摘要：省直管縣財政體制改革是近年來我國財政管理體制改革的熱門話題。省直管縣財政體制改革是大勢所趨，利大于弊。此項改革必將會對市縣經(jīng)濟產(chǎn)生深遠影響。從長遠來看，有利于我國縣域經(jīng)濟的發(fā)展，但近期產(chǎn)生的負面影響我們要積極地化解。此項改革要因地制宜，穩(wěn)步慎重推進，不能搞“一刀切”。 此項改革要積極試點，積極完善相關(guān)配套措施。

　　關(guān)鍵詞：省直管縣；財政體制；改革

　　2009年6月，財政部發(fā)布了《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了在2012年底前力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。這次改革不僅是財政管理層次的調(diào)整，更是進一步深化行政體制改革的前奏，是一次大規(guī)模的權(quán)利和利益的再分配。因此，我們應(yīng)認真分析其利弊得失，趨利避害，促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

　　一、省管縣財政體制改革的主要原因

　　1.縣鄉(xiāng)財政困難。在現(xiàn)行的分稅制財政管理體制下，縣（市）一級的財權(quán)與事權(quán)不對稱，財政供養(yǎng)人員過多，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)沉重，資金調(diào)度困難，很多縣（市）要依靠省財政的轉(zhuǎn)移支付才能維持政府的正常運轉(zhuǎn)�？h鄉(xiāng)財政困難為省管縣財政體制改革注入了動力，通過減少財政和行政層級來降低行政成本、緩解縣鄉(xiāng)財政困難已經(jīng)成為一種廣泛共識。

　　2.市管縣財政體制的弊端。我國目前實行的市管縣體制是1982年以來逐漸形成的。市管縣體制對于縣域經(jīng)濟發(fā)展起到了一定促進作用，但隨著改革的深入，市管縣的財政體制產(chǎn)生的矛盾越來越多，已經(jīng)不適應(yīng)縣域經(jīng)濟進一步發(fā)展的需要。首先是經(jīng)濟利益的矛盾。產(chǎn)生這個矛盾的主要根源是地級市的經(jīng)濟實力不夠雄厚，屬于“弱市強縣” 型財政，加上有些地級市管轄的縣數(shù)量多、人口多、面積大，市帶縣帶不動，市對縣的經(jīng)濟社會發(fā)展很難有大的傾斜、扶持和幫助，相反甚至要依靠縣的貢獻來投入市區(qū)建設(shè)，縣域財富向地級市日趨集中，很多比較窮的地級市事實上成為縣域經(jīng)濟的“抽水機”，出現(xiàn)了“市刮縣”、“市擠縣”的現(xiàn)象。其次是城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾。市管縣體制本質(zhì)上是“重城市、輕縣鄉(xiāng)”的行政管理體制，在加快城市發(fā)展的同時，卻抑制了縣鄉(xiāng)的發(fā)展。在這種體制下，地級市的工作重心一般都放在城區(qū)而不是縣鄉(xiāng)，市級財政側(cè)重于市區(qū)的發(fā)展，縣鄉(xiāng)地區(qū)容易出現(xiàn)“營養(yǎng)不良”，地級市為了中心城市的發(fā)展，往往截留所轄縣的資金，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大，三農(nóng)問題積重難返。

　　3.通過財政體制改革帶動行政體制改革。我國現(xiàn)行的行政管理體制為五級，即中央、省、地市、縣和鄉(xiāng)，而國外發(fā)達國家一般都采用三級行政管理體制。我國行政管理體制過多造成我國行政成本過高、財政養(yǎng)人過多和行政效率低下，不利于我國經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。我國實行省管縣財政體制改革的核心，就是要減少財政管理的層級，實行中央、省、市縣三級財政管理體制，實現(xiàn)財政體制的扁平化。通過財政體制的扁平化來帶動行政體制改革的扁平化，實行中央、省、市縣三級行政管理體制，實現(xiàn)政府機構(gòu)的精簡，降低行政成本，提高行政效率。

　　二、省管縣財政體制改革的影響

　　1.對縣域經(jīng)濟的影響

　　省管縣財政體制改革的主要目的就是要促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，促進城鄉(xiāng)和諧，加快城鎮(zhèn)化進程。因此，省直管縣財政體制改革對縣域經(jīng)濟的影響總體是有利的。從長遠發(fā)展來看，實行省直管縣財政體制改革后，加大了中央、省對縣的財政轉(zhuǎn)移支付力度，增強了縣域經(jīng)濟的財力。隨著各種經(jīng)濟和社會管理權(quán)下放到縣，增強了縣級政府的調(diào)控能力，激發(fā)了縣域經(jīng)濟發(fā)展的活力，有利于發(fā)揮縣級政府的積極性，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。改革后由于減少了財政的管理層級，將會降低行政成本，提高資金使用效率。同時，對深化行政管理體制改革，減少行政層級，提高行政效率，也有著深遠的意義。

　　從近期看，省直管縣財政體制改革對縣域經(jīng)濟的不利影響有四點值得關(guān)注。一是這次改革只是對縣級財政管理權(quán)限的擴大，而不是全部經(jīng)濟管理權(quán)限的下放，更不是行政管理和社會管理權(quán)限的全部下放，即地市仍然是縣的上級。這就形成了縣級政府有兩個“婆婆”的局面，既要往省里“跑”，又要往市里“跑”，導(dǎo)致政府體制內(nèi)部運轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)，甚至會產(chǎn)生矛盾和沖突，使縣級政府無所適從，影響行政效率。二是對于一些“強市弱縣” 型財政的地方，財政體制改革后，中央、省對縣級財政支持不會有大的增加。相反，地市級政府會出于自身利益的考慮而不增加對縣級政府的財政投入，使這些財政弱縣面臨財政困難，縣級政府會有“今不如昔”的感覺。三是隨著縣級政府管理權(quán)的擴大，可能會帶來縣級政府投資沖動，造成縣域開發(fā)“遍地開花”和“無序建設(shè)”，使生產(chǎn)過剩，資源浪費，不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。四是實行省直管縣財政體制改革后，我國大部分省級政府管理縣（市）較多，管理幅度過寬，管理難度加大，可能導(dǎo)致管不過來，使縣級政府的監(jiān)督和約束出現(xiàn)一定程度的失控。

　　2.對市域經(jīng)濟的影響

　　省直管縣財政體制改革對市域經(jīng)濟的影響總體是不利的。第一，對于一些“弱市強縣” 型財政的地方，由于改革后市所轄的縣財政繞過了市，縣財政歸省里直接管理，市財政失去了集中縣財力的權(quán)力，使這些比較窮的地市雪上加霜，出現(xiàn)財政困難。第二，改革后原先由市級審批審核的經(jīng)濟管理事項將被上收到省或下放到縣，市級經(jīng)濟管理權(quán)限將大大削弱，整合資源的能力將大大減小，宏觀調(diào)控的能力水平將大大下降。第三，改革后中央、省安排的資金和投資項目會優(yōu)先考慮到縣域，重點支持縣域經(jīng)濟的發(fā)展，不利于市域經(jīng)濟的發(fā)展。第四，改革后省直接對縣的財政管理，必然帶來省直接對縣的行政管理和社會管理的逐步變革，權(quán)限的變動、職能的交叉、利益的重新分配，會給市級政府帶來各種摩擦，從而降低行政效率；第五，隨著省管縣行政管理體制改革的不斷深入，地市與縣的地理界線將會越來越明顯，改革后地市只管它的幾個區(qū)， 使市域經(jīng)濟發(fā)展空間變小，必然會限制市級稅源、財源的增加，不利于市域經(jīng)濟做大做強，不利于市域經(jīng)濟對各縣的輻射帶動，不利于區(qū)域性中心城市的培育。

　　三、省管縣財政體制改革的對策建議

　　1.要堅持因地制宜，穩(wěn)步慎重推進，不搞“一刀切”。因為我國區(qū)域面積比較大，是一個經(jīng)濟發(fā)展不平衡、多民族的國家，因此省直管縣財政體制改革不能搞一刀切。各地要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等有關(guān)條件，確定改革模式、步驟和進度。已經(jīng)全面實行改革的地區(qū)，要密切跟蹤改革進展，進一步規(guī)范和完善。正在進行試點的地區(qū)，要總結(jié)經(jīng)驗，加快推進。尚未開展試點的地區(qū)，除民族自治地區(qū)外，要盡快制定試點方案，積極推進改革。

　　2.要堅持科學規(guī)范、合理有序，進一步理順省以下政府間事權(quán)劃分及財政分配關(guān)系。要按照分稅制財政體制的要求，依法明確省、市（地）、縣的職責權(quán)限，同時明確省、市（地）、縣的收入支出范圍。首先，省級財政要強化區(qū)域財力調(diào)節(jié)作用，實行省對縣（市）的“五個直達”，即：資金直達、分配直達、指標直達、結(jié)算直達、報表直達；省級財政要在保證市縣既得利益的基礎(chǔ)上，加大對市縣財政的指導(dǎo)和支持力度，調(diào)整和規(guī)范省、市、縣之間的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系，擴大縣級管理權(quán)限，加大對財力薄弱縣的支持力度，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。其次，市級財政在省縣之間要起到橋梁和紐帶作用，繼續(xù)承擔對縣級財政的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督職責；在力所能及的情況下，對所轄縣（市）財政困難繼續(xù)給予幫助。最后，縣級財政要充分利用良好的外部環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的自主權(quán)，努力爭取中央、省、市各級政府的支持，用足用好上級扶持的資金，用足用好改革賦予的各項政策，提高財政資金的使用效率和行政效率，激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力，壯大縣域經(jīng)濟；縣級財政要積極、主動配合省、市級財政做好有關(guān)改革工作，增強自我發(fā)展、自我約束意識，認真落實財政改革各項措施，提高財政管理的科學化、精細化水平；縣級財政要建立起民主的決算預(yù)算機制，架構(gòu)起縣級公共財政體系，靠自身努力來積極緩解縣鄉(xiāng)財政困難。

　　3.要建立與省管縣財政體制改革相配套的監(jiān)督管理機制，避免省級財政管理半徑激增造成的“管理真空”問題。一是要實行省對縣財政預(yù)算審查制度，從源頭上加強對縣級財政的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，全面掌握縣級財政基本情況，指導(dǎo)縣財政管理與改革工作，促進縣級財政科學、合理安排預(yù)算。二是要建立科學的省對縣考核指標體系，客觀評價縣級財政運行情況和努力程度。三是要建立科學的省對縣激勵性財政機制，采取超收返還、以獎促增、以獎代補等多種激勵方式，激發(fā)各地緩解縣鄉(xiāng)財政困難的內(nèi)在動力。四是要加強財政管理信息化建設(shè)，加快“金財工程”建設(shè)步伐，構(gòu)建省級與市、縣的財政信息化網(wǎng)絡(luò)，強化財政管理的技術(shù)手段，提高財政管理水平。

　　4.要堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進，妥善處理收支劃分、基數(shù)劃轉(zhuǎn)、地方債務(wù)等問題。要清理地方政府的債務(wù)，一些應(yīng)當由中央財政和省財政負擔的公共事務(wù)，比如說，義務(wù)教育欠債，糧食大縣欠債，應(yīng)當由中央財政和省財政負責清理和償還。要盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度，取消配套做法，建立激勵和制約機制，做好轉(zhuǎn)移支付法律、法規(guī)的細化和完善工作，堵塞現(xiàn)有漏洞，使今后的轉(zhuǎn)移支付工作的各個環(huán)節(jié)有法可依、順暢執(zhí)行。

　　總之， 省直管縣財政體制改革是為進一步理順財政分配關(guān)系、促進縣域經(jīng)濟發(fā)展、緩解縣鄉(xiāng)財政困難而進行的重大改革，也是一項涉及利益格局調(diào)整的重大舉措，各級政府要統(tǒng)一思想、加強領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌謀劃、周密部署、穩(wěn)健操作，密切關(guān)注改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，加強調(diào)查研究，及時完善，確保改革積極穩(wěn)妥地推進。

　　參考文獻：

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