論文關鍵詞：公共支出 績效考評 制度 啟示

　　論文摘要：澳大利亞的公共支出績效考評制度在提高政府資金的使用效益、優(yōu)化公共支出結構方面取得了良好效果。目前，我國正在構建公共財政體制，而公共支出績效評價是其中一個重要的環(huán)節(jié)。學習和借鑒澳大利亞的成功經驗，對于我國建立公共支出績效評價制度有著重要的意義。

　　隨著我國社會主義市場經濟體制的日益完善，一個與之相適應的公共財政框架也正在逐步確立。在加快構建公共財政體系的過程中，公共支出改革成為關鍵的一環(huán)。如何改變我國目前財政支出中不計成本、不講效益的做法，如何消除財政支出中“缺位”與“越位”現(xiàn)象的存在，控制財政支出不斷增長的趨勢，成為擺在我們面前的一項重要課題。在這方面，部分西方發(fā)達國家通過開展公共支出的績效評價，在提高公共財政資金的使用效益、控制財政支出總量方面取得了良好效果，值得我們學習和借鑒。本文以澳大利亞推行的公共支出績效考評制度為例，說明公共支出績效評價在支出管理中發(fā)揮的重要作用，以及對深化和完善我國公共財政支出改革的重要意義。

　　一、澳大利亞的公共支出績效考評制度介紹

　　(一)制度形成的背景及其基本框架

　　第二次世界大戰(zhàn)后，澳大利亞聯(lián)邦政府和各個州政府在社會經濟生活中的作用日益顯著，政府所承擔的經濟責任的范圍大大擴展，公共支出占國內生產總值的比重直線上升，導致政府開支迅猛增長，聯(lián)邦和一些州政府日益受到高額赤字和債務的嚴重困擾。為擺脫這種狀況，提高公共財政預算的效率和財政資金使用的透明度，澳大利亞聯(lián)邦政府從1997-1998財政年度開始醞釀推行以公共支出績效考評為核心的公共支出預算改革，1999～2000財政年度正式實施公共支出績效考評制度。

　　澳大利亞公共支出績效考評的范圍側重于政府部門內部，考評的內容主要針對項目和計劃的執(zhí)行情況、效果、影響和管理等方面�？冃Э荚u制度的基本框架是結果和產出框架(TheOutcomes&OutputsFramework)，主要關注公共部門的決策和向社會提供的公共產品�？荚u工作體系由四個部分組成：部門績效考評、項目考評、其他考評和績效審計。公共支出績效考評工作由澳大利亞聯(lián)邦財政部(DOFA)負責。

　　(二)公共支出績效考評工作的具體實施步驟

　　1，制定部門事業(yè)發(fā)展目標。澳大利亞公共支出績效考評工作的第一步是制定政府各部門的事業(yè)發(fā)展目標，也是各部門的績效規(guī)劃。部門事業(yè)發(fā)展目標是編制部門預算和年度績效計劃的重要依據(jù)，由政府內閣、財政部和政府各部門共同制定。內容主要包括：確定部門的職責和最終發(fā)展目標；評估完成目標所需的各種資源和技術；考慮可能影響目標實現(xiàn)的各種不確定性因素；等等。

　　2．編制年度績效計劃，設計績效考評指標。政府各部門根據(jù)其事業(yè)發(fā)展目標來編制年度績效計劃。年度績效計劃與部門預算是緊密聯(lián)系的，內容主要包括：部門本年度可具體、量化的績效目標；完成目標所需的資源、策略、方式和過程等；績效目標與部門事業(yè)發(fā)展目標的關系；機構內部管理目標(人力培訓等)；影響目標完成的各種潛在因素；績效考評的時間和形式安排；等等。

　　由于公共支出目的的特殊性以及效益取得受多重因素影響，使得不能簡單衡量公共支出的成本、效益以及二者的關系，因此，直接考評公共支出效益比較困難。為了解決這個問題，澳大利亞設計了一套績效考評指標，用來衡量政府部門績效目標實現(xiàn)情況及效率的高低�？冃Э荚u指標是依據(jù)之前制定的部門績效目標來設計的，主要包括兩個方面的內容：(1)部門事業(yè)發(fā)展目標(outcomes)績效指標。主要是考評部門事業(yè)發(fā)展目標有效性的指標；(2)部門產出(outputs)績效指標。主要用來反映政府部門向社會提供的公共產品(服務)的數(shù)量、價格和質量。產出指標由聯(lián)邦專款(administereditems)績效指標(主要用以說明聯(lián)邦�？畹姆峙涫褂们闆r)和部門基本支出(departmentalitems)績效指標(主要用以說明部門基本支出的使用情況)兩部分組成。

　　3。編制年度公共支出績效考評報告。在一個財政年度結束后，政府各部門都要編寫并提交本部門的年度公共支出績效考評報告，以提供績效考評的基本信息。內容主要包括：本年度計劃績效指標與實際執(zhí)行情況的對比；與以往年度績效指標實現(xiàn)情況的比較；對未實現(xiàn)的績效目標的說明及補救措施；對年度績效計劃的評價；對不可行的績效目標的調整建議；說明報告中提供的績效信息的質量及其他需要說明的問題。

　　4．開展績效考評，評估財政資金的使用效益。澳大利亞議會和財政部負責政府各部門公共支出績效的考評工作。先由財政部對各部門提交的績效考評報告進行審核，再報議會審議通過�？荚u的內容主要是：績效目標的完成情況；績效目標的完成與所使用的資源是否匹配；各項支出的合理性；績效信息的可信度以及考評方法的科學性；等等。考評結果會反饋給各部門，并將作為下一財政年度戰(zhàn)略目標和預算安排的參考。

　　5．績效審計。績效審計是由審計部門對政府各部門工作和活動的經濟性、效率性和效果性進行經常性的審計監(jiān)督，分為效率審計和項目績效審計兩種類型。其中效率審計主要檢查個人或機構履行職能或開展活動的程序，以及評價活動的經濟性和效率性。項目績效審計的范圍比效率審計要窄，只評估聯(lián)邦機構在管理方面的經濟、效率和效果，主要考慮項目和個人的管理職能。澳大利亞國家審計署作為一個獨立的部門負責政府的績效審計工作。

　　(三)對澳大利亞公共支出績效考評制度的幾點評價

　　澳大利亞公共支出績效考評制度推行以來，對于控制政府開支、提高公共支出的分配和使用效率起到了明顯的促進作用�？疾炱鋵嵤┣闆r，至少在以下幾個方面做得較為成功：

　　首先，制度的設計和實施做到有法可依。澳大利亞聯(lián)邦政府在1996年至1999年陸續(xù)出臺了一系列涉及公共部門領域的相關法律，如1996年的《勞工關系法》、1998年的《預算報表誠信法》、1999年的《公共服務法》；另外還出臺了一些新的法案以取代舊的法律框架，如以《財務管理和誠信法》、《審計總法》等取代了原來的《審計法》。這些法律法規(guī)的出臺，為澳大利亞政府推出公共支出績效考評制度提供了法律保障，使公共支出的效益評價工作一開始就做到有法可依。

　　其次，績效考評指標的設計為考核公共支出效益提供了可行性�？冃е笜嗽诓块T事業(yè)發(fā)展目標、資源配置和部門產出之間發(fā)揮著橋梁的作用，它將原來較為抽象的績效目標變得具體化和可操作化，通過考核績效指標的完成情況，就可以實現(xiàn)對公共支出效益的評價。

　　再次，澳大利亞的審計法確立了審計長的獨立地位，審計署是一個既獨立于政府，又獨立于議會的機構，避免了績效審計工作受到政府部門的干擾，保證了審計結果的客觀性和公正性。

　　另一方面，由于公共支出績效考評工作在澳大利亞還尚屬探索階段，因此難免存在一些不足之處：首先，考評工作的主體基本以各個部門為主，而缺乏對各部門總體支出效益的評價，因而無法在更高層次上把握政府部門支出結構的宏觀調整。

　　其次，考評結果還未能更好地參與預算分配工作的進行。雖然澳大利亞政府一直在努力建立將考評結果與預算分配聯(lián)系起來的預算制度，但目前仍有許多部門并不重視考評結果的使用，在制定部門預算、分配的時候并沒有考慮考評結果。

　　二、澳大利亞公共支出績效考評制度對我國公共支出改革的啟示與借鑒

　　與財政收入改革相比，我國的公共財政支出改革明顯滯后。財政支出的效益低下，浪費嚴重，這與我國長期以來重收輕支、輕視支出效率和預算約束軟化等弊端有關。因此，加快公共支出改革已勢在必行。而在整個公共支出改革的過程中，公共支出績效評價是一個重要的環(huán)節(jié)。

　　(一)我國建立公共支出績效考評制度的現(xiàn)實意義

　　1．有利于控制我國財政支出不斷擴大的趨勢。通過建立公共支出績效考評制度，將政府各部門的職能和事業(yè)與財政資金的供給范圍和規(guī)模聯(lián)系起來，改變過去各級政府部門年年與財政爭資金、爭指標，討價還價，以及給多少花多少、支出不計成本的做法，使政府各部門切實樹立起“效益”的觀念，科學界定公共支出的范圍，提高公共支出的效益，以控制我國公共支出不斷增長的趨勢。

　　2．有利于深化我國的預算改革。目前我國的部門預算改革已基本到位，下一步應該在現(xiàn)有改革的基礎上實行績效預算，以進一步提高預算管理水平，實現(xiàn)財政資金使用效益最大化的最終目的�？冃ьA算的核心內容就是建立公共支出績效考評制度，將“績效”觀念引入到預算核定中來。財政部門可以依據(jù)往年績效考評的結果，來評估“績效”與“投入”之間的關系，以核定部門實現(xiàn)其職能和事業(yè)所需的預算規(guī)模。徹底改變過去重分配、輕績效以及預算核定隨意性和主觀性太強的弊端，提高預算核定的科學性，進一步深化預算改革。

　　3．有利于提高公共支出的透明度，強化公共支出監(jiān)督。以往公眾只能了解到某些政府部門得到的財政撥款數(shù)量，而對于一個部門是如何使用財政資金來實現(xiàn)其職能，以及資金使用效率如何等情況無從知曉。公共支出績效考評制度的建立，使各部門的支出與“績效”掛鉤，部門的年度績效計劃要能夠反映該部門某一年度所要提供的公共產品目標，并且通過年終績效考評，將部門的績效計劃執(zhí)行情況公之于眾，這將有利于向社會提供更多有用的信息，公眾不僅可以因此了解政府部門的行政過程、資金的投人數(shù)量和使用情況，還可以通過對比不同部門的工作績效以及同一部門不同年度的績效，充分了解和監(jiān)督公共資金的使用情況及其有效性，從而使公共支出的透明度得到提高。

　　(二)相關政策建議

　　1．建立符合我國國情的公共支出績效考評制度要分階段、分步驟進行。首先，建立公共支出績效考評制度必須符合我國國情。作為一個發(fā)展中國家，我國的工業(yè)化、市場化程度還不高，生產力水平相對較低，經濟基礎比較薄弱，基礎設施也不完善。這樣的國情決定了需要我國政府介入的領域比其他發(fā)達國家要廣得多，政府的公共支出涉及社會再生產過程的各個領域和各個環(huán)節(jié)，公共支出的范圍比許多發(fā)達國家都要廣。因此，在借鑒國外經驗的同時，還要根據(jù)我國社會主義市場經濟的特點與進程，從理論與實踐上來研究開展公共支出績效考評所需解決的制度建設與方法體系方面的許多問題。另外，公共支出績效考評制度的建立不可能一蹴而就，而應該分階段、分步驟來進行。首先可以選擇在一些單位進行項目績效考評的嘗試，取得一定經驗后，在此基礎上可以將這些單位作為部門績效考評的試點，等具備比較成熟的經驗后，再全面推行。

　　2．加快公共支出績效評價體系的研究。在我國，對于公共支出績效評價體系的研究才剛剛起步，而作為公共支出績效管理的基本技術手段，績效評價體系是實施公共支出績效考評工作的前提和關鍵。因此，現(xiàn)階段必須加快這方面的研究，盡快建立起適合我國的公共支出績效評價體系�？冃гu價體系應由基本原則、評價指標、評價標準、信息體系等要素組成：

　　第一，基本原則。公共支出績效評價應遵循以下原則：(1)全面系統(tǒng)原則。公共支出涉及范圍廣泛并各有差異，決定了公共支出效益的衡量比較復雜，既包括經濟效益和社會效益，又包括短期效益和長期效益，還有間接效益和直接效益等，這就要求必須對上述各種要素綜合考慮、全面衡量，從中得出能使社會福利達到最大化的綜合績效評價結果。(2)多樣性原則。公共支出包括從生產建設、行政管理到科教文衛(wèi)、基礎設施等多個方面，其績效的表現(xiàn)形式也呈現(xiàn)出多樣性，這就要求在對不同類別的公共支出進行評價時，除了遵循基本的標準以外，還要充分考慮各自的差別性，選擇相應的標準和指標進行評價。(3)定性與定量相結合原則。由于公共支出性質的復雜性，單純使用定量或定性分析方法來進行支出效益的評價，很難得到準確、公正的結果，因此，在實際評價中應采用定量與定性指標相結合的原則，因事、因時而制宜。

　　第二，評價指標體系的設計。評價指標體系是整個評價體系的核心部分，在設計評價指標時，既要考慮經濟指標，還要考慮社會指標。我們可以借鑒澳大利亞的經驗，依照科學性、總體性、通用可比性和可操作性等原則來設計評價指標。針對不同的支出類型，可以分為�？羁冃е笜�、基本支出績效指標；針對不同的支出行為主體，則可以分為部門績效指標、單位績效指標以及項目績效指標。

　　第三，評價標準體系的設計。評價標準是評價工作的標準和準繩，它直接決定了評價結果是否客觀公正。評價標準應該以國家法規(guī)、政策為依據(jù)，按照兼顧公平與效率、通用可比、易于操作、普遍使用與差別對待等原則來設計。評價標準還應與評價指標體系相匹配，合理劃分標準類別。

　　第四，信息體系的建立。對公共支出效益的評價，需要充分掌握各個部門、各種類型投入產出方面的信息。澳大利亞對公共支出績效考評的前提，就是利用先進的信息處理技術，建立起公共支出績效評價的信息數(shù)據(jù)庫，為評價工作提供關鍵的技術支持。我們應充分學習澳大利亞在信息獲取、匯總、轉換和分析方面的經驗，實現(xiàn)我國財政管理的現(xiàn)代化和信息化，建立起我國公共支出績效考評的信息支持系統(tǒng)。

　　3．將事業(yè)發(fā)展目標納入部門預算。事業(yè)發(fā)展目標代表著部門未來的發(fā)展方向，當前我國部門預算編制中的突出問題是各部門事業(yè)發(fā)展目標體現(xiàn)不夠明確，預算編制帶有明顯的經驗決策的色彩，預算編制的科學性與應該達到的標準之間尚有很大的差距。我們應該借鑒澳大利亞的經驗，在部門預算中添加事業(yè)發(fā)展目標的內容，將資金的供給與部門事業(yè)發(fā)展目標相聯(lián)系，保證資金的使用和各項業(yè)務的開展都緊緊圍繞事業(yè)發(fā)展目標來安排，以提高財政資金的使用效率，保證部門順利實現(xiàn)其職能，充分滿足社會的需要。

　　4．在部門工作中增加年度績效報告的內容。要求各部門在編制決算的同時，還必須編制年度績效報告，以說明部門年度事業(yè)發(fā)展目標的完成情況、資金的使用情況以及相關信息的提供等。年度績效報告應該提交財政部門審核，并報全國人大通過，還應定時向社會公布。

　　5．開展績效審計�？冃�審計是說明公共支出全過程的重要環(huán)節(jié)，通過績效審計，將有助于提高決策的科學性，并充分發(fā)揮監(jiān)督作用；也有利于加強財政支出的管理和提高財政支出的效益。因此，績效審計是我國審計機關需要開展的審計形式，應該將其納入國家審計機關的工作內容。澳大利亞國家審計署作為一個獨立的部門，負責開展對政府公共支出績效的審計，這種由財政部門、審計部門和主管部門等不同層次、不同部門的監(jiān)督評價體系和制度值得我們借鑒。