摘要：國(guó)際社會(huì)逐步重視起了績(jī)效評(píng)價(jià)，在公共財(cái)政支出領(lǐng)域，我國(guó)財(cái)政部門也進(jìn)行了相應(yīng)的實(shí)踐和探索，但還沒有有效地建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系，不能有效評(píng)價(jià)財(cái)政支出。為充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效益，實(shí)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)具有十分深遠(yuǎn)的意義。

　　關(guān)鍵詞：公共財(cái)政 支出 績(jī)效評(píng)價(jià) 評(píng)價(jià)指標(biāo)

　　一、開展公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的意義

　　在財(cái)政支出活動(dòng)中所取得的實(shí)際效果，也就是財(cái)政支出績(jī)效，它對(duì)政府配置資源的合理性及資源使用的有效性進(jìn)行了重點(diǎn)研究，也是對(duì)政府為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的資源配置活動(dòng)與所取得的社會(huì)實(shí)際效果之間比較關(guān)系的反映。

　　（一）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是從財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的總體要求出發(fā)，科學(xué)、客觀公正地衡量比較財(cái)政支出的行為過(guò)程、支出成本及其產(chǎn)生的最終效果，并對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)估，績(jī)效評(píng)價(jià)方法要求科學(xué)和規(guī)范，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一制定在事前、事中和事后都能多方面控制財(cái)政資金。在財(cái)政支出安排和實(shí)施的全過(guò)程中都存在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，它綜合評(píng)價(jià)了財(cái)政支出效益、管理水平和投入風(fēng)險(xiǎn)等方面，使財(cái)政調(diào)控功能充分發(fā)揮，財(cái)政資金安排的科學(xué)性也大大提高，也促進(jìn)了實(shí)現(xiàn)財(cái)政支持社會(huì)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

　　（二）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展，促進(jìn)了財(cái)政支出的規(guī)范和依法理財(cái)。（1）既能使公共支出透明增加，又能使公眾對(duì)政府的信任度提高；（2）對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)非常有利，能夠及時(shí)提供有價(jià)值的信息給運(yùn)行中的項(xiàng)目，促進(jìn)了項(xiàng)目管理，對(duì)項(xiàng)目的責(zé)任感，項(xiàng)目管理者的意識(shí)明顯增強(qiáng)；（3）財(cái)政執(zhí)法和監(jiān)督約束效用提高，財(cái)政資金監(jiān)督與管理得到了正確的引導(dǎo)和規(guī)范，財(cái)政資金使用效益大大提高；（4）資源得到了合理的配置，有效的信息可通過(guò)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)獲取，投資風(fēng)險(xiǎn)和短期行為被政府決策者有效地規(guī)避，財(cái)政資金得到節(jié)約，供求矛盾也能緩解，促進(jìn)了資源的有效配置。

　　二、公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀

　　在我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)開始的時(shí)間還比較短，對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)更是如此。近年來(lái)，國(guó)際社會(huì)都普遍重視績(jī)效評(píng)價(jià)，在公共財(cái)政教育支出領(lǐng)域，我國(guó)財(cái)政部門也進(jìn)行了一定程度的實(shí)踐探索并初步取得成效，但不足的地方也逐漸暴露了出來(lái)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　�。ㄒ唬┰u(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)于注重支出分配而忽視了支出后績(jī)效

　　由于我國(guó)財(cái)政支出管理長(zhǎng)期形成了一種傳統(tǒng)，財(cái)政部門的支出分配情況在實(shí)際績(jī)效評(píng)價(jià)工作中是集中的重點(diǎn)，現(xiàn)行的評(píng)價(jià)并沒有達(dá)到真正意義上的績(jī)效評(píng)價(jià)。

　　目前我國(guó)財(cái)政支出預(yù)算目標(biāo)的完成情況與執(zhí)行過(guò)程的合規(guī)性是現(xiàn)行評(píng)價(jià)關(guān)注的重點(diǎn)，但還沒有開始實(shí)施或剛剛開始探索支出后的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效能性評(píng)價(jià)。如果預(yù)算撥款或者對(duì)現(xiàn)行規(guī)章制度的遵守情況是公共財(cái)政支出績(jī)效觀念局限的內(nèi)容，那么真正使用公共財(cái)政資源的目的肯定會(huì)被誤導(dǎo)，只重手段而忽視目的的“文化”、 忽視公眾和神化了的官僚思維會(huì)出現(xiàn)，社會(huì)的真正效率必將遭到損害。

　　（二）缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)

　　我國(guó)現(xiàn)行的公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，指標(biāo)是由財(cái)政部門根據(jù)通用的財(cái)務(wù)規(guī)則對(duì)自己而設(shè)立，對(duì)自己支出的合理性和有效性進(jìn)行反映。

　　以公共財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)為例，公共財(cái)政教育支出總量及其占GDP的比重、公共財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)、教師總量、學(xué)生總量和結(jié)構(gòu)、教育行政事業(yè)性收費(fèi)總量和結(jié)構(gòu)等量化指標(biāo)等，這些都是主要采用的指標(biāo)，總的來(lái)說(shuō)這些指標(biāo)過(guò)于簡(jiǎn)單，只追求了定量化，即使再具體和具有很強(qiáng)的操作性，也不能對(duì)現(xiàn)實(shí)績(jī)效進(jìn)行全面客觀地反映。幾乎沒有反映出公共財(cái)政教育支出的根本使命和職責(zé)實(shí)現(xiàn)績(jī)效，而且還容易以偏概全，對(duì)整個(gè)公共財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)及其支出本身的發(fā)展易產(chǎn)生誤導(dǎo)的影響。

　�。ㄈ�）很難實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算

　　績(jī)效預(yù)算管理從建立到全面實(shí)行需要一個(gè)過(guò)程，在項(xiàng)目預(yù)算中，前期項(xiàng)目論證不科學(xué)，在中期又局限于先確定資金再對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證的現(xiàn)象，而且記錄也很少，財(cái)政管理上對(duì)績(jī)效的關(guān)注非常少，過(guò)多地存在了合規(guī)合法性監(jiān)督，部門和單位在一定程度上還存在不講績(jī)效、只管要錢的現(xiàn)象，這些問(wèn)題對(duì)財(cái)政資金的使用績(jī)效有著嚴(yán)重的影響，極易造成違規(guī)操作，績(jī)效評(píng)價(jià)工作的進(jìn)一步開展也受到了制約。

　�。ㄋ模┤狈�約束有力的支出評(píng)價(jià)結(jié)果

　　目前還沒有健全的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系，沒有法律規(guī)范，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不能直接約束到財(cái)政資金支出項(xiàng)目中的成績(jī)、問(wèn)題與相關(guān)責(zé)任，也沒有約束到項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的各環(huán)節(jié)的責(zé)任人，而只作為了各有關(guān)部門項(xiàng)目建設(shè)檔案保存，或是成為了有關(guān)部門加強(qiáng)新上項(xiàng)目管理的借鑒和參考，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性有著明顯的影響，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作也只是流于形式。

　　三、對(duì)公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)提高的幾點(diǎn)建議

　�。ㄒ唬┲匾暦治龊脱芯控�(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)

　　由于支出決策過(guò)程、支出使用效果、成本和收益比等問(wèn)題的分析在財(cái)政經(jīng)濟(jì)理論研究中不受重視，長(zhǎng)期這種現(xiàn)象，使得財(cái)政支出效益不高，支出浪費(fèi)也很嚴(yán)重。在逐步確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，民主化和科學(xué)的財(cái)政支出決策以及財(cái)政支出效率的提高受到了高度關(guān)注，視財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的研究與分析也受到了重視。

　　消費(fèi)者的偏好是財(cái)政支出理論注重研究的內(nèi)容，公共品理論分析中要有消費(fèi)者理論的應(yīng)用，重視消費(fèi)者對(duì)公共品需求的研究，重視根據(jù)消費(fèi)者偏好國(guó)家如何行投資決策的探討，可以使支出決策的制定借助了控制支出的科學(xué)方法，決策者也避免主觀的隨意性，資源可以得到有效配置。

　�。ǘ�）財(cái)政支出的分類按照財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的要求

　　要建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系并能有效組織實(shí)施，其提和基礎(chǔ)是對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行分類時(shí)要對(duì)我國(guó)財(cái)政支出管理工作的特點(diǎn)和實(shí)際綜合考慮，要科學(xué)和合理。

　　財(cái)政支出按不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可以有多種分類方法，這是由財(cái)政支出內(nèi)容繁雜和涉及范圍廣等特點(diǎn)所決定。考慮到具體情況，我國(guó)的財(cái)政支出分類剛剛起步，建議劃分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化事業(yè)、科學(xué)事業(yè)、行政管理、農(nóng)林水、教育事業(yè)、國(guó)防、補(bǔ)會(huì)保障和政府采購(gòu)等九個(gè)大類，這是按財(cái)政支出的功能與單位和項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)劃分的。為了便于開展評(píng)價(jià)工作，這些大類可以再細(xì)分，但要根據(jù)評(píng)價(jià)工作的具體情況。這樣既可以做到與財(cái)政日常管理的習(xí)慣相適應(yīng)，又便于了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集。

　�。ㄈ�）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立要科學(xué)與合理

　　一套完整的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)庫(kù)的形成，這是設(shè)置財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的目標(biāo)。在理論上進(jìn)行探索和研究，這是指標(biāo)庫(kù)的形成所需要的，它的逐步完善和健全則要依賴于實(shí)踐。要分別建立財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、部門財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，它們的建立以財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的層次為根據(jù)，以財(cái)政支出的分類為基礎(chǔ)。各類指標(biāo)都可以分為四種類型：即通用指標(biāo)、補(bǔ)充指標(biāo)、專用指標(biāo)和評(píng)議指標(biāo)。這是從指標(biāo)的適用性角度進(jìn)行考慮和劃分，同時(shí)可將各類財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)根據(jù)性質(zhì)的不同，又可劃分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。

　　（四）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建立

　　財(cái)政支出績(jī)效水平的評(píng)價(jià)與衡量，要有一定量的有效樣本，并對(duì)樣本的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算。按照可計(jì)量性來(lái)劃分，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)取值基礎(chǔ)，定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)又可分為四種類型：行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)；按照時(shí)效性可分為兩種：當(dāng)期標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)；而測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是按標(biāo)準(zhǔn)形成的方法來(lái)分的；國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)是按區(qū)域來(lái)劃分的，此外還有政府標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)公眾標(biāo)準(zhǔn)和民間機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)之分。

　　一般情況下，收益/成本的比例表示了評(píng)價(jià)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。但根據(jù)不同的效益指標(biāo)，收益和成本的具體內(nèi)容又不相同。由于不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域在支出項(xiàng)目中經(jīng)常涉及，評(píng)價(jià)財(cái)政支出社會(huì)效益指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)屆也有區(qū)別，其關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是財(cái)政支出社會(huì)效益指標(biāo)的量化標(biāo)準(zhǔn)。在政府活動(dòng)中，不同性質(zhì)的財(cái)政支出所起的作用和達(dá)到的目的不同，要以對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)衡量和判斷這些支出績(jī)效，要根據(jù)評(píng)價(jià)的具體目標(biāo)、組織實(shí)施機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)對(duì)象來(lái)確定財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。

　　公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制中有重要的作用，要重視財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的分析與研究，科學(xué)分類財(cái)政支出，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而更好地加強(qiáng)公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)資源的合理分配與利用，提高最大的經(jīng)濟(jì)效用。

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