使績效的觀念貫穿與整個預(yù)算編制與執(zhí)行過程的始終。

　　3.考核年終項目執(zhí)行情況。隨著績效預(yù)算改革的深入,對績效評價的要求越來越高,應(yīng)引入科學(xué)的績效評估方法,采取定性分析與定量分析相結(jié)合,逐步建立評估模型。同時隨著考評范圍的擴(kuò)大績效評估可以委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行,這樣考評部門可以把主要精力放在評估結(jié)果的應(yīng)用和監(jiān)管決策上,而且因為社會中介機(jī)構(gòu)有豐富的專業(yè)經(jīng)驗可以提高評價的工作效率、質(zhì)量和公正性。

　　4.根據(jù)考核結(jié)果做出獎懲與預(yù)算調(diào)整。一是由政府根據(jù)內(nèi)外部考評結(jié)果對于績效好的部門給與獎勵,對于指標(biāo)完成不好的部門則予以公告削減直到取消這項預(yù)算。二是根據(jù)績效預(yù)算按效果撥款的原則,財政部門按照各機(jī)構(gòu)的計劃制定情況以及工作績效的考核結(jié)果調(diào)整下一年度財政預(yù)算,并提交人大審議。