2001年，我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革正式啟動(dòng)，首先在水利部、財(cái)政部等6個(gè)中央級(jí)部門試點(diǎn)，2002年，在河北、黑龍江等地方試點(diǎn)，中央部門增加了人事部、外經(jīng)貿(mào)部等37個(gè)部門。截至2003年底，中央有82個(gè)部門、1288個(gè)基層預(yù)算單位納入國(guó)庫(kù)集中支付改革，35個(gè)中央部門實(shí)行收入收繳改革，地方已有26個(gè)省份、120多個(gè)地市及部分縣市進(jìn)行了這項(xiàng)改革。2004年，國(guó)庫(kù)集中支付改革擴(kuò)大到140個(gè)中央部門，收入收繳改革擴(kuò)大到50個(gè)中央部門。2005年，國(guó)庫(kù)集中收付制度改革全面推行，尚未納入的20多家中央部門陸續(xù)實(shí)施改革，海事系統(tǒng)實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度改革勢(shì)在必行。
國(guó)庫(kù)集中支付制度是國(guó)庫(kù)管理制度的重要組成部分。所謂國(guó)庫(kù)集中支付制度，用形象的話說(shuō)，就是“機(jī)關(guān)點(diǎn)菜、財(cái)政付賬”，即將所有的政府性財(cái)政資金全部集中存放到國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理行開設(shè)的單一賬戶，所有的財(cái)政支出必須由國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付的一種制度。在這種制度下，財(cái)政部門對(duì)各級(jí)海事部門的經(jīng)費(fèi)不再事先預(yù)撥，財(cái)政資金的使用，由各級(jí)海事部門根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定，財(cái)政部門核對(duì)后準(zhǔn)予支出，將由單一賬戶進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。顯然，國(guó)庫(kù)集中支付制度在海事系統(tǒng)能否順利實(shí)施，關(guān)鍵在于各級(jí)海事部門編制預(yù)算是否具體準(zhǔn)確與正確執(zhí)行 ，這是我們?cè)陬A(yù)算管理實(shí)踐中迫切需要解決的重要課題。
一、海事系統(tǒng)傳統(tǒng)預(yù)算編制的現(xiàn)狀與弊端
通常，傳統(tǒng)預(yù)算編制是這樣一個(gè)過(guò)程：財(cái)政部門將下年的預(yù)算內(nèi)容與要求布置交通部海事局，附上需要填充的表格；交通部海事局再布置各直屬局，各直屬局再層層布置下發(fā)；基層單位接到后按時(shí)填寫表格，附上說(shuō)明；層層上報(bào)，逐級(jí)匯總。第二年，自上而下逐級(jí)核撥預(yù)算資金，年度包干使用，特殊情況追加調(diào)整，超支自行彌補(bǔ)�？此坪侠恚屑�(xì)分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)預(yù)算存在諸多缺陷。
�。ㄒ唬┡c發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)。在做預(yù)算的時(shí)候我們經(jīng)常聽到這樣的抱怨：我們?cè)趺茨苤牢磥?lái)發(fā)生什么，我們?cè)趺茨茴A(yù)料政策的莫測(cè)變換？普遍認(rèn)為，發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃是上級(jí)管理層的事情，基層單位完全傾向于對(duì)上級(jí)的依賴和等待。預(yù)算編制往往演化成為上一年度的數(shù)據(jù)重復(fù)或加減運(yùn)算，其結(jié)果與戰(zhàn)略規(guī)劃中的長(zhǎng)期目標(biāo)缺乏銜接。
�。ǘ┡c業(yè)務(wù)工作不相符。每年預(yù)算任務(wù)下達(dá)以后，財(cái)務(wù)部門義無(wú)反顧勇挑重?fù)?dān)，當(dāng)然，在單位里找不到比財(cái)務(wù)部門更適合扮演這一主角的部門了，因?yàn)轭A(yù)算最終都是以貨幣的形式表現(xiàn)出來(lái)的。一般情況，預(yù)算要求在10天內(nèi)報(bào)送，財(cái)務(wù)人員就開始閉門造車，忙于編表填數(shù)。只要保證數(shù)據(jù)填寫完整，保證勾稽關(guān)系正確，通過(guò)審核按時(shí)報(bào)送上去就行了，誰(shuí)管得了數(shù)據(jù)的來(lái)源是否真實(shí)與客觀。部門預(yù)算編制結(jié)果是：內(nèi)行說(shuō)不清，外行看不懂，更不利于財(cái)政部門了解情況和及時(shí)批復(fù)預(yù)算。如果說(shuō)財(cái)務(wù)人員不負(fù)責(zé)任、游戲數(shù)字，顯然是冤枉了他們，因?yàn)樗麄兗任磪⒓討?zhàn)略研討，又無(wú)法了解下年的業(yè)務(wù)工作計(jì)劃。只能是過(guò)去怎么做，將來(lái)還怎么做。
�。ㄈ┡c實(shí)際執(zhí)行相分離。在預(yù)算確定后，由于缺乏有效的手段進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行的事前控制，導(dǎo)致預(yù)算和實(shí)際執(zhí)行成為互不關(guān)聯(lián)的“兩張皮”。而且財(cái)政預(yù)算的約束性也很“軟”，“想到項(xiàng)目就報(bào)，沒(méi)有錢就要”，隨意性較大，“會(huì)哭的孩子有奶吃”，到年底還可以不停地追加預(yù)算，以至于有“一年預(yù)算，預(yù)算了一年”之說(shuō)。如此“討價(jià)還價(jià)”，當(dāng)然更無(wú)人在意預(yù)算的準(zhǔn)確性及數(shù)據(jù)大小的真正意義了，預(yù)算是否準(zhǔn)確也顯得不那么重要了。
二、重新認(rèn)識(shí)國(guó)庫(kù)集中支付制度下海事系統(tǒng)部門預(yù)算
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，年度預(yù)算經(jīng)審批下達(dá)后，各級(jí)海事部門根據(jù)本單位的預(yù)算分解數(shù)和計(jì)劃控制數(shù)，按季分月逐級(jí)上報(bào)下一季度的用款計(jì)劃，再根據(jù)審批下達(dá)的用款計(jì)劃申請(qǐng)使用額度。分月用款計(jì)劃批復(fù)后，按直接支付或授權(quán)支付方式進(jìn)行財(cái)政資金的支付：屬于直接支付的工資支出、工程采購(gòu)支出、物品和服務(wù)采購(gòu)支出，將根據(jù)各級(jí)海事部門的直接支付申請(qǐng)從財(cái)政部的零余額賬戶直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶；屬于授權(quán)支付的其他財(cái)政性資金，由各級(jí)海事部門根據(jù)財(cái)政部授權(quán)，在用款額度內(nèi)向代理行簽發(fā)支付指令，將財(cái)政性資金支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)商賬戶。
由此可見(jiàn)，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，把對(duì)支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷?duì)每筆支出的控制，使各項(xiàng)支出嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)格性。沒(méi)有預(yù)算和計(jì)劃，就沒(méi)有財(cái)政資金的支付，從這個(gè)角度說(shuō)，做好各單位的年度預(yù)算是十分關(guān)鍵的。各海事部門若不能科學(xué)細(xì)化編制預(yù)算，不能確定用款項(xiàng)目和用款時(shí)間，將會(huì)出現(xiàn)“想辦事，沒(méi)錢用”的局面，將直接影響海事部門職責(zé)的履行與單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)重阻礙海事事業(yè)的發(fā)展。
從理論上說(shuō)，國(guó)庫(kù)集中支付制度下，可將部門預(yù)算看作是一個(gè)綜合性計(jì)劃，各級(jí)海事部門利用它正式表達(dá)將來(lái)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，因?yàn)轭A(yù)算是用貨幣形式來(lái)反映海事部門實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略安排與行動(dòng)計(jì)劃。同時(shí)，預(yù)算作為一種管理工具，通過(guò)合理分配人力資源、資產(chǎn)、信息資源和資金等協(xié)助海事部門實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，監(jiān)控戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施進(jìn)度，控制費(fèi)用支出，并預(yù)測(cè)取得的社會(huì)效益。
因此，預(yù)算并不是局限于編制表格、填寫數(shù)據(jù)表面形式，而是一個(gè)過(guò)程與方法，從發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的制訂、工作任務(wù)布置與分解落實(shí)，一直到具體實(shí)施過(guò)程的管理。要適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)預(yù)算的要求，我們必須更新觀念，打破傳統(tǒng)方式，樹立以下幾個(gè)方面的預(yù)算編制新理念。
�。ㄒ唬┚o扣發(fā)展戰(zhàn)略：預(yù)算不再是短期的財(cái)務(wù)安排，而是長(zhǎng)期的戰(zhàn)略細(xì)化，是發(fā)展戰(zhàn)略的具體落實(shí)。預(yù)算是戰(zhàn)略導(dǎo)向的預(yù)算，是戰(zhàn)略細(xì)化驅(qū)動(dòng)預(yù)算，是戰(zhàn)略行動(dòng)方案依托的預(yù)算。各直屬局要結(jié)合自身特點(diǎn)，明確本單位的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，設(shè)定各單位每年的具體業(yè)務(wù)任務(wù)目標(biāo)，使業(yè)務(wù)工作計(jì)劃具體化、數(shù)據(jù)化。預(yù)算編制得好壞關(guān)鍵在于發(fā)展戰(zhàn)略能否通過(guò)年度預(yù)算得到落實(shí)，能否有效支持行動(dòng)計(jì)劃執(zhí)行。
�。ǘ┤珕T共同參與：預(yù)算不僅只是財(cái)務(wù)部門的事，各個(gè)職能部門在預(yù)算編制和執(zhí)行中均分別扮演著重要角色。海事業(yè)務(wù)活動(dòng)預(yù)算要由業(yè)務(wù)部門主導(dǎo)編制，海事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)算由計(jì)劃基建部門主導(dǎo)編制，人員工資預(yù)算由人事部門主導(dǎo)編制，日常運(yùn)轉(zhuǎn)消耗由后勤服務(wù)部門主導(dǎo)編制。因?yàn)楦鱾�(gè)職能部門對(duì)自己所主管的工作任務(wù)最清楚，最基層的管理人員能在一個(gè)不斷變化的環(huán)境中捕捉并提供最新的情況。特別是項(xiàng)目預(yù)算編制必須以業(yè)務(wù)項(xiàng)目為基礎(chǔ)，項(xiàng)目的選擇還必須符合本單位年度發(fā)展中心工作的要求。
（三）杜絕討價(jià)還價(jià)：嚴(yán)格按照“兩上兩下”的程序編制部門預(yù)算。各級(jí)海事部門根據(jù)財(cái)政審核確認(rèn)的基本信息表的有關(guān)數(shù)據(jù)，按統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)支出申報(bào)的有關(guān)規(guī)定，編制預(yù)算建議數(shù)逐級(jí)上報(bào)匯總，最后上報(bào)到財(cái)政部，此為“一上”。財(cái)政部根據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)和海事部門的編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)、工作量、資產(chǎn)等數(shù)字審核部門支出預(yù)算建議數(shù)，結(jié)合中央財(cái)力情況測(cè)算下達(dá)收入、支出等各項(xiàng)預(yù)算控制數(shù)，為“一下”。海事部門根據(jù)財(cái)政下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)正式編報(bào)本部門預(yù)算報(bào)送財(cái)政部，完成“二上”。財(cái)政部在審核海事部門“二上”預(yù)算的基礎(chǔ)上，初步確定各項(xiàng)收支預(yù)算數(shù)，報(bào)人大常委會(huì)審批后，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)逐級(jí)批復(fù)到各單位，完成“二下”。預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，就是具有法律效力的文件，必須嚴(yán)格執(zhí)行，完全沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的余地。
�。ㄋ模┙⒖荚u(píng)機(jī)制：預(yù)算經(jīng)審議批復(fù)后，在預(yù)算執(zhí)行中建立有效的績(jī)效考評(píng)、追蹤問(wèn)效的考評(píng)體系�？荚u(píng)獎(jiǎng)懲不到位，預(yù)算管理工作就形同虛設(shè)，編的再好也起不到應(yīng)有作用。預(yù)算作為戰(zhàn)略落實(shí)的工具，必須滿足戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施需要。確定戰(zhàn)略目標(biāo)及其關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)后，將評(píng)價(jià)指標(biāo)分解為階段性的目標(biāo)值，相應(yīng)明確目標(biāo)和責(zé)任人。通過(guò)預(yù)算完成情況對(duì)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃的執(zhí)行的影響，上級(jí)單位的審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)，考核責(zé)任人的工作業(yè)績(jī)，判斷是否產(chǎn)生預(yù)期社會(huì)效益。
三、對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度下海事系統(tǒng)部門預(yù)算編制的建議
�。ㄒ唬┨崆鞍才�，早作打算。
實(shí)際工作中，部門預(yù)算要求提前半年進(jìn)行編制，而預(yù)算年度的工作任務(wù)、目標(biāo)計(jì)劃等，上級(jí)部門都是在上年底或當(dāng)年初進(jìn)行布署下達(dá)，基層海事部門對(duì)收支計(jì)劃和許多專項(xiàng)支出難以進(jìn)行預(yù)料，更談不上對(duì)項(xiàng)目的細(xì)化。因此，為確保部門預(yù)算順利執(zhí)行，并符合上級(jí)有關(guān)政策精神和目標(biāo)要求，各個(gè)職能部門按照各自的職責(zé)任務(wù)，從宏觀和微觀兩方面對(duì)上級(jí)的信息資料數(shù)據(jù)、政策方針、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等做好搜集整理工作，進(jìn)行認(rèn)真分析和研究，結(jié)合本單位實(shí)際情況，充分預(yù)測(cè)安排下一年度工作，重大項(xiàng)目、活動(dòng)不要漏項(xiàng)，從而在部門預(yù)算安排上早做打算，做到預(yù)算更加切合實(shí)際。
（二）制定定額，科學(xué)合理。
制定經(jīng)費(fèi)定額是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，首先要有科學(xué)合理的業(yè)務(wù)工作量化指標(biāo)體系，然后才能測(cè)算確定單項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的定額標(biāo)準(zhǔn)。部海事局要組織專門力量，綜合量化海事業(yè)務(wù)工作，同時(shí)進(jìn)行清產(chǎn)核資，充分摸清家底。在此基礎(chǔ)上，對(duì)各項(xiàng)經(jīng)常性開支進(jìn)行研究、分類和匯總，制定出人員開支、機(jī)構(gòu)維持開支和經(jīng)常性業(yè)務(wù)開支的綜合定額和分類定額，為財(cái)政部門合理制定海事部門定員定額提供事實(shí)依據(jù)，有理有據(jù)地爭(zhēng)取財(cái)政的支持。
�。ㄈ┝慊A(yù)算，細(xì)化編制。
零基預(yù)算，是對(duì)預(yù)算收支以零為基點(diǎn)，對(duì)預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)支出的必要性、合理性或者各項(xiàng)收入的可行性以及預(yù)算數(shù)額的大小，逐項(xiàng)審議決策而予以確定收支水平的預(yù)算。
實(shí)行零基預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。徹底取消多年來(lái)一直沿用的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制辦法，按照預(yù)算年度所有因素和工作事項(xiàng)的輕重緩急重新測(cè)算每個(gè)款項(xiàng)的支出需求，遵循先吃飯、后建設(shè)，量入為出、量力而行的原則編制部門預(yù)算。人員經(jīng)費(fèi)按實(shí)際編制，日常公用經(jīng)費(fèi)按定額安排，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出按項(xiàng)目計(jì)劃、按輕重緩急的順序安排。
�。ㄋ模┲匾曧�(xiàng)目，動(dòng)態(tài)管理。
根據(jù)海事發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計(jì)劃需求，各級(jí)海事部門要對(duì)年度經(jīng)常性開支之外的專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行項(xiàng)目管理，做好項(xiàng)目預(yù)算庫(kù)日常建設(shè)，平時(shí)注意儲(chǔ)備項(xiàng)目。提前開展項(xiàng)目的研究、論證和計(jì)劃編排工作，明確項(xiàng)目實(shí)施單位、工期、工作量、單價(jià)、預(yù)算、預(yù)期效益等，分類排隊(duì)，納入項(xiàng)目庫(kù)。
對(duì)庫(kù)內(nèi)的項(xiàng)目制定項(xiàng)目預(yù)算管理辦法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確項(xiàng)目的申報(bào)、審查程序和管理權(quán)限、職能，逐步提高項(xiàng)目評(píng)審論證能力，按照單位事業(yè)發(fā)展和海事業(yè)務(wù)工作的實(shí)際情況，分清輕重緩急，提出預(yù)算安排的重點(diǎn)和順序，優(yōu)先安排重點(diǎn)單位和單位重點(diǎn)項(xiàng)目的支出，逐步實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)支出項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)管理。
�。ㄎ澹﹪�(yán)格審核，及時(shí)批復(fù)。
各級(jí)海事主管部門組織本單位的計(jì)劃、財(cái)務(wù)、人事、業(yè)務(wù)等部門成立預(yù)算審核小組，采取集中開會(huì)集體討論的方式，對(duì)本級(jí)及其下級(jí)上報(bào)的預(yù)算逐一審核把關(guān)，逐級(jí)上報(bào)。各直屬局要審查分支局報(bào)送的部門預(yù)算，對(duì)業(yè)務(wù)目標(biāo)的可行性、項(xiàng)目支出的合理性和準(zhǔn)確性嚴(yán)格論證，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)費(fèi)用支出的合理控制。
預(yù)算經(jīng)財(cái)政部批復(fù)后，各級(jí)海事部門要各負(fù)其責(zé)，及時(shí)向下級(jí)批復(fù)，哪一級(jí)預(yù)算沒(méi)有及時(shí)批復(fù)，哪一級(jí)就要為執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題負(fù)責(zé)。據(jù)了解，有些試點(diǎn)的中央單位的預(yù)算一直沒(méi)有向下級(jí)單位進(jìn)行批復(fù)，致使年終決算與預(yù)算發(fā)生較大的差異，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付工作也產(chǎn)生一定的影響。這種情況嚴(yán)格講是違紀(jì)行為。各單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門都要盡快適應(yīng)預(yù)算工作的變化，嚴(yán)肅預(yù)算工作紀(jì)律，避免違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。
總之，部門預(yù)算編制是一項(xiàng)涉及面廣、技術(shù)性強(qiáng)的工作，不僅需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持，還需要我們不斷總結(jié)部門預(yù)算編制與執(zhí)行中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善預(yù)算編制方法，提高預(yù)算資金管理水平，保證海事事業(yè)在國(guó)庫(kù)集中支付改革實(shí)施后能夠持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。
