摘要：我國環(huán)境財政支出在治理環(huán)境污染、促進環(huán)境保護的過程中發(fā)揮了重大的作用，但由于環(huán)境財政支出納入預(yù)算管理的時間不長，還存在著環(huán)境污染治理支出不足，環(huán)保部門經(jīng)費不足，環(huán)境科技投入不足等問題，對此，本文提出要理順環(huán)境保護支出中的事權(quán)，并加強環(huán)境財政支出的預(yù)算管理。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境財政支出；事權(quán)；預(yù)算管理

　　一、環(huán)境財政支出概述

　　環(huán)境保護財政支出，即環(huán)境保護支出中政府投入的部分，用于實現(xiàn)政府環(huán)境保護職能和解決各類環(huán)境問題的那部分財政資金。我國從2007年1月1日起根據(jù)財政部制定的《政府收支分類改革方案》和《2007年政府收支分類科目》全面實施政府收支分類改革。在17類“支出功能分類科目”中首次單獨設(shè)立了“211環(huán)境保護”支出功能科目，主要反映政府在履行環(huán)境保護職能所發(fā)生的支出。“211環(huán)境保護”支出功能科目具體包括：環(huán)境保護管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護、天然林保護、退耕還林、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草、已墾草原退耕還草、其他環(huán)境保護支出等。

　　二、我國環(huán)境財政支出現(xiàn)狀

　　目前的預(yù)算管理體制中已有了環(huán)境保護的支出項目，但由于改革是漸進性的，改革前的舊科目與新科目并未實現(xiàn)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，無法進行比較。另外，統(tǒng)計部門對環(huán)境保護資金的數(shù)據(jù)也沒有按照財政資金和非財政資金的分類進行統(tǒng)計，所以很難直接從國家的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中精確了解環(huán)境保護財政支出具體情況。但有研究表明，我國環(huán)境保護投資中各級政府和公共部門的投入已經(jīng)占到了70%以上（鄒首民等，2005）。因此，在下面的分析中以環(huán)保投資為對象進行分析。

　　20世紀(jì)80年代以前，我國對污染控制基本沒有投入，與環(huán)境有關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資也非常有限。80年代以后，我國將環(huán)境保護納入國民經(jīng)濟計劃，但整體投入偏少，“六五”至“八五”期間，全社會環(huán)境保護投入只占同期GNP的0.7%左右。

　　從“九五”時期開始，我國政府高度重視環(huán)境保護工作，環(huán)境保護投資呈現(xiàn)快速增長趨勢。整個“九五”期間環(huán)境保護投資3600億元，是“八五”期間環(huán)境保護投資的0.93%。其中，1999年的環(huán)保投入820億元，占GDP的比重首次突破1%。“十五”期間，全國環(huán)境污染治理投資猛增至8398.3億元，比“九五”時期增長1.33倍，占同期GDP的比重進一步達到1.18%。為實現(xiàn)“十一五”環(huán)境保護目標(biāo)，“十一五”期間全國環(huán)保投資約需占同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.35%。

　　再從增長率指標(biāo)看，“十五”期間我國環(huán)保投資的年均增長速度達到18.8%，已經(jīng)高于同期GDP的9.5%的增長速度，但是卻大大低于同期固定資產(chǎn)22%的年均增長速度，而且環(huán)保投資占固定資產(chǎn)投資的比例在2001-2007年總體呈現(xiàn)下降趨勢，這說明在固定資產(chǎn)投資增長的同時，環(huán)保投資并沒有同步跟上，在一輪又一輪固定資產(chǎn)投資熱潮中，對環(huán)境保護的投資卻偏冷。而環(huán)保投資欠賬將會越積越多，環(huán)境形勢將會越發(fā)嚴(yán)峻。據(jù)曲格平（1997）估計，工業(yè)污治欠賬約在1500—2000億元，城市與污染控制有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施欠賬至少有3000億元，環(huán)境保護投資的歷史欠賬總數(shù)約在5000億元左右。要彌補這些投資，要求環(huán)境保護投資進一步增加。

　　三、我國環(huán)境財政支出存在的問題

　�。ㄒ唬┪廴就顿Y支出總量不足。根據(jù)國際經(jīng)驗，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達到1%～1.5%時，可以控制環(huán)境惡化的趨勢；當(dāng)該比例達到2%～3%時，環(huán)境質(zhì)量可有所改善（世界銀行，1997）。發(fā)達國家在20世紀(jì)70年代環(huán)境保護投資已經(jīng)占GDP的1%～2%，其中美國為2%，日本為2%～3%，德國為2.1%。盡管我國的財政環(huán)保投資在逐年增加，“十五”期間的環(huán)保投資仍然只是接近發(fā)達國家或地區(qū)20世紀(jì)70年代的水平。中國近年來生態(tài)環(huán)境保護的財政支出，一定程度上還只是“問題”導(dǎo)向的應(yīng)急投資。盡管中國近年來環(huán)境保護的投資總量不斷攀升，但與控制環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量的需求差異較大。

　　（二）環(huán)保部門經(jīng)費不足，環(huán)境科技投入不足。排污費改革后環(huán)保系統(tǒng)經(jīng)費保障情況比較嚴(yán)峻，尤其是中西部地區(qū)，基層環(huán)保局以及執(zhí)法和能力建設(shè)等費用受到的影響較大。隨著環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、排污核定、征收排污費、污染事故處理等一線執(zhí)法力度加大，相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)費保障要求更高。原來完全或大部分依賴排污費的市、縣級環(huán)保部門公用經(jīng)費、專項經(jīng)費受排污費改革沖擊較大，執(zhí)法經(jīng)費缺乏，與不斷增長的環(huán)保工作量形成較大反差，難以保障開展環(huán)保正常工作的業(yè)務(wù)經(jīng)費支出，也間接造成了違規(guī)使用排污費的問題。

　　解決環(huán)境問題，促進環(huán)境保護，最終要依靠環(huán)境科技的創(chuàng)新和進步，這就需要加大對環(huán)境科技的投入。重要的依據(jù)是06年召開的科技大會，國務(wù)院頒布了中長期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱要，綱要特別把發(fā)展能源、水資源和環(huán)境保護技術(shù)放在優(yōu)先位置，并將環(huán)境列為11個重點領(lǐng)域之一，并規(guī)劃了方向。但是由于我國起步較晚，與西方發(fā)達國家相比，與我國當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境狀況相比，我國的環(huán)境科技投入還是不足的。

　　四、對策分析

　�。ㄒ唬├眄槶h(huán)境保護支出中的事權(quán)。政府的環(huán)境保護責(zé)任，應(yīng)當(dāng)遵循“一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級權(quán)益”的原則。影響范圍限于特定行政管轄區(qū)的環(huán)境問題，屬于地方性環(huán)境服務(wù)，應(yīng)該由地方政府負(fù)責(zé)；如果環(huán)境影響范圍是跨行政區(qū)的，甚至是全國范圍的，就是全國性公共物品，應(yīng)該由中央政府管理。中央政府環(huán)境事權(quán)主要是解決具有跨行政區(qū)、跨代際、具有明顯外部性特征的國家環(huán)境事務(wù)。

　　目前，由于中央與地方、政府與市場之間的環(huán)境保護事權(quán)劃分不明確，一些應(yīng)當(dāng)由中央政府負(fù)責(zé)、具有國家公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護事務(wù)，例如跨省流域水環(huán)境治理、國家級自然保護區(qū)管理、歷史遺留污染物處理、國際環(huán)境公約履約等，嚴(yán)重缺乏環(huán)境財政的支持。同時，一些應(yīng)當(dāng)由地方政府負(fù)責(zé)、具有地方公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護事務(wù)，例如地方管轄的水環(huán)境治理、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，都需要地方財政安排。所以，要統(tǒng)籌考慮國家需求和地方實際，分時期明確環(huán)境保護支出中的事權(quán)，理順財權(quán)，為國家財政資金介入環(huán)境保護明確方向和重點。

　�。ǘ�）加強環(huán)境財政支出的預(yù)算管理。

　　1、做實環(huán)境預(yù)算科目。環(huán)境保護已經(jīng)納入財政預(yù)算支出科目中，當(dāng)前的主要任務(wù)是將其做實，確保“有渠有水，源源不斷”。為此，建立長期穩(wěn)定的經(jīng)費增長機制顯得尤為重要。構(gòu)建環(huán)保支出與GDP、財政收入增長的雙聯(lián)動機制，確保環(huán)�？颇恐С鲱~的增幅高于GDP和財政收入的增長幅度，并將新增財力更多地用于環(huán)境保護。

　　2、強化地方財政對環(huán)保的預(yù)算投入。為了落實相關(guān)政府部門和行政官員的環(huán)保責(zé)任，在預(yù)算討論的環(huán)節(jié)，要確立環(huán)保支出的優(yōu)先和重點保障地位，設(shè)定具有約束力的投入目標(biāo)要求。預(yù)算安排和執(zhí)行的環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格按照相關(guān)制度和操作規(guī)程，確保環(huán)保預(yù)算資金安全，有效地用于環(huán)保支出。

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