一、現(xiàn)行公路建設(shè)籌融資政策面臨的困惑和問題
因國家、地方財(cái)力有限、財(cái)政無力短時(shí)間支付數(shù)以萬億元計(jì)的公路建設(shè)投資，國家即出臺了“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策，出臺了以BOT方式、以經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式籌資公路建設(shè)資金政策。這些政策的出臺和實(shí)施為我國公路建設(shè)籌集資金起到了舉足輕重的作用，使我國公路建設(shè)以前所未有的速度取得了令世界矚目的成就。然而，現(xiàn)行公路建設(shè)籌融資政策在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)了一些問題，人民群眾不理解，政府有關(guān)部門不理解，新聞媒體不理解，認(rèn)為“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策是錯誤的，BOT方式是不對的，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是有問題的。于是，政府部門暫停了收費(fèi)公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，限制BOT方式，控制“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策的實(shí)施范圍和時(shí)間。但龐大的公路建設(shè)債務(wù)負(fù)擔(dān)誰來承擔(dān)？不收費(fèi)的農(nóng)村公路、干線公路建設(shè)資金大部分還是依靠銀行貸款，這種貸款靠什么來償還？
審計(jì)署2007年3月26日公布的對34個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)中，有14個(gè)項(xiàng)目實(shí)際車流量只達(dá)到可行性研究報(bào)告預(yù)測值的60％，在規(guī)定的償債期內(nèi)很難還清貸款。從目前公路行業(yè)負(fù)債水平和地方政府財(cái)力等方面看，多數(shù)地方政府“十一五”公路建設(shè)融資規(guī)模很難實(shí)現(xiàn)。20多年公路建設(shè)積累的風(fēng)險(xiǎn)急需一個(gè)調(diào)整過程；公路建設(shè)的負(fù)債實(shí)際上都是各地財(cái)政的或有負(fù)債，而且有的地方建設(shè)公司負(fù)債已超出了地方財(cái)政承受能力。這種模式的弊端之一是投資主體單一，一些收費(fèi)情況好的公路項(xiàng)目往往以BOT等經(jīng)營形式轉(zhuǎn)讓，而一些低等級的公路尤其是鄉(xiāng)村公路的債務(wù)包袱則落到政府頭上，“銀行貸款困難并不會遏制地方政府建設(shè)公路的熱情”。一位熟悉地方運(yùn)作情形的人士指出，這些規(guī)劃早就確定，而且關(guān)乎政績，這才是問題的本質(zhì)所在。
國家出臺了“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，這實(shí)際上是解決財(cái)力不足，滿足超常發(fā)展的無奈之舉，20多年的實(shí)踐證明了它的實(shí)用性和有效性。然而，這一政策都遭到前所未有的困惑和尷尬，執(zhí)行中也部分進(jìn)入誤區(qū)。
困惑之一：部分人大代表、政協(xié)委員、甚至某些政府審計(jì)部門以及新聞媒體，不斷質(zhì)疑“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，認(rèn)為這一政策是錯誤的，并要求取消這一政策。
困惑之二：各地在執(zhí)行“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策時(shí)，存在一些偏差。其一，“貸款修路”中，過度依靠貸款，有的貸款比例超過了國務(wù)院65%的限制，有的項(xiàng)目即使貸款50%以下也無法通過收費(fèi)來還貸；其二，“收費(fèi)還貸”中收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制訂過多考慮人民群眾承受能力，考慮與周邊省區(qū)協(xié)調(diào)一致，還貸要求考慮不足；其三，不收費(fèi)的公路建設(shè)也通過貸款籌集資金，通過收費(fèi)公路的通行費(fèi)償還貸款本息，無形中將完全由財(cái)政負(fù)擔(dān)的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到交通部門。交通部門作為業(yè)務(wù)主管部門而非政府綜合部門，無法解決最終必須由政府財(cái)政等綜合部門解決的問題。
基于貸款風(fēng)險(xiǎn)的不斷上升，部分省區(qū)內(nèi)已對公路貸款發(fā)出了警戒令，個(gè)別省份已停止對公路建設(shè)發(fā)放貸款。
這些問題的出現(xiàn)迫使我們不得不重新認(rèn)真思考公路建設(shè)籌融資問題，思考現(xiàn)行政策存在的弊端和擬解決的思路。
二、相關(guān)政策借鑒及征收公路建設(shè)基金的可行性分析
鑒于各地財(cái)力不足，無法滿足公路建設(shè)及資本金投入需求，而對農(nóng)村公路、不收費(fèi)的二級和二級以下公路建設(shè)資金，銀行一般不予發(fā)放貸款。為了解決農(nóng)村公路等不收費(fèi)公路建設(shè)及養(yǎng)護(hù)大中修資金，各地采取了不同的籌資辦法。
部分省區(qū)利用國家開發(fā)銀行貸款可以充當(dāng)資本金政策，利用軟貸款，再申請銀行硬貸款籌措資金。有的省區(qū)修建不收費(fèi)的農(nóng)村公路等沒有資本金來源，經(jīng)省區(qū)政府批準(zhǔn)，通過提高收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)解決資金來源問題。有的省區(qū)采取財(cái)政定額、定項(xiàng)補(bǔ)助方式，再通過銀行貸款籌措資金。
在機(jī)場建設(shè)資金籌措方面，通過在機(jī)票價(jià)格外每張機(jī)票另收50元的機(jī)場建設(shè)費(fèi)，來籌集機(jī)場建設(shè)資金。
在水利建設(shè)方面，國家出臺了按企事業(yè)單位營業(yè)收入的0.8‰征收水利建設(shè)基金政策，使水利建設(shè)有了可靠、無需償還的資金來源。
從上述可借鑒的有關(guān)政策看，依靠貸款無論是軟貸款還是硬貸款，對基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目來說都是不可取的；依靠提高通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來籌集公路建設(shè)資金會引起強(qiáng)烈的社會反響，會直接加重人民群眾負(fù)擔(dān)，在許多省區(qū)很難實(shí)施；依靠財(cái)政定額、定項(xiàng)補(bǔ)助解決不了全部建設(shè)資金問題，許多地方財(cái)政根本拿不出錢來，也不能實(shí)施；像在機(jī)票價(jià)格中收取機(jī)場建設(shè)費(fèi)的做法，公路行業(yè)很難實(shí)施。若在每張汽車票中收取公路建設(shè)費(fèi)，第一，加重了人民群眾特別是中低收入階層的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；第二，擁有私家車、乘坐公務(wù)車的中高收入階層被劃定在征收范圍之外，極不公平；第三，現(xiàn)在很多車輛為私有或被個(gè)人承包，即使車票中含有公路建設(shè)費(fèi)，也很難匯繳到交通部門；第四，除車票、通行費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)、客貨運(yùn)附加費(fèi)等交通部門可以直接或間接掌握的收入外，再無其他收入渠道。養(yǎng)路費(fèi)收入專用于不收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)支出，客貨運(yùn)附加費(fèi)資金專用于汽車場站建設(shè)，且數(shù)量極小，對公路建設(shè)資金需求來說是杯水車薪。
最值得借鑒的應(yīng)該是征收水利建設(shè)基金政策。
三、水利建設(shè)與公路建設(shè)比較
1.與公路建設(shè)比較，水利建設(shè)與公路建設(shè)有許多共同點(diǎn)。
首先，水利建設(shè)項(xiàng)目和公路建設(shè)項(xiàng)目均作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目，都是全社會生存、發(fā)展的基石，都與人們生產(chǎn)、生活息息相關(guān)。
其次，水利建設(shè)項(xiàng)目和公路建設(shè)項(xiàng)目均為社會公益性項(xiàng)目，社會效益顯著，經(jīng)濟(jì)效益較差。
第三，水利建設(shè)項(xiàng)目和公路建設(shè)項(xiàng)目都有建設(shè)周期長、使用壽命長、投資大的特點(diǎn)。
2.水利建設(shè)與公路建設(shè)也有不少不同之處
第一，水利建設(shè)密度沒有公路建設(shè)大。公路從農(nóng)村公路、干線公路到高速公路，從村村通工程、鄉(xiāng)鄉(xiāng)通工程公路到省道、國道，密密麻麻幾乎無處不在；而水利不可能村村建、鄉(xiāng)鄉(xiāng)建，縣級、省級的水利工程的密度也很有限。
第二，水利以人民群眾生存為基本任務(wù)，對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用遠(yuǎn)不如公路顯著。公路在拉動內(nèi)需、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善投資環(huán)境、保證人民有良好生存環(huán)境的前提下，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有不可低估的作用。要想富，先修路，公路通，百業(yè)興，就是這一理念的經(jīng)驗(yàn)性、真理性的描述。
第三，水利建設(shè)投資遠(yuǎn)非公路建設(shè)可以比擬。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自改革開放以來，公路建設(shè)投資累計(jì)已經(jīng)超過20000億元，而同期水利建設(shè)項(xiàng)目投資最多為公路投資的三分之一。與此同時(shí)，公路建設(shè)投資資金來源中，貸款占60%以上，而水利建設(shè)的資金來源以財(cái)政撥款為主，很少或幾乎沒有銀行貸款。
由此可見，征收公路建設(shè)基金比征收水利建設(shè)基金理由更充足，更有意義。
四、征收公路建設(shè)基金政策與現(xiàn)行征收公路通行費(fèi)政策比較
因公路建設(shè)與水利建設(shè)的受益對象是相同的，其征收范圍應(yīng)一致，主要針對企事業(yè)單位，按營業(yè)收入的一定比例由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收�，F(xiàn)行征收公路通行費(fèi)由各公路運(yùn)營管理單位自行征收，征收主體為企業(yè)或事業(yè)單位而非國家行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門，征收主體不合法，征收工作存在較大漏洞�，F(xiàn)行通行費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)以省為單位各自制定，全國不統(tǒng)一，造成全國范圍內(nèi)征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂，可比性較差，使廣大群眾不理解�，F(xiàn)行各省制訂征費(fèi)政策，減免費(fèi)車輛失控，不利于公路建設(shè)資金的有效籌集和建設(shè)項(xiàng)目還本付息任務(wù)的如期完成。現(xiàn)行政策最大的弊端就是加劇了地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，消費(fèi)水平高，車流量大，征收標(biāo)準(zhǔn)高，通行費(fèi)收入大，部分公路很快能還本付息，表現(xiàn)出極好的經(jīng)濟(jì)效益；而中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，消費(fèi)水平低，車流量小，征收標(biāo)準(zhǔn)低，通行費(fèi)收入小。又因中西部地區(qū)山區(qū)公路較多，建設(shè)投資大，貸款多，部分公路到國家規(guī)定的收費(fèi)期限內(nèi)很難還清貸款本息。據(jù)審計(jì)署公布的審計(jì)報(bào)告，約有40%左右的公路在收費(fèi)期內(nèi)無法還清貸款本息。目前實(shí)行以省為單位的公路建設(shè)貸款統(tǒng)貸統(tǒng)還，其結(jié)果會造成富者越富，窮者越窮，不符合國家有關(guān)政策�，F(xiàn)行通行費(fèi)征收對象為通行收費(fèi)公路的車輛，征費(fèi)人員直接向司乘人員收取，即直接向社會各階層人員、向廣大群眾收取，容易引發(fā)矛盾，造成不良社會影響，有損政府形象，不利于構(gòu)建和諧社會。改為征收公路建設(shè)基金后，征費(fèi)人員為國家執(zhí)法人員，征費(fèi)對象為廣大企事業(yè)單位，完全可以消除上述問題。征收公路建設(shè)基金后，現(xiàn)有收費(fèi)公路各收費(fèi)站點(diǎn)將逐步取消，公路建設(shè)支出會逐步減少，公路運(yùn)營支出會大大降低，人民群眾負(fù)擔(dān)會進(jìn)一步減輕，使公路作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、公益性行業(yè)的本質(zhì)性得以復(fù)位，通過征收公路建設(shè)基金，國家可以逐步取消公路收費(fèi)，讓廣大人民群眾普遍分享改革開放成果，使收費(fèi)公路走出誤區(qū)，走向公益。
五、征收和管理公路建設(shè)基金的建議
1.關(guān)于征費(fèi)費(fèi)率的建議
鑒于公路建設(shè)規(guī)模大，投資大，歷史欠賬多，資金需求多，擬按照業(yè)務(wù)收入的0.5%征收。
2.公路建設(shè)基金的管理和使用
由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)代征的水利建設(shè)基金，應(yīng)先統(tǒng)一歸集到各地財(cái)政部門，由中央財(cái)政部門按一定比例統(tǒng)籌管理。中央財(cái)政根據(jù)各地實(shí)際，每年適當(dāng)向資金需求量大的中西部地區(qū)傾斜。公路大中修支出、還本付息支出等資金由各地交通主管部門匯總上報(bào)財(cái)政部門，經(jīng)財(cái)政、投資主管部門會簽審批后方可下達(dá)投資、資金使用計(jì)劃，避免有計(jì)劃無資金，有項(xiàng)目無計(jì)劃等現(xiàn)象發(fā)生。批準(zhǔn)后的資金使用預(yù)算由財(cái)政主管部門撥付交通主管部門，再由交通主管部門撥付到用款單位。
3.公路建設(shè)基金的審計(jì)監(jiān)管
公路建設(shè)基金應(yīng)�？顚Ｓ�。發(fā)改委、財(cái)政、審計(jì)、交通部門應(yīng)組成聯(lián)合審計(jì)監(jiān)管組織，對公路建設(shè)基金的籌集、管理、使用，使用效果等進(jìn)行全方位、全過程監(jiān)管，杜絕出現(xiàn)豆腐渣工程，挪用、貪污、浪費(fèi)公路建設(shè)基金問題。
