內(nèi)容摘要：財政轉(zhuǎn)移支付制度是處理中央政府和地方政府間關(guān)系、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會和諧的重要制度安排。由于受到1些因素影響，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度仍存在1些問題，需要進(jìn)1步研究并逐步加以規(guī)范。

　　關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付 稅收返還 財力性轉(zhuǎn)移支付 專項轉(zhuǎn)移支付

　　在我國，財政轉(zhuǎn)移支付制度是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨而實行的1種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品與服務(wù)，不僅是現(xiàn)代國家主權(quán)在民理念的重要體現(xiàn)，而且是國家政權(quán)及其財政合法性的基礎(chǔ)和來源。因此，財政轉(zhuǎn)移支付制度具有穩(wěn)定器的功能，是處理中央政府和地方政府間關(guān)系、實現(xiàn)各地財力均衡和公共服務(wù)均等化、促進(jìn)社會和諧的重要制度安排。

　　例如在2008年5月12日，我國4川汶川地區(qū)發(fā)生里氏8。0級特大地震，6月11日，財政部、民政部下?lián)転?zāi)后重建補(bǔ)助資金300億元。財政部、民政部等部門要求地震災(zāi)區(qū)有關(guān)部門將中央財政補(bǔ)助資金與地方安排的救災(zāi)資金和接收的社會捐贈資金統(tǒng)籌安排，做好倒損房屋農(nóng)戶的住房重建工作，并對重災(zāi)區(qū)給予重點安排。但在自然災(zāi)害中，財政轉(zhuǎn)移支付運作中還存在1些問題。

　　我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題及原因分析

　　我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制的基礎(chǔ)上建立起來的，是1套由稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付3部分構(gòu)成的、以中央對地方的轉(zhuǎn)移支付為主的且具有中國特色的轉(zhuǎn)移支付制度。近年來，隨著制度的不斷發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付的功能得到進(jìn)1步發(fā)揮。但是，由于受到1些因素影響，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度仍存在1些問題，特別是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)本身制約了制度的發(fā)展。

　�。�1）稅收返還

　　稅收返還是我國財政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，是地方財政收入的重要來源。因此，稅收返還的設(shè)計合理與否決定了整個制度的合理程度。但是，我國的稅收返還仍以維護(hù)地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，體現(xiàn)了對收入能力較強(qiáng)地區(qū)的傾斜原則，維護(hù)了較富裕地區(qū)的既得利益，與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。并且，稅收返還雖然在名義上是中央財政收入，但實際上，地方財政對這部分資金具有最終決定權(quán)。

　�。�2）財力性轉(zhuǎn)移支付

　　財力性轉(zhuǎn)移支付是為彌補(bǔ)財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，由中央財政安排給地方財政的補(bǔ)助支出。財力性轉(zhuǎn)移支付是縮小地區(qū)財政差距的重要手段，應(yīng)是財政轉(zhuǎn)移支付的主要組成部分。盡管2006年中央對地方財力性轉(zhuǎn)移支付由1994年的99。38億元提高到4731。97億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的比重由21。6%提高到51。8%，但實際比重仍然較低。這主要是因為：我國的財力性轉(zhuǎn)移支付中有相當(dāng)1部分具有專項用途，易與專項轉(zhuǎn)移支付混淆，也與其本身的均等化作用相悖。

　�。�3）專項轉(zhuǎn)移支付

　　專項轉(zhuǎn)移支付是中央財政為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而設(shè)立的補(bǔ)助資金，重點用于各類事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域。地方財政需按規(guī)定用途使用資金。2006年，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付已由1994年的36137億元增加到441158億元，年均增長23。2%。專項轉(zhuǎn)移支付的總量呈上升趨勢并非好事，因為，在3種轉(zhuǎn)移支付中，專項轉(zhuǎn)移支付的問題是最多的。首先最突出的問題是其分配方式的不規(guī)范�，F(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付分配方法沒有按照因素和公式來計算撥款額和配套率，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來確定補(bǔ)助地區(qū)和撥款額，直接造成款項的分配過程不透明、項目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投入零星分散，多頭申請、重復(fù)要錢的狀況時有發(fā)生。其次是資金使用效率低下。除了扶貧款、救災(zāi)款等少數(shù)幾項之外，拖延、截留、挪用、擠占資金的現(xiàn)象非常普遍。

　　筆者認(rèn)為，產(chǎn)生上述問題的最根本原因在于我國財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律保障和有效的約束、監(jiān)督機(jī)制。法制化是財政轉(zhuǎn)移支付制度的重要基礎(chǔ)，健全的法規(guī)是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的有力保證。世界上許多國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對財政轉(zhuǎn)移支付制度作出明確規(guī)定。相較之下，我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次較低。從1995年財政部制訂了《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，直到2002年改為《1般性財政轉(zhuǎn)移支付辦法》以來，我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，并沒有專門的或者相關(guān)的法律，客觀上降低了轉(zhuǎn)移支付制度決策和運作的民主性和規(guī)范性。不僅如此，我國沒有專門機(jī)構(gòu)對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)1安排和管理，人大和審計部門對轉(zhuǎn)移支付也缺乏有效的監(jiān)督、審計、績效評價機(jī)制，影響了制度的權(quán)威性。

　　規(guī)范我國財政轉(zhuǎn)移支付制度

　　當(dāng)前，在構(gòu)建和諧社會的大背景下，必須立足長遠(yuǎn)，循序漸進(jìn)地對我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行規(guī)范。近期目標(biāo)應(yīng)是逐步規(guī)范地方政府縱向轉(zhuǎn)移支付方式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；遠(yuǎn)期目標(biāo)應(yīng)是在分稅財政體制趨于完善的情況下，抑制各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。為此，筆者認(rèn)為，有以下兩方面工作亟待落實：

　�。�1）推進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化進(jìn)程

　　我國應(yīng)積極借鑒別國成功經(jīng)驗，加快財政轉(zhuǎn)移支付的立法進(jìn)程。應(yīng)進(jìn)1步制定和完善有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)，如《財政法》、《預(yù)算法》和《財政監(jiān)督法》等，對轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、依據(jù)、用途和監(jiān)督加以規(guī)范。特別是要盡快修改《中華人民共和國預(yù)算法》，增加有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的條款，賦予轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的法律地位。同時，應(yīng)制定關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付的單行法規(guī)，對轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來源、分配形式、分配程序和分配公式等作出統(tǒng)1規(guī)定。

　�。�2）優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)

　　進(jìn)1步優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的基本思路是在進(jìn)1步擴(kuò)大財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時，逐步擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付和與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系的專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，消解非規(guī)范化的稅收返還等補(bǔ)助形式，將轉(zhuǎn)移支付的重心由稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)向1般性轉(zhuǎn)移支付。

　　1。稅收返還。逐步縮小稅收返還規(guī)模，在條件成熟時最終取消稅收返還，是進(jìn)1步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度的必然方向�？梢员３脂F(xiàn)行稅收返還運行方式不變，每年從對各地的稅收返還額中分割1定的比例，結(jié)合中央部分資金組成中央對地方的1般性轉(zhuǎn)移支付；或者保持稅收返還基數(shù)不變，不再實行基數(shù)法運算的逐年滾動。這樣可以獲得1部分資金并結(jié)合中央的增量資金，組成中央對地方的1般性轉(zhuǎn)移支付。

　　2。財力性轉(zhuǎn)移支付。在財力性轉(zhuǎn)移支付中，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)獎補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付、退耕還林轉(zhuǎn)移支付都是特定改革和政策措施下增加的轉(zhuǎn)移支付，具有專項用途，將其歸入專項轉(zhuǎn)移支付中去更為確切；如果不能并入專項轉(zhuǎn)移支付，可以考慮按因素法計算確定，將其列入1般性轉(zhuǎn)移支付中。同時，應(yīng)適度提高1般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。可確定1般性轉(zhuǎn)移支付資金占中央財政收入增量中的比例與增長速度，并制定1個中長期的增長目標(biāo)和資金來源擴(kuò)展計劃，逐步擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付的作用。

　　3。專項轉(zhuǎn)移支付。首先，專項轉(zhuǎn)移支付要投入到教育、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、救災(zāi)、社會保障等國家重點支持和必保的項目；其次，要逐步改進(jìn)專項轉(zhuǎn)移支付的分配辦法，控制其范圍和規(guī)模。要對專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行科學(xué)分類，清理、壓縮現(xiàn)有項目，嚴(yán)格控制其規(guī)模，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的分配過程；再次，要提高專項轉(zhuǎn)移支付的管理透明度。每1項專項轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、審批、分配和使用，要做到有合理明確的依據(jù)和操作規(guī)程，做到堅持公開、公正、透明、效率的原則。

　　當(dāng)然，建立規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度還必須進(jìn)行1系列相配套的改革措施，這些措施具體包括：政治體制、戶籍體制、國庫體制、稅收制度、預(yù)算管理制度、政府審計體系等，使之與財政轉(zhuǎn)移支付制度相適應(yīng)。

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