黨的十八大報(bào)告明確要求：加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)化、社會(huì)公平的稅收制度。建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制。為了理清財(cái)稅改革思路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須推進(jìn)新一輪財(cái)稅改革。建議從完善包括“營(yíng)改增”、資源稅與房產(chǎn)稅改革在內(nèi)的結(jié)構(gòu)性減稅政策，大力推進(jìn)財(cái)政體制扁平化、構(gòu)建地方稅體系進(jìn)而繼續(xù)深化財(cái)政體制改革著手，充分挖掘我國(guó)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的潛力。

一、推進(jìn)以結(jié)構(gòu)性減稅為重點(diǎn)的稅制改革（一）大力推進(jìn)“營(yíng)改增”改革“營(yíng)改增”自2012年1月1日率先在上海試點(diǎn)以來(lái)，試點(diǎn)地區(qū)已擴(kuò)大到北京、天津、安徽、浙江、江蘇、福建、湖北、廣東等省市。試點(diǎn)的行業(yè)是交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增值稅稅率在改革之后將增加11%和6%（小規(guī)模納稅人3%）兩檔低稅率，由現(xiàn)行的兩檔增加為四檔。2013年4月10日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定進(jìn)一步擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)；2013年8月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)推開試點(diǎn)，適當(dāng)擴(kuò)大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍，將廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等納入試點(diǎn)，擇機(jī)將鐵路運(yùn)輸和郵電通信行業(yè)納入試點(diǎn)范圍。

增值稅和營(yíng)業(yè)稅是我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中最重要的流轉(zhuǎn)稅稅種：作為我國(guó)第一大稅種，2012年增值稅收入占我國(guó)稅收總收入的26.2%，增值稅的變動(dòng)可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身；作為地方政府主體稅種的營(yíng)業(yè)稅，幾乎是地方政府唯一的主體稅種。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅對(duì)理順我國(guó)增值稅鏈條，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型具有重要意義，關(guān)系到企業(yè)稅負(fù)的增減、中央與地方的財(cái)政分成，以及我國(guó)稅制改革的長(zhǎng)期走向，是我國(guó)稅收史上的一件大事。

雖然始于2009年的增值稅轉(zhuǎn)型明顯減輕了企業(yè)稅負(fù)，但是按照營(yíng)業(yè)額全額征收服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)稅會(huì)導(dǎo)致服務(wù)業(yè)稅負(fù)過(guò)重，而且兩稅并存的局面并不能完全消除重復(fù)征稅問(wèn)題，因?yàn)樵趯?duì)貨物課征增值稅及對(duì)勞務(wù)課征營(yíng)業(yè)稅的稅制結(jié)構(gòu)下，營(yíng)業(yè)稅納稅人外購(gòu)貨物的增值稅與增值稅納稅人外購(gòu)勞務(wù)的營(yíng)業(yè)稅不能互相抵扣。營(yíng)業(yè)稅改征增值稅在避免重復(fù)征稅的同時(shí)減輕了大部分納稅人的納稅負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了稅負(fù)公平。“營(yíng)改增”試點(diǎn)以來(lái)，小規(guī)模納稅人由按5%征收價(jià)內(nèi)營(yíng)業(yè)稅改為按3%征收價(jià)外增值稅，納稅稅率降幅超過(guò)40%，小規(guī)模納稅人的稅負(fù)水平顯著下降，有力扶持了小微企業(yè)的發(fā)展；隨著進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣范圍增加，增值稅一般納稅人的稅負(fù)水平普遍降低。與此同時(shí)，由于我國(guó)嚴(yán)密的增值稅稅控系統(tǒng)可有效減少偷逃稅款現(xiàn)象，“營(yíng)改增”還能起到加強(qiáng)稅控功能、增加稅收總量的作用。

為了進(jìn)一步擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍，完善“營(yíng)改增”政策體系，可以在充分考慮各個(gè)行業(yè)特點(diǎn)的情況下補(bǔ)充完善操作性強(qiáng)的具體實(shí)施細(xì)則，制定配套扶持政策，針對(duì)涉及改革試點(diǎn)行業(yè)出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策，根據(jù)施行效果靈活調(diào)整，確保實(shí)現(xiàn)“營(yíng)改增”改革目標(biāo)。針對(duì)一般納稅人尤其是交通運(yùn)輸業(yè)和人力資源密集的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的企業(yè)在“營(yíng)改增”之后稅負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)象，可以制定退稅政策，如對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)一般納稅人超過(guò)3%的稅負(fù)進(jìn)行退還等。為了從根本上降低相關(guān)行業(yè)的稅負(fù)，還應(yīng)當(dāng)積極研究并重新測(cè)算設(shè)計(jì)相關(guān)稅率。

（二）擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍2012年，我國(guó)增值稅收入占全國(guó)稅收收入的26.2%，“營(yíng)改增”后占總收入15.6%的營(yíng)業(yè)稅份額將并入增值稅收入，這勢(shì)必要求按照既定稅制改革方案加快以房產(chǎn)稅為代表的地方主體稅種建設(shè)。我國(guó)目前房產(chǎn)稅適用的法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院于1986年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，主要征稅對(duì)象是生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)用房。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的逐步發(fā)展，住房制度改革不斷深化，活躍的房地產(chǎn)市場(chǎng)為房地產(chǎn)逐步成為居民個(gè)人財(cái)富重要組成部分奠定了基礎(chǔ)。由于我國(guó)現(xiàn)行稅制體系缺乏調(diào)節(jié)個(gè)人擁有的財(cái)產(chǎn)存量的真正意義上的財(cái)產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅改革可以說(shuō)終結(jié)了我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅缺失的現(xiàn)狀。因此，“十二五”規(guī)劃明確要求研究推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。2010年6月1日，國(guó)務(wù)院首次明確提出逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，為深化改革，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重慶、上海先后于2011年1月28日起正式試點(diǎn)對(duì)個(gè)人住房開征房產(chǎn)稅。

房產(chǎn)稅是對(duì)財(cái)產(chǎn)存量課稅的地方稅，較之生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅更具穩(wěn)定性，房產(chǎn)稅改革不僅能增加地方財(cái)政收入，成為地方政府穩(wěn)定的收入來(lái)源，有助于地方政府降低對(duì)土地出讓金的高度依賴，提高地方政府提供基本社會(huì)服務(wù)的能力，還能在引導(dǎo)居民形成合理住房消費(fèi)理念的同時(shí)，通過(guò)調(diào)節(jié)收入分配起到縮小貧富差距的作用。但是，目前房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的重慶、上海主要是對(duì)增量住房課稅，重慶也只是對(duì)存量房中個(gè)人擁有的獨(dú)棟別墅課征房產(chǎn)稅，征稅范圍較窄，尚不足以構(gòu)成地方財(cái)政的主要來(lái)源，只對(duì)增量房課稅也只能抑制當(dāng)前買房以及當(dāng)前投機(jī)炒房行為。目前的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)也仍然存在稅負(fù)分配不公的現(xiàn)象，不利于貧富差距的縮小。

對(duì)房產(chǎn)稅改革的深入推進(jìn)，可以考慮對(duì)既包括增量房又包括存量房在內(nèi)的凡是個(gè)人擁有的住房征收房產(chǎn)稅，通過(guò)擴(kuò)大房產(chǎn)稅稅基，在增加稅收總額的同時(shí)體現(xiàn)稅收的公平性，適當(dāng)抑制投資需求，引導(dǎo)居民形成合理的住房消費(fèi)理念。擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)及征收范圍還應(yīng)當(dāng)充分考慮各地居民收入之間的差異，允許各地稅率和房產(chǎn)稅起征點(diǎn)面積有所不同，確保稅收公平。

考慮到目前房地產(chǎn)領(lǐng)域稅負(fù)過(guò)重，現(xiàn)行稅法中，房地產(chǎn)開發(fā)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)涉及土地增值稅、企業(yè)所得稅、契稅，以及城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等多個(gè)稅種，為配合房產(chǎn)稅改革，在全面推進(jìn)房產(chǎn)稅改革之前應(yīng)當(dāng)對(duì)房地產(chǎn)稅收體系進(jìn)行有增有減的稅種整合：可以考慮將城鎮(zhèn)土地使用稅與現(xiàn)行房產(chǎn)稅合二為一；調(diào)減諸如土地增值稅、契稅、印花稅等房地產(chǎn)開發(fā)和交易環(huán)節(jié)的個(gè)別稅種；待時(shí)機(jī)成熟時(shí)將房地產(chǎn)開發(fā)交易及持有環(huán)節(jié)的稅種統(tǒng)一整合為房產(chǎn)稅，并輔以課征遺產(chǎn)稅等稅種，為最終構(gòu)建地方稅體系打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）改革資源稅1994年1月1日起施行的現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》規(guī)定的征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等，按照從量計(jì)征的方式征收資源稅。然而，從量計(jì)征反映的是企業(yè)對(duì)資源的使用量，開采多少資源就繳納多少稅。雖然這種征稅方式可以激勵(lì)企業(yè)提高開采效率，但它未能真正反映資源價(jià)格的變動(dòng)，也沒(méi)有將企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中的浪費(fèi)和環(huán)境成本考慮在內(nèi)。

新疆自2010年6月1日起開始率先進(jìn)行資源稅改革，將原油、天然氣改為從價(jià)定率征收資源稅，稅率為5%.從2010年12月1日起，試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至內(nèi)蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個(gè)省區(qū)，并自2011年11月1日起在全國(guó)全面推廣。原油、天然氣資源稅改為從價(jià)定率計(jì)征，通過(guò)使資源稅收入與產(chǎn)品價(jià)格相掛鉤有效增加了我國(guó)石油、天然氣資源相對(duì)集中的中西部地區(qū)的財(cái)政收入，提升了資源稅在資源開發(fā)與保護(hù)、提高資源利用率方面的作用，有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，完善資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。

但是，我國(guó)資源稅征收范圍與世界大多數(shù)國(guó)家相比過(guò)窄，難以對(duì)非稅資源的過(guò)度開采和浪費(fèi)進(jìn)行有效遏制，從而造成各類資源開發(fā)企業(yè)稅負(fù)不公。因此，可以考慮按照“循序漸進(jìn)、分類調(diào)整”的原則，將資源稅征收范圍擴(kuò)大到包含不可再生資源和需要有序利用的可再生資源在內(nèi)的所有具有生態(tài)價(jià)值的資源。隨著改革的逐步深入，逐步將水、土地、森林、草原等資源納入資源稅征收范圍，確保資源的可持續(xù)利用。

此外，建議下一步對(duì)大部分資源型產(chǎn)品實(shí)行從價(jià)定率方式征收資源稅。雖然從量定額征收方式簡(jiǎn)便易行，稅收成本也較低，但會(huì)導(dǎo)致稅負(fù)與產(chǎn)品價(jià)格脫節(jié)，不能如實(shí)反映資源的稀缺程度和生產(chǎn)成本，可能導(dǎo)致資源過(guò)度開采及浪費(fèi)。以從價(jià)定率方式對(duì)大部分資源性產(chǎn)品征收資源稅可充分發(fā)揮其自動(dòng)調(diào)節(jié)作用，減少資源浪費(fèi)，提高資源利用效率，有利于合理利用和保護(hù)資源。目前可考慮對(duì)煤炭資源改為從價(jià)定率征收，在諸如資源儲(chǔ)量等技術(shù)指標(biāo)得以完善時(shí)將資源稅稅率與開采儲(chǔ)量及環(huán)境保護(hù)相掛鉤。

二、繼續(xù)深化財(cái)政體制改革（一）推進(jìn)財(cái)政層級(jí)扁平化1994年的分稅制改革由于財(cái)政層級(jí)過(guò)多等制度上的不完善而大大降低了省以下財(cái)政層級(jí)按分稅制劃分收入的可行性，導(dǎo)致基層政府出現(xiàn)了明顯的財(cái)政困難。省以下各級(jí)地方政府的財(cái)政能力直接關(guān)系我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，亟須深化財(cái)政體制改革。而減少財(cái)政層級(jí)的扁平化改革正是財(cái)稅改革的方向。作為財(cái)稅改革中的重要一環(huán)，“省直管縣”重在實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政體制的扁平化，對(duì)改善地方政府財(cái)政收支狀況、優(yōu)化我國(guó)財(cái)政層級(jí)、提高政府公共服務(wù)水平具有積極意義�？煽紤]以“省直管縣”為契機(jī)，按照三級(jí)基本框架和“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，構(gòu)建有序運(yùn)行、上下貫通的與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相契合的分級(jí)體制，完善我國(guó)財(cái)政體制。

“省直管縣”的實(shí)行減少了中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政資金撥付中間環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)撥，可以避免市級(jí)財(cái)政截留中央和省對(duì)縣級(jí)財(cái)政的撥款。資金直接撥付到縣，在一定程度上賦予了地方政府更多的財(cái)政自主權(quán)，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和我國(guó)的城鎮(zhèn)化。“省直管縣”財(cái)政體制下的成本降低和效率提高增強(qiáng)了省級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力，有助于促進(jìn)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，這反過(guò)來(lái)又保障了縣級(jí)財(cái)政收入的來(lái)源和發(fā)展動(dòng)力。

但是，“省直管縣”財(cái)政體制改革涉及眾多區(qū)域和部門利益，雖然省級(jí)財(cái)政將部分事權(quán)下放到縣，但是大部分事權(quán)和人事管理權(quán)仍保留在市級(jí)政府，這無(wú)疑會(huì)造成市縣摩擦的升級(jí)。隨著省級(jí)財(cái)政壓力的增加以及市級(jí)財(cái)力和權(quán)限的削弱，地方財(cái)政體制與行政管理體制不匹配，深入推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革應(yīng)當(dāng)本著建立層級(jí)少、幅度大的扁平化組織結(jié)構(gòu)的基本方向，改變現(xiàn)有財(cái)政層級(jí)，提高地方財(cái)政體制運(yùn)行效率。

首先，應(yīng)當(dāng)加快政府層級(jí)改革步伐，解決財(cái)政體制與行政體制不一致導(dǎo)致的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的問(wèn)題。為了減少市級(jí)政府與縣級(jí)政府之間的摩擦，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)馗母铿F(xiàn)狀合理配置各級(jí)政府權(quán)限。省政府在將經(jīng)濟(jì)管理及行政審批權(quán)限下放到縣級(jí)政府的同時(shí)可以逐步下放行政、人事權(quán)限，真正擴(kuò)大縣級(jí)政府的權(quán)限。其次，財(cái)政體制改革通過(guò)“省直管縣”實(shí)施以后應(yīng)該繼續(xù)推行省以下分稅制改革，減少省以下財(cái)政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政層級(jí)扁平化，形成中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政層級(jí)，三級(jí)組織架構(gòu)的建立不僅可以使省以下的分稅制由五級(jí)變?yōu)槿��?jí)，還能起到合理清晰劃分事權(quán)的作用。

（二）完善地方稅體系地方稅是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。1994年的分稅制改革初步建立了我國(guó)的地方稅體系框架�，F(xiàn)行地方稅體系涉及三大產(chǎn)業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域，覆蓋流轉(zhuǎn)稅、所得稅、行為稅和財(cái)產(chǎn)稅類稅種。分稅制改革的推進(jìn)增強(qiáng)了中央財(cái)政的調(diào)控能力，中央財(cái)政收入所占比重不斷提高，但是地方稅收收入占比以及地方財(cái)政收入和地方財(cái)政支出的比重均偏低。由于目前稅種及征管范圍劃分不合理，劃歸地方稅的稅種除了營(yíng)業(yè)稅外，其余的都是難以形成規(guī)模收入的稅源分散、收入不穩(wěn)定的稅種，加之將營(yíng)業(yè)稅并入增值稅使其變成了共享稅，隨著我國(guó)“營(yíng)改增”改革的深入推進(jìn)，地方政府的征收范圍更為有限，導(dǎo)致地方政府對(duì)共享稅收入及中央轉(zhuǎn)移支付的依存度較高，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的對(duì)地方財(cái)力具有決定性影響的主體稅種，這不僅難以保障地方財(cái)政經(jīng)常性支出的需要，也會(huì)影響地方政府提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，限制地方政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能的發(fā)揮，不利于公共財(cái)政制度的規(guī)范運(yùn)行。

目前還未理順中央與地方的稅權(quán)關(guān)系，地方政府擁有的稅權(quán)與其財(cái)力不相匹配。中央政府通過(guò)分稅制改革統(tǒng)一了稅權(quán)，掌握制定稅率和稅基這兩項(xiàng)控制稅收收入的主要手段，卻取消了地方政府確定減免稅額和稅收收益的權(quán)力，地方政府僅有與主體稅種基本無(wú)關(guān)的部分稅種減免稅權(quán)、部分稅種實(shí)施細(xì)則制定權(quán)以及指定范圍內(nèi)的稅率稅額調(diào)整權(quán)，這與地方政府擁有全國(guó)大部分可支配財(cái)力的地位嚴(yán)重不符。

完善地方稅體系不僅包括稅收收入的分配問(wèn)題，還包括政策制定及征收管理等內(nèi)容。要想建立符合我國(guó)國(guó)情的地方稅體系，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一稅法、優(yōu)化稅制、合理分權(quán)、擴(kuò)大稅基、稅負(fù)公平的指導(dǎo)思想下，按照事權(quán)與稅權(quán)相結(jié)合的原則，合理劃分稅種并確定稅率，逐步優(yōu)化地方稅結(jié)構(gòu)，完善我國(guó)地方稅體系。

為了促進(jìn)地方政府因地制宜地采取稅收政策和措施以改善財(cái)政收入狀況，可以按照完善稅權(quán)配置的要求，賦予地方政府獨(dú)立完整的稅收立法權(quán)，使地方政府享有個(gè)別稅種的開停征、減免征等權(quán)力。下放給省級(jí)政府的稅政管理權(quán)限可以包括：對(duì)諸如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、資源稅等區(qū)域性特征明顯的地方稅種，賦予其稅政調(diào)整權(quán)以及征收管理和減免權(quán)限；對(duì)諸如煙草稅、契稅等征收成本高且零星分布的地方稅種，賦予省級(jí)政府稅收立法權(quán)和征管權(quán)以及政策制定權(quán)；省級(jí)政府可依據(jù)自身情況選擇開征具有地方特色的稅種。

優(yōu)化地方稅稅制結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵還是要確定地方稅的主體稅種。由于財(cái)產(chǎn)稅稅基是理想的地方稅稅基，具有普遍性、地域性和不可移動(dòng)性等特征，因而可以考慮將財(cái)產(chǎn)稅等作為地方主體稅種，通過(guò)在財(cái)產(chǎn)保有、轉(zhuǎn)讓及收益環(huán)節(jié)合理設(shè)置稅種，建立自成體系的財(cái)產(chǎn)稅體系�？紤]到我國(guó)地方政府未來(lái)支出的重點(diǎn)集中在行政管理、社會(huì)保障、基本建設(shè)以及城市維護(hù)建設(shè)等方面，可以考慮以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入作為計(jì)稅依據(jù)，獨(dú)立征收城建附加稅并擴(kuò)大征收范圍；擴(kuò)大稅基流動(dòng)性較強(qiáng)的資源稅征收范圍，將資源稅征收方式由從量定價(jià)改為從價(jià)定率計(jì)征，并可考慮建立獨(dú)立的環(huán)境稅體系，以強(qiáng)化企業(yè)和居民環(huán)保意識(shí)；適當(dāng)情況下完善城鎮(zhèn)土地使用稅和車船稅制度，時(shí)機(jī)成熟時(shí)開征遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅。