【摘 要】我國是農(nóng)業(yè)大國，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)收入是農(nóng)戶收入的主要來源之一。但是農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，面臨著巨大的自然風(fēng)險和不可避免的市場風(fēng)險。我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展面臨的主要困難包括農(nóng)業(yè)保險立法缺位、保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險難以為繼、農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的有效需求不足或是需求無法滿足、缺乏政府有效的引導(dǎo)和扶持，這就需要財政資金給予扶持。構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險法律體系，完善農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策，加大稅收優(yōu)惠力度，加強(qiáng)財政和金融的政策協(xié)調(diào)，建立巨災(zāi)風(fēng)險專項基金，發(fā)揮財政對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督與管理作用。特別是農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼是市場經(jīng)濟(jì)和開放經(jīng)濟(jì)條件下政府支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的有力工具，有利于構(gòu)建中國普惠金融體系。

　　【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)保險；公共財政；農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼；普惠金融體系

　　一、我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展面臨的主要困難

　�。ㄒ唬┪覈�農(nóng)業(yè)保險立法缺位

　　從各國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的歷程來看都是立法先行。我國自1980年恢復(fù)保險業(yè)務(wù)以來，農(nóng)業(yè)保險沒有得到較好的發(fā)展的原因之一就是沒有專門的農(nóng)業(yè)保險法律或者相關(guān)的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)和條例。農(nóng)業(yè)保險的立法思想散見于《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國保險法》等法律條文中。1993年《農(nóng)業(yè)法》第31條規(guī)定"國家鼓勵和扶持對農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。"1995年《保險法》第149條規(guī)定"國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。"2007年，《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》被列入國務(wù)院2007年立法計劃，由保險業(yè)監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)起草。但是由于種種原因尚未出臺，我國農(nóng)業(yè)保險立法始終處于缺位狀態(tài)。目前，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展主要依靠各地的政府文件，諸多問題的解決措施缺乏法律保障，農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

　�。ǘ�）保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險難以為繼

　　農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)周期比較長，承受著自然風(fēng)險、市場風(fēng)險等多種風(fēng)險，投資回報率低，這些都表明了農(nóng)業(yè)的"弱質(zhì)"屬性。農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相互交織的產(chǎn)業(yè)，受自然風(fēng)險的影響巨大，并且這些風(fēng)險具有區(qū)域性、伴生性和系統(tǒng)性，使保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險面臨著較高風(fēng)險。另外，我國農(nóng)業(yè)保險的投保區(qū)域有限，農(nóng)戶比較分散，這使得保險公司無法按照大數(shù)定律來確定農(nóng)業(yè)保險費率。而且一旦發(fā)生農(nóng)業(yè)巨災(zāi)，則涉及千千萬萬農(nóng)戶、數(shù)億元的損失，保險公司數(shù)年利潤可能不及一次虧損，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性受挫。

　�。ㄈ�）農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的有效需求不足或是需求無法滿足

　　首先，農(nóng)業(yè)保險的高風(fēng)險和高賠付率使得保險公司的農(nóng)險業(yè)務(wù)經(jīng)常面臨虧損，這使得保險公司對其設(shè)計較高的保險費率，而農(nóng)民的收入有限，高費率使得大部分農(nóng)民無法承擔(dān)。其次，我國的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展還處于初級階段，開發(fā)設(shè)計的險種有限、控制較嚴(yán)、操作復(fù)雜、賠償偏低，使廣大農(nóng)戶很難按照自己的需要選擇險種。

　　（四）缺乏政府有效的引導(dǎo)和扶持

　　在農(nóng)業(yè)保險的改革和發(fā)展過程中，自2004年以來，中央連續(xù)七個一號文件對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展都有重要論述，但是具體落實情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到人們的預(yù)期水平。

　　另外，目前我國農(nóng)業(yè)保險在補(bǔ)貼方面只對投保戶進(jìn)行保費補(bǔ)貼，并沒有對經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)的商業(yè)保險公司進(jìn)行費用補(bǔ)貼；稅收方面只免交營業(yè)稅，沒有其他方面的稅收優(yōu)惠，在一定程度上不利于保險公司積極推進(jìn)農(nóng)險業(yè)務(wù)。

　　對這項涉及鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的政策性保險業(yè)務(wù)，政府一直沒有成立或者指定權(quán)威機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)和推動，也是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后的重要原因。

　　二、農(nóng)業(yè)保險與公共財政的關(guān)系

　　由于經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險供給成本高，風(fēng)險大，服務(wù)對象收入水平普遍偏低，這就需要財政資金給予扶持。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的過程中，需要積極發(fā)揮公共財政的作用。

　�。ㄒ唬┴斦�的資源配置功能

　　保險公司的逐利性使得其更注重在城市建立分支機(jī)構(gòu)，努力擴(kuò)大在城市中的份額，致使農(nóng)村保險公司或其分支機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺失，甚至有些貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險并沒有開始，嚴(yán)重影響我國普惠型金融體系的構(gòu)建進(jìn)程。針對這種現(xiàn)象，需要發(fā)揮財政的資源配置作用，將一部分資金流向弱勢地區(qū)、弱勢產(chǎn)業(yè)、弱勢群體。通過對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司進(jìn)行費用補(bǔ)貼，實施稅收優(yōu)惠，擴(kuò)大險種補(bǔ)貼的范圍，帶動其經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)的積極性，不斷擴(kuò)大承保范圍，開發(fā)新的險種，幫助農(nóng)民解決后顧之憂；對投保農(nóng)戶進(jìn)行保費補(bǔ)貼，有效轉(zhuǎn)移風(fēng)險，從而有利地帶動民間投資，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在國民經(jīng)濟(jì)中的乘數(shù)效應(yīng)，以此提高資源配置的效率。

　　（二）財政的收入分配功能

　　由于目前保險公司的服務(wù)對象主要是城市人口、大企業(yè)、大客戶，占我國絕大多數(shù)的農(nóng)民的保險需求沒有得到滿足，保險公司"嫌貧愛富"造成的"馬太效應(yīng)"導(dǎo)致弱勢地區(qū)、弱勢產(chǎn)業(yè)、弱勢群體的金融保險服務(wù)的匱乏，擴(kuò)大了區(qū)域發(fā)展的差異和社會財富占有的兩級分化，從而損害了社會公平。另一方面，有農(nóng)險業(yè)務(wù)的保險公司，保費收入很難彌補(bǔ)由于險種開發(fā)、費率厘定、核查定損、事故賠款等造成的支出，經(jīng)常入不敷出而致使在農(nóng)險業(yè)務(wù)上虧損，損害了市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)公平。對此，可通過財政的稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)助等多種手段促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，拉動農(nóng)民增收。對保險公司進(jìn)行財政補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠，例如，降低農(nóng)險項目收入的所得稅稅率以提高其利潤水平，改善"企業(yè)辦社會"的狀況，促進(jìn)社會公平，實現(xiàn)財政收入分配職能。

　�。ㄈ�）財政的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展職能

　　為了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，保證普惠金融體系的可持續(xù)發(fā)展，就需要財政通過制度性的安排，發(fā)揮"自動穩(wěn)定"的作用，消除農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中的某些障礙，通過加大財政資金的轉(zhuǎn)移力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，保證國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和高速的最優(yōu)結(jié)合。

　　三、我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的財政政策選擇

　　保險公司的利潤來源主要是"三差益"，即死差益、利差益、費差益，其三者之和較高時才能彌補(bǔ)保險公司的成本。但與此相矛盾的是，對于農(nóng)業(yè)保險來說，保險公司供給成本高，服務(wù)對象為抗風(fēng)險能力較弱、收入水平偏低的農(nóng)民，這就需要財政資金給予扶持。通過稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等多種手段，引導(dǎo)資金流向弱勢地區(qū)、弱勢產(chǎn)業(yè)、弱勢群體，改善資源配置效率，逐步建立市場主導(dǎo)與政府扶持相結(jié)合、財政政策和金融政策相結(jié)合的長效機(jī)制。

　　具體可以從以下幾方面著手：

　　（一）構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險法律體系

　　制定專門的《農(nóng)業(yè)保險法》，明確政府定位和具體的政府扶持辦法，建立適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險組織體系等；出臺相關(guān)的部門規(guī)章、財政政策和措施，適應(yīng)新形勢下普惠金融發(fā)展的需要。

　�。ǘ�）完善農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策

　　目前，中央和地方各級財政對參加種養(yǎng)業(yè)保險的農(nóng)戶給予一定的保費補(bǔ)貼，中央財政補(bǔ)貼40%，地方財政補(bǔ)貼20%，縣級財政補(bǔ)貼20%，其余20%由農(nóng)戶自己承擔(dān)，這對于調(diào)動農(nóng)民投保積極性有重要作用。與此相對應(yīng)，公共財政并沒有給予提供農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的保險公司任何補(bǔ)貼，這對于面臨著高風(fēng)險、高成本、高賠付率和經(jīng)營技術(shù)上存在困難的保險公司來說，在一定程度上抑制了其積極開展農(nóng)險業(yè)務(wù)。因此有必要對經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)的保險公司經(jīng)營管理費用進(jìn)行補(bǔ)貼。

　　另外， 2010年的中央一號文件明確提出要擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼的品種和區(qū)域覆蓋范圍，加大中央財政對中西部地區(qū)保費補(bǔ)貼力度。為充分發(fā)揮保險風(fēng)險分散、損失補(bǔ)償功能，鼓勵和保障農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，穩(wěn)定我國糧食生產(chǎn)和供給，應(yīng)將所有產(chǎn)糧大縣納入中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼范圍。進(jìn)一步提高中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼比例，綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力和財政承擔(dān)能力，實行有所差別的保費補(bǔ)貼比例，對于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央財政保費補(bǔ)貼比例應(yīng)提高至不低于70%；對于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，中央財政保費補(bǔ)貼比例應(yīng)提高至不低于50%.

　　（三）加大稅收優(yōu)惠力度

　　目前對經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)的保險公司只有營業(yè)稅減免，沒有其他方面的稅收優(yōu)惠。參照國外做法，可以對政策性農(nóng)險業(yè)務(wù)收入免征所得稅，以有利于經(jīng)營主體增加準(zhǔn)備金積累，降低農(nóng)險費率，提高農(nóng)民保險費的支付能力，以此來支持保險公司農(nóng)險業(yè)務(wù)的發(fā)展，加快普惠金融體系的構(gòu)建步伐。

　　（四）加強(qiáng)財政政策和金融政策的政策協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險作為構(gòu)建普惠金融體系的一部分，兩者是相互促進(jìn)、相互影響的。農(nóng)業(yè)保險的穩(wěn)定健康發(fā)展有利于普惠金融體系的早日實現(xiàn)，普惠金融體系的發(fā)展也會帶動農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。運用多種財政政策手段促進(jìn)、鞏固農(nóng)業(yè)保險，最大限度地增強(qiáng)財政金融政策的實施效果。

　　另外，政府也可以采取手段對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行金融支持，如規(guī)定發(fā)放小額貸款時優(yōu)先考慮已經(jīng)購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶。

　　（五）建立巨災(zāi)風(fēng)險專項基金

　　巨災(zāi)風(fēng)險是阻礙農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要因素之一。通過建立政府資金支持、保險公司自有儲備、社會各界捐助的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，為農(nóng)業(yè)保險提供巨災(zāi)保障，對遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險公司提供一定程度的補(bǔ)償，從而進(jìn)一步擴(kuò)大保險公司的承保能力，推進(jìn)我國農(nóng)險事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

　�。�六）發(fā)揮財政對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督與管理作用2004年以來，公共財政每年對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行數(shù)億元的補(bǔ)貼，為使這些資金落到實處，使用更加有效率，真正起到帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，監(jiān)管部門必須加強(qiáng)監(jiān)督和管理。財政監(jiān)管有利于保險公司在社會輿論和社會公眾的約束下自覺地為弱勢地區(qū)、弱勢產(chǎn)業(yè)、弱勢群體提供服務(wù)。保險公司內(nèi)部控制是財政監(jiān)管的基礎(chǔ)，保險公司消極被動地接受監(jiān)管只會增加監(jiān)管成本，保險公司積極主動地優(yōu)化內(nèi)部控制和風(fēng)險管理是其健康運行的基礎(chǔ)。

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