內(nèi)容提要：轉(zhuǎn)移支付是財政支出的重要組成部分，如何規(guī)范和監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付對我國實現(xiàn)社會公平、構(gòu)建和諧社會具有重要意義。本文針對我國在財政轉(zhuǎn)移支付制度方面和法律層次方面存在的問題，并結(jié)合當代世界主要發(fā)達國家在財政轉(zhuǎn)移支付立法方面的成功經(jīng)驗，提出對我國財政轉(zhuǎn)移支付立法的構(gòu)想。

　　關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付；國際經(jīng)驗；立法

　　我國財政轉(zhuǎn)移支付制度是1994年分稅制改革時建立并在近幾年逐步得到完善的，由于我國經(jīng)濟體制及財政體制處于轉(zhuǎn)軌時期，有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的法律體系尚未形成，在制度選擇和法律規(guī)定上均存在著較為突出的問題。

　　一、我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付在制度與法律方面存在的主要問題

　�。ㄒ唬┴斦�轉(zhuǎn)移支付在制度方面存在的問題

　　1 財政轉(zhuǎn)移支付體系未體現(xiàn)公平兼顧效率原則，均等化功能有限。財政轉(zhuǎn)移支付的直接目標是實現(xiàn)各級政府財政功能和公共服務(wù)水平的均等化，基本目標是實現(xiàn)經(jīng)濟相對均衡發(fā)展，終極目標是實現(xiàn)區(qū)域之間的社會公平。因此，財政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)實行公平優(yōu)先、兼顧效率的原則。而我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中伴隨財政體制的調(diào)整而逐漸構(gòu)建起來的，是以效率優(yōu)先的改革思路為導(dǎo)向，其結(jié)果是對公平的關(guān)注嚴重不足與財政低效率并存。首先，以稅收返還、專項轉(zhuǎn)移等為核心的財政轉(zhuǎn)移支付在現(xiàn)實中的運行結(jié)果與國際公認的財政轉(zhuǎn)移支付政策目標背道而馳。稅收返還按收入來源正相關(guān)遞增，仍以保證地方既得利益為依據(jù)，將原有的財力不均問題帶入分稅制財政體制中，客觀上延續(xù)與固化了原有地區(qū)間財力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的不合理的利益分配格局，不僅沒有實現(xiàn)均等化功能，反而擴大了地區(qū)間的收入差距。其次，原體制補助保留了“自上而下”和“自下而上”的雙向轉(zhuǎn)移模式，其帶來的資金雙向流動導(dǎo)致財政低效率，而且體制補助或上解是包干體制的延續(xù)，各地的補助或上解額的確定沒有科學(xué)依據(jù)，體制上解地區(qū)同時得到大量稅收返還，明顯有失公平。

　　2 轉(zhuǎn)移支付測算標準缺乏合力，效用相互抵沖，難以在地區(qū)之間形成均衡效果。上級政府在計算稅收返還時一般采用“基數(shù)法”，而對一般性轉(zhuǎn)移支付采取“因素法”和“標準收支法”兩種方法。“基數(shù)法”即“存量不變，增量調(diào)整”，忽視了各地的收入能力和支出需要的客觀差異，缺乏合理的客觀標準，導(dǎo)致了不規(guī)范的分配模式，不但不能解決長期以來形成的各地區(qū)財力不均問題，而且使現(xiàn)行的地方轉(zhuǎn)移支付制度依舊保持原體制的分配格局，起不到平衡地區(qū)間財力的作用。后者雖然具有規(guī)范性，但由于其規(guī)模小，難以發(fā)揮應(yīng)有的均衡功效。

　　3 各級政府的職能和事權(quán)分界不明確，財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一。中國現(xiàn)行的分稅制主要是劃分了中央和省一級的財政，但對事權(quán)界定不夠明晰，財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，財政支出范圍的劃分隨意性很大，打亂了地方原有的預(yù)算；許多轉(zhuǎn)移支付項目都要求地方提供配套資金，結(jié)果最需要資金的貧困地區(qū)最有可能得不到財政轉(zhuǎn)移支付資金，加劇了地區(qū)間財政的不平衡，使轉(zhuǎn)移支付偏離了其本來的政策方向。此外，一些基礎(chǔ)項目的事權(quán)不清，支出由誰負責不明確，各級政府對是否應(yīng)該負擔、負擔多少均無章可循；同時，由于分配的公開透明度低，上級財政轉(zhuǎn)移支付的資金額度下級財政不知道，能獲得多少轉(zhuǎn)移支付下級政府不能預(yù)見，因此，不可能準確地將其編入本級預(yù)算，也就不在地方人大的監(jiān)督范圍之內(nèi)。這種事權(quán)劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂，也很難對其進行績效審計和考核，由此導(dǎo)致了財政支出整體效益的低下。

　�。ǘ�）財政轉(zhuǎn)移支付在法律方面存在的問題

　　我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付法律制度是以《中華人民共和國預(yù)算法》和《所得稅收入分享改革方案》為法律基礎(chǔ)的。這兩部規(guī)范性文件均不是針對財政轉(zhuǎn)移支付制定的專門法，充其量是財政轉(zhuǎn)移支付的法律確認。實踐中多是以行政規(guī)章作為指導(dǎo)依據(jù)，與財政轉(zhuǎn)移支付的實際需要相距甚遠。

　　1.財政轉(zhuǎn)移支付法律位階低、法律效力差�？v觀各國財政轉(zhuǎn)移支付制度，其最大的共性就是制定具有較高層次效力的法律。如德國的憲法《基本法》中對財政轉(zhuǎn)移支付做了規(guī)定，加拿大和澳大利亞的轉(zhuǎn)移支付也源于憲法的規(guī)定。我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付法的相關(guān)規(guī)定大多散見于不同時期的部門規(guī)章中，在法律位階上屬于行政法規(guī)，立法層次顯然太低，這會導(dǎo)致法律規(guī)定缺乏權(quán)威性，制度的穩(wěn)定性較差，立法的科學(xué)性和民主性難以保證等一系列不良后果。

　　2.財政轉(zhuǎn)移支付主體及其權(quán)利義務(wù)不明確。我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)范性法律文件中，基本上沒有關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系主體的表述。一般籠統(tǒng)地劃分為中央和地方政府或者是上級政府和下級政府，至于各級政府部門是否也可以作為財政轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系的主體則沒有明確規(guī)定，法定主體的不明確導(dǎo)致了權(quán)利義務(wù)不確定。沒有專門機構(gòu)對財政轉(zhuǎn)移支付進行統(tǒng)一安排和管理，使來自于不同口徑、不同名目的財政轉(zhuǎn)移支付之間目標不統(tǒng)一，標準不合理，政策功能相互沖突，政策目標的實現(xiàn)難以保證，這與法定主體缺位不無關(guān)系。

　　3.財政轉(zhuǎn)移支付缺乏法定程序的制約。現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付法定程序缺乏表現(xiàn)在各個環(huán)節(jié)中，包括財政轉(zhuǎn)移支付的決策程序、審批程序、支付程序、監(jiān)督程序、法律救濟程序和責任追究程序等。法定程序的缺乏造成財政轉(zhuǎn)移支付整個過程缺乏公開性和透明度，并容易滋生腐敗。

　　4.缺乏有效的監(jiān)督制約機制。目前財政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)規(guī)定對法律監(jiān)督無明確規(guī)定，在資金的分配方面還沒有建立起一套行之有效的監(jiān)督系統(tǒng)。在實踐中，財政轉(zhuǎn)移支付的資金分配出現(xiàn)了截留、浪費、改變用途，甚至腐敗的現(xiàn)象。

　　二、國外財政支付法律制度的經(jīng)驗總結(jié)

　　一國轉(zhuǎn)移支付立法采取何種形式，不能憑主觀想象，而是由該國的具體發(fā)展階段和經(jīng)濟實力等要素所決定的，由此形成了許多獨特的色彩。從發(fā)達國家財政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展情況及特點來看，盡管由于多種原因使得各國財政轉(zhuǎn)移支付存在著一定的差異，但同時也有許多共性，那些成功的做法對我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的完善具有很強的借鑒意義。

　　首先，財政轉(zhuǎn)移支付制度要以明確劃分各級政府的事權(quán)和財權(quán)為基礎(chǔ)。從一些發(fā)達國家來看，各國各級政府的職責都有明確的法律規(guī)定，如美國、德國、日本、加拿大等都依據(jù)憲法對政府在事權(quán)上進行了合理的劃分。只有在事權(quán)明確的前提下，才能有效地避免各級政府在支出責任上互相推委和扯皮，因此，各國通行的做法是通過徹底的分稅制使各級政府的事權(quán)、財權(quán)得到了明確的界定，各級政府才能據(jù)此比較容易地計算本級政府的收入額、支出額及收支差額，為上級轉(zhuǎn)移財力與下級接受財力補助提供基本核算依據(jù)。其次，多種規(guī)范形式的財政轉(zhuǎn)移支付相互配合使用。各國的轉(zhuǎn)移支付都不是單一的形式，而是多種形式。但主要包括以下兩種基本形式：一是一般性轉(zhuǎn)移支付即無條件撥款。有的采用稅收分享，如日本、法國；有的采用定額補助，如英國。這類補助盡管方式不同，但其轉(zhuǎn)移支付的目的基本一致，都是為了實現(xiàn)一國內(nèi)不同政府層次間財政收支的縱向均衡或同一層次間的橫向均衡，保持地區(qū)間社會公共服務(wù)水平的基本一致性。二是特殊財政轉(zhuǎn)移支付即有條件撥款。如美國的分類補助、專項補助和日本的國庫支出金、德國的專項撥款等。美國的絕大部分轉(zhuǎn)移支付屬于有條件撥款。這種方式在資金使用的方向、用途及下級政府資金配套等方面有所限定，以便實現(xiàn)上級政府特殊的政策意圖。第三，財政轉(zhuǎn)移支付都有健全的法律體系作保證。如美國的各項轉(zhuǎn)移支付都要根據(jù)有關(guān)法律決定并以法律的形式確定下來，作為各級政府間進行轉(zhuǎn)移支付的基本依據(jù)。日本各類財政轉(zhuǎn)移支付的主要測算依據(jù)和具體支付標準都在《地方預(yù)算法》中予以明確的規(guī)定。德國在《憲法》中對財政轉(zhuǎn)移支付也做了較詳細的規(guī)定。澳大利亞和韓國等都在其有關(guān)法規(guī)中對財政轉(zhuǎn)移支付做出相應(yīng)的規(guī)定。通過健全的法律制度，使財政轉(zhuǎn)移支付做到有法可依，有法必依，促進制度的規(guī)范化和法律責任的明確化，保證財政轉(zhuǎn)移支付在實際操作中能夠依法行事，避免人為因素的干擾。

　　縱觀各國財政轉(zhuǎn)移支付制度，盡管各國轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額巨大、對象眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，方式也不盡相同，但最大的共性就是在實際運行中，不論是具體數(shù)額的確定，還是具體政策的實施，都制定了較高層次效力的法律，都有健全的法律體系作為保障，從而減少了人為因素的干擾和影響，保證了轉(zhuǎn)移支付制度效應(yīng)的充分發(fā)揮。

　　三、借鑒國際經(jīng)驗，對我國財政轉(zhuǎn)移支付立法的構(gòu)想

　�。ㄒ唬┻M一步深化財稅體制改革的取向

　　成熟的市場經(jīng)濟國家的財政轉(zhuǎn)移支付制度都有健全的法律體系作為保障。目前，中國不僅在形式上難以滿足財政轉(zhuǎn)移支付必須由立法機關(guān)以法律規(guī)定的要求，而且在轉(zhuǎn)移支付的法治實體價值上，如正義、公正、民主、自由，也同樣存在很大的差距。同時由于現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度的立法層次太低，制度的穩(wěn)定性較差，法律規(guī)定缺乏權(quán)威性，立法的科學(xué)性和民主性難以保證等，嚴重制約著中國財政轉(zhuǎn)移支付立法的完善以及市場經(jīng)濟體制改革的推進。而深化財稅體制改革，加強財政法制建設(shè)是進一步完善中國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要舉措。要推進財政管理體制改革，就必須在進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上健全轉(zhuǎn)移支付立法。

　　（二）我國財政轉(zhuǎn)移支付立法的原則

　　1 轉(zhuǎn)移支付立法的指導(dǎo)思想應(yīng)強調(diào)公平。因為財政轉(zhuǎn)移支付的目標是提供均等化服務(wù)，追求的是公平；轉(zhuǎn)移支付的主體是政府，其主要職責就是創(chuàng)造有利于“市場創(chuàng)造競爭、企業(yè)創(chuàng)造效率、人民創(chuàng)造財富”的公平的環(huán)境；轉(zhuǎn)移支付的作用就在于加強宏觀調(diào)控，調(diào)節(jié)不同階層與區(qū)域收入的再分配，加大對中西部地區(qū)和民族地區(qū)的支持，保障社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟繁榮與社會文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，這本身需要公平；轉(zhuǎn)移支付立法的指導(dǎo)思想是“三個代表”思想，其重要歸宿就是代表人民群眾的根本利益，而缺乏公平的立法是無法代表人民群眾的根本利益的。

　　2 堅持“兩個結(jié)合”的立法原則�！皟蓚�結(jié)合”是指轉(zhuǎn)移支付立法要與我國現(xiàn)階段不同區(qū)域、不同群體間不平衡的實際情況相結(jié)合，與我國公共財政體制和財政法律體系的完善相結(jié)合。前者要解決立法的針對性，以增強轉(zhuǎn)移支付立法的整體效益；后者要解決立法的協(xié)調(diào)性，使轉(zhuǎn)移支付立法在我國財政改革和發(fā)展過程中，與預(yù)算法等法律法規(guī)有機結(jié)合，共同發(fā)揮其積極作用。在轉(zhuǎn)移支付立法的制度設(shè)計中，只有堅持“兩個結(jié)合”的立法原則，才能有效提高財政轉(zhuǎn)移支付立法的質(zhì)量水平。

　　3 轉(zhuǎn)移支付立法要具有開放性和前瞻性。財政轉(zhuǎn)移支付立法既要立足現(xiàn)在，又要著眼未來；既要有微觀的考慮，又要有宏觀的把握；既要借鑒國外財政轉(zhuǎn)移支付的成功經(jīng)驗，又要與世界貿(mào)易組織基本規(guī)則的要求相結(jié)合。實行開門立法、民主立法，增強轉(zhuǎn)移支付立法的開放性、民主性與前瞻性，體現(xiàn)立法的導(dǎo)向性。

　�。ㄈ�）健全我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)想

　　1 合理劃分各級政府的事權(quán)與財權(quán)。我國目前政府間職責存在“越位”與“缺位”的現(xiàn)象，導(dǎo)致各級政府的事權(quán)范圍模糊不清，影響我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立與實施，對此必須以法律形式明確各級政府職責范圍。通常在市場經(jīng)濟體制下，中央政府的事權(quán)主要是履行中央政府職責，包括維護國家主權(quán)以及政權(quán)穩(wěn)定，大型的、跨區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央政府運轉(zhuǎn)的一般性社會公共服務(wù)，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，實施宏觀調(diào)控以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出等。地方政府的事權(quán)主要是履行地方政府職能和滿足地區(qū)事業(yè)發(fā)展的資金需要，主要包括地方政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)的資金需要，發(fā)展地方教科文衛(wèi)事業(yè)、社會保障事業(yè)以及其他不屬于中央政府管理體制的事權(quán)。據(jù)此，對原由中央政府委托地方政府代管的事權(quán)支出應(yīng)上劃中央本級支出，對應(yīng)由地方政府支出事權(quán)，中央政府不再安排專項撥款， 為建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造條件。對于財權(quán)的劃分，要兼顧效率和公平原則，即凡是對流動性生產(chǎn)要素的課稅，具有再分配和經(jīng)濟穩(wěn)定功能的稅收歸入中央稅；對流動性弱的生產(chǎn)要素的課稅，其較穩(wěn)定的稅收可歸為地方稅，受益稅和使用費則可根據(jù)受益范圍分屬于各級政府。

　　2 逐步以“因素法”取代“基數(shù)法”。首先，鑒于我國事權(quán)尚未真正分開，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建立不足，我們應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，選擇適合我國國情的“有限的收入支出型”公式�！坝邢蕖笔侵概c均衡目標層次性相對應(yīng)的對標準支出需求實行有限的測算，其均衡項目只能包括那些最基本的、最必要的服務(wù)項目，以后逐步擴大其均衡范圍。其次，摒棄傳統(tǒng)的基數(shù)法，選擇更客觀科學(xué)的因素法為計算基礎(chǔ)�！耙蛩胤ā庇欣�于提高財政轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性和客觀公正性，提高財政管理的科學(xué)化程度。這些因素應(yīng)包括：人口因素、人均國民生產(chǎn)總值和人均財政收入、自然因素（包括土地面積、地理位置氣候、資源、交通運輸?shù)龋�、特殊因素（包括少�?shù)民族人口、貧困縣和貧困人口等）等。要注意區(qū)分主要因素與次要因素，保證通過因素法的公式具有科學(xué)性。

　　3 歸并現(xiàn)行種類繁多的一般性轉(zhuǎn)移支付，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。依法簡化與完善財政轉(zhuǎn)移支付形式，重新歸并現(xiàn)有的幾種政府間財政轉(zhuǎn)移支付形式，建議在條件成熟時，依法取消體制補助、決算補助等非規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付形式，使上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔來實現(xiàn)。同時依法規(guī)范專項補助，改進專項撥款的分配辦法，保證專項撥款的程序法定化，以提高專項撥款的科學(xué)性、公正性和效益性，從而建立科學(xué)、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

　�。ㄋ模┩晟曝斦�轉(zhuǎn)移支付制度的法律體系

　　1 提高立法位階，增強法律效力。首先，為提高財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的權(quán)威性，應(yīng)該考慮在適當?shù)臅r機修憲，以憲法修正案的形式確認財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的憲法地位。其次，建議由全國人大牽頭，在爭取政府支持的條件下，協(xié)調(diào)財政和各部門的關(guān)系，形成對政府轉(zhuǎn)移的集中反映機制并以此為基礎(chǔ)形成管理機制，借此次《預(yù)算法》修改之機，將其寫入《預(yù)算法》或《財政基本法》，待時機成熟時再由全國人民代表大會制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》單項法律。盡可能以法律的形式確立財政轉(zhuǎn)移支付的目標、基本原則、資金來源、法定形式、核算標準、分配方法及轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督及法律責任等，確保一般性財政轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算法中得到完整、準確的體現(xiàn)，同時也要對專項轉(zhuǎn)移支付的總體數(shù)額和大致分配方向進行初步限定，以此將財政轉(zhuǎn)移支付全程納入法制化軌道，進一步增強財政轉(zhuǎn)移支付制度的法律效力，規(guī)范對省以下地方各級政府財政轉(zhuǎn)移支付行為的規(guī)范。

　　2 明確財政轉(zhuǎn)移支付主體及其相互間的權(quán)利和義務(wù)。關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付主體及其權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當著重從以下幾個方面考慮：第一，堅持決策協(xié)調(diào)主體一元化。即將財政轉(zhuǎn)移支付的決策協(xié)調(diào)主體限定在上級政府的財政部門，其他任何單位包括財政部的各個司都無權(quán)單獨對財政轉(zhuǎn)移支付的資金撥付做出決策。決策主體的一元化有利于實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付的權(quán)責一體化。第二，建立財政轉(zhuǎn)移支付的專門審批機構(gòu)，專門負責對財政轉(zhuǎn)移支付進行申請和決策的審批，并監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的流向和使用情況。審批主體與決策協(xié)調(diào)主體的分離，有利于財政轉(zhuǎn)移支付決策的科學(xué)性和有效性。第三，明確規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付的接受方。規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付的接受主體必須是為正當履行其公共服務(wù)職能而依法接受和使用轉(zhuǎn)移支付資金的地方各級政府，它們有義務(wù)嚴格依據(jù)法律規(guī)定或?qū)徟鷻C關(guān)確定的用途使用轉(zhuǎn)移支付資金，并在使用中隨時接受法定機構(gòu)的監(jiān)督檢查。

　　3 盡快建立財政轉(zhuǎn)移支付的配套法律和程序。首先，盡快整合現(xiàn)行法律制度，修改現(xiàn)行法中有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的不適當內(nèi)容，盡快修訂《預(yù)算法》，或通過制定《政府事權(quán)劃分法》、《財政收支劃分法》、《稅收基本法》等法律規(guī)范，以構(gòu)成完整協(xié)調(diào)的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的框架體系，通過配套法律建設(shè)，提高財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的權(quán)威性和實效性。其次，進一步明確規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付工作的程序，包括決策程序、預(yù)算程序、審批程序、監(jiān)督程序、權(quán)利救濟程序和責任追究程序。堅持決策程序的民主性和科學(xué)性，確保財政轉(zhuǎn)移支付資金的來源和投向以及測算標準和依據(jù)的公開、公平、公正；堅持審批程序公開透明，將審批作為實現(xiàn)和確保財政轉(zhuǎn)移支付目標實現(xiàn)的手段，實現(xiàn)審批程序的科學(xué)化和效率化；通過立法確認監(jiān)督程序、權(quán)利救濟程序和責任追究程序，實行財政轉(zhuǎn)移支付法律制度的科學(xué)化和規(guī)范化。

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