摘要：省直管縣財(cái)政體制改革是近年來我國財(cái)政管理體制改革的熱門話題。省直管縣財(cái)政體制改革是大勢(shì)所趨，利大于弊。此項(xiàng)改革必將會(huì)對(duì)市縣經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。從長遠(yuǎn)來看，有利于我國縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但近期產(chǎn)生的負(fù)面影響我們要積極地化解。此項(xiàng)改革要因地制宜，穩(wěn)步慎重推進(jìn)，不能搞“一刀切”。 此項(xiàng)改革要積極試點(diǎn)，積極完善相關(guān)配套措施。

　　關(guān)鍵詞：省直管縣；財(cái)政體制；改革

　　2009年6月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，明確提出了在2012年底前力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。這次改革不僅是財(cái)政管理層次的調(diào)整，更是進(jìn)一步深化行政體制改革的前奏，是一次大規(guī)模的權(quán)利和利益的再分配。因此，我們應(yīng)認(rèn)真分析其利弊得失，趨利避害，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

　　一、省管縣財(cái)政體制改革的主要原因

　　1.縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制下，縣（市）一級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，財(cái)政供養(yǎng)人員過多，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重，資金調(diào)度困難，很多縣（市）要依靠省財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付才能維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。縣鄉(xiāng)財(cái)政困難為省管縣財(cái)政體制改革注入了動(dòng)力，通過減少財(cái)政和行政層級(jí)來降低行政成本、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難已經(jīng)成為一種廣泛共識(shí)。

　　2.市管縣財(cái)政體制的弊端。我國目前實(shí)行的市管縣體制是1982年以來逐漸形成的。市管縣體制對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用，但隨著改革的深入，市管縣的財(cái)政體制產(chǎn)生的矛盾越來越多，已經(jīng)不適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的需要。首先是經(jīng)濟(jì)利益的矛盾。產(chǎn)生這個(gè)矛盾的主要根源是地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠雄厚，屬于“弱市強(qiáng)縣” 型財(cái)政，加上有些地級(jí)市管轄的縣數(shù)量多、人口多、面積大，市帶縣帶不動(dòng)，市對(duì)縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很難有大的傾斜、扶持和幫助，相反甚至要依靠縣的貢獻(xiàn)來投入市區(qū)建設(shè)，縣域財(cái)富向地級(jí)市日趨集中，很多比較窮的地級(jí)市事實(shí)上成為縣域經(jīng)濟(jì)的“抽水機(jī)”，出現(xiàn)了“市刮縣”、“市擠縣”的現(xiàn)象。其次是城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾。市管縣體制本質(zhì)上是“重城市、輕縣鄉(xiāng)”的行政管理體制，在加快城市發(fā)展的同時(shí)，卻抑制了縣鄉(xiāng)的發(fā)展。在這種體制下，地級(jí)市的工作重心一般都放在城區(qū)而不是縣鄉(xiāng)，市級(jí)財(cái)政側(cè)重于市區(qū)的發(fā)展，縣鄉(xiāng)地區(qū)容易出現(xiàn)“營養(yǎng)不良”，地級(jí)市為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的資金，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大，三農(nóng)問題積重難返。

　　3.通過財(cái)政體制改革帶動(dòng)行政體制改革。我國現(xiàn)行的行政管理體制為五級(jí)，即中央、省、地市、縣和鄉(xiāng)，而國外發(fā)達(dá)國家一般都采用三級(jí)行政管理體制。我國行政管理體制過多造成我國行政成本過高、財(cái)政養(yǎng)人過多和行政效率低下，不利于我國經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。我國實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革的核心，就是要減少財(cái)政管理的層級(jí)，實(shí)行中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政管理體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的扁平化。通過財(cái)政體制的扁平化來帶動(dòng)行政體制改革的扁平化，實(shí)行中央、省、市縣三級(jí)行政管理體制，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡，降低行政成本，提高行政效率。

　　二、省管縣財(cái)政體制改革的影響

　　1.對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響

　　省管縣財(cái)政體制改革的主要目的就是要促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因此，省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響總體是有利的。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革后，加大了中央、省對(duì)縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)的財(cái)力。隨著各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)下放到縣，增強(qiáng)了縣級(jí)政府的調(diào)控能力，激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，有利于發(fā)揮縣級(jí)政府的積極性，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革后由于減少了財(cái)政的管理層級(jí)，將會(huì)降低行政成本，提高資金使用效率。同時(shí)，對(duì)深化行政管理體制改革，減少行政層級(jí)，提高行政效率，也有著深遠(yuǎn)的意義。

　　從近期看，省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的不利影響有四點(diǎn)值得關(guān)注。一是這次改革只是對(duì)縣級(jí)財(cái)政管理權(quán)限的擴(kuò)大，而不是全部經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的下放，更不是行政管理和社會(huì)管理權(quán)限的全部下放，即地市仍然是縣的上級(jí)。這就形成了縣級(jí)政府有兩個(gè)“婆婆”的局面，既要往省里“跑”，又要往市里“跑”，導(dǎo)致政府體制內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)，甚至?xí)�產(chǎn)生矛盾和沖突，使縣級(jí)政府無所適從，影響行政效率。二是對(duì)于一些“強(qiáng)市弱縣” 型財(cái)政的地方，財(cái)政體制改革后，中央、省對(duì)縣級(jí)財(cái)政支持不會(huì)有大的增加。相反，地市級(jí)政府會(huì)出于自身利益的考慮而不增加對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政投入，使這些財(cái)政弱縣面臨財(cái)政困難，縣級(jí)政府會(huì)有“今不如昔”的感覺。三是隨著縣級(jí)政府管理權(quán)的擴(kuò)大，可能會(huì)帶來縣級(jí)政府投資沖動(dòng)，造成縣域開發(fā)“遍地開花”和“無序建設(shè)”，使生產(chǎn)過剩，資源浪費(fèi)，不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。四是實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革后，我國大部分省級(jí)政府管理縣（市）較多，管理幅度過寬，管理難度加大，可能導(dǎo)致管不過來，使縣級(jí)政府的監(jiān)督和約束出現(xiàn)一定程度的失控。

　　2.對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的影響

　　省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的影響總體是不利的。第一，對(duì)于一些“弱市強(qiáng)縣” 型財(cái)政的地方，由于改革后市所轄的縣財(cái)政繞過了市，縣財(cái)政歸省里直接管理，市財(cái)政失去了集中縣財(cái)力的權(quán)力，使這些比較窮的地市雪上加霜，出現(xiàn)財(cái)政困難。第二，改革后原先由市級(jí)審批審核的經(jīng)濟(jì)管理事項(xiàng)將被上收到省或下放到縣，市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限將大大削弱，整合資源的能力將大大減小，宏觀調(diào)控的能力水平將大大下降。第三，改革后中央、省安排的資金和投資項(xiàng)目會(huì)優(yōu)先考慮到縣域，重點(diǎn)支持縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于市域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第四，改革后省直接對(duì)縣的財(cái)政管理，必然帶來省直接對(duì)縣的行政管理和社會(huì)管理的逐步變革，權(quán)限的變動(dòng)、職能的交叉、利益的重新分配，會(huì)給市級(jí)政府帶來各種摩擦，從而降低行政效率；第五，隨著省管縣行政管理體制改革的不斷深入，地市與縣的地理界線將會(huì)越來越明顯，改革后地市只管它的幾個(gè)區(qū)， 使市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間變小，必然會(huì)限制市級(jí)稅源、財(cái)源的增加，不利于市域經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，不利于市域經(jīng)濟(jì)對(duì)各縣的輻射帶動(dòng)，不利于區(qū)域性中心城市的培育。

　　三、省管縣財(cái)政體制改革的對(duì)策建議

　　1.要堅(jiān)持因地制宜，穩(wěn)步慎重推進(jìn)，不搞“一刀切”。因?yàn)槲覈鴧^(qū)域面積比較大，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、多民族的國家，因此省直管縣財(cái)政體制改革不能搞一刀切。各地要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等有關(guān)條件，確定改革模式、步驟和進(jìn)度。已經(jīng)全面實(shí)行改革的地區(qū)，要密切跟蹤改革進(jìn)展，進(jìn)一步規(guī)范和完善。正在進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)。尚未開展試點(diǎn)的地區(qū)，除民族自治地區(qū)外，要盡快制定試點(diǎn)方案，積極推進(jìn)改革。

　　2.要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范、合理有序，進(jìn)一步理順省以下政府間事權(quán)劃分及財(cái)政分配關(guān)系。要按照分稅制財(cái)政體制的要求，依法明確省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限，同時(shí)明確省、市（地）、縣的收入支出范圍。首先，省級(jí)財(cái)政要強(qiáng)化區(qū)域財(cái)力調(diào)節(jié)作用，實(shí)行省對(duì)縣（市）的“五個(gè)直達(dá)”，即：資金直達(dá)、分配直達(dá)、指標(biāo)直達(dá)、結(jié)算直達(dá)、報(bào)表直達(dá)；省級(jí)財(cái)政要在保證市縣既得利益的基礎(chǔ)上，加大對(duì)市縣財(cái)政的指導(dǎo)和支持力度，調(diào)整和規(guī)范省、市、縣之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系，擴(kuò)大縣級(jí)管理權(quán)限，加大對(duì)財(cái)力薄弱縣的支持力度，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。其次，市級(jí)財(cái)政在省縣之間要起到橋梁和紐帶作用，繼續(xù)承擔(dān)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督職責(zé)；在力所能及的情況下，對(duì)所轄縣（市）財(cái)政困難繼續(xù)給予幫助。最后，縣級(jí)財(cái)政要充分利用良好的外部環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)，努力爭取中央、省、市各級(jí)政府的支持，用足用好上級(jí)扶持的資金，用足用好改革賦予的各項(xiàng)政策，提高財(cái)政資金的使用效率和行政效率，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，壯大縣域經(jīng)濟(jì)；縣級(jí)財(cái)政要積極、主動(dòng)配合省、市級(jí)財(cái)政做好有關(guān)改革工作，增強(qiáng)自我發(fā)展、自我約束意識(shí)，認(rèn)真落實(shí)財(cái)政改革各項(xiàng)措施，提高財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平；縣級(jí)財(cái)政要建立起民主的決算預(yù)算機(jī)制，架構(gòu)起縣級(jí)公共財(cái)政體系，靠自身努力來積極緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

　　3.要建立與省管縣財(cái)政體制改革相配套的監(jiān)督管理機(jī)制，避免省級(jí)財(cái)政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。一是要實(shí)行省對(duì)縣財(cái)政預(yù)算審查制度，從源頭上加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，全面掌握縣級(jí)財(cái)政基本情況，指導(dǎo)縣財(cái)政管理與改革工作，促進(jìn)縣級(jí)財(cái)政科學(xué)、合理安排預(yù)算。二是要建立科學(xué)的省對(duì)縣考核指標(biāo)體系，客觀評(píng)價(jià)縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行情況和努力程度。三是要建立科學(xué)的省對(duì)縣激勵(lì)性財(cái)政機(jī)制，采取超收返還、以獎(jiǎng)促增、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種激勵(lì)方式，激發(fā)各地緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的內(nèi)在動(dòng)力。四是要加強(qiáng)財(cái)政管理信息化建設(shè)，加快“金財(cái)工程”建設(shè)步伐，構(gòu)建省級(jí)與市、縣的財(cái)政信息化網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化財(cái)政管理的技術(shù)手段，提高財(cái)政管理水平。

　　4.要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，妥善處理收支劃分、基數(shù)劃轉(zhuǎn)、地方債務(wù)等問題。要清理地方政府的債務(wù)，一些應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政和省財(cái)政負(fù)擔(dān)的公共事務(wù)，比如說，義務(wù)教育欠債，糧食大縣欠債，應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政和省財(cái)政負(fù)責(zé)清理和償還。要盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度，取消配套做法，建立激勵(lì)和制約機(jī)制，做好轉(zhuǎn)移支付法律、法規(guī)的細(xì)化和完善工作，堵塞現(xiàn)有漏洞，使今后的轉(zhuǎn)移支付工作的各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依、順暢執(zhí)行。

　　總之， 省直管縣財(cái)政體制改革是為進(jìn)一步理順財(cái)政分配關(guān)系、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難而進(jìn)行的重大改革，也是一項(xiàng)涉及利益格局調(diào)整的重大舉措，各級(jí)政府要統(tǒng)一思想、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌謀劃、周密部署、穩(wěn)健操作，密切關(guān)注改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，加強(qiáng)調(diào)查研究，及時(shí)完善，確保改革積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。

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