我國(guó)當(dāng)前財(cái)政資金預(yù)算的約束力不強(qiáng)，管理滯后，預(yù)算執(zhí)行不到位，監(jiān)督不深入，應(yīng)構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的管理框架加以解決。
一、當(dāng)前財(cái)政資金管理中存在的問(wèn)題
近年來(lái)，隨著財(cái)稅體制改革不斷深入，財(cái)政資金管理逐步進(jìn)行了改革，但由于政府行為不規(guī)范，經(jīng)濟(jì)利益部門(mén)化嚴(yán)重，運(yùn)行體制有缺陷，財(cái)政資金管理仍然存在許多問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：
�。ㄒ唬╊A(yù)算編制不完整
1.部門(mén)預(yù)算尚未真正建立。預(yù)算編制沒(méi)有以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，有的部門(mén)沒(méi)有編制預(yù)算，有的預(yù)算支出項(xiàng)目沒(méi)有落實(shí)到具體部門(mén)和單位。這種狀況造成預(yù)算數(shù)和實(shí)際支出數(shù)出入較大。
2.沒(méi)有實(shí)行綜合預(yù)算管理。預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金相脫離，預(yù)算外資金沒(méi)有與預(yù)算內(nèi)資金統(tǒng)籌安排，預(yù)算仍然是預(yù)算內(nèi)、外資金“兩張皮”，沒(méi)有形成真正的財(cái)政綜合預(yù)算。
3.零基預(yù)算僅限于形式。零基預(yù)算僅限于形式，沒(méi)有實(shí)行真正意義上的零基預(yù)算。實(shí)行零基預(yù)算的部分單位，在編制預(yù)算時(shí)，存在以收定支現(xiàn)象。預(yù)算外資金收入多的單位，沒(méi)有以本單位實(shí)際需要支出安排預(yù)算，而是虛編預(yù)算支出，預(yù)算支出水分較大，致使零基預(yù)算變成泡沫預(yù)算。
4.預(yù)算編制不夠細(xì)化。目前編制的預(yù)算線條比較粗，只有總項(xiàng)目，沒(méi)有明細(xì)項(xiàng)，文字說(shuō)明欠缺或不夠具體，預(yù)算資金用途不夠明確，公務(wù)經(jīng)費(fèi)與專(zhuān)項(xiàng)資金分類(lèi)不清，預(yù)算編制透明度差，不便于管理和監(jiān)督。
�。ǘ╊A(yù)算執(zhí)行不規(guī)范
1.預(yù)算剛性差。目前編制的預(yù)算僅以解決人員經(jīng)費(fèi)為主，設(shè)備購(gòu)置費(fèi)和各種建設(shè)支出年初做預(yù)算安排時(shí)基本未列入預(yù)算，對(duì)罰沒(méi)款收入實(shí)行比例返還政策，臨時(shí)性預(yù)算追加較多，預(yù)算雖經(jīng)法定程序，但預(yù)算隨意性調(diào)整較大。
2.預(yù)算執(zhí)行不及時(shí)。由于項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，項(xiàng)目預(yù)算編制不準(zhǔn)確，有些項(xiàng)目很難落到實(shí)處，存在著當(dāng)年安排的資金滯留現(xiàn)象。對(duì)上級(jí)撥付的專(zhuān)項(xiàng)資金，因項(xiàng)目安排未落實(shí)到位，或項(xiàng)目進(jìn)度慢，或地方配套不到位，縣財(cái)政不能撥付，影響專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效率。
3.預(yù)算外資金體外循環(huán)。所謂“體外循環(huán)”，是指預(yù)算外資金沒(méi)有真正意義上納入預(yù)算管理，獨(dú)自運(yùn)轉(zhuǎn)。現(xiàn)在預(yù)算外資金雖然實(shí)行了收支兩條線管理，但從實(shí)際執(zhí)行情況看，預(yù)算外資金收入按單位分戶核算，對(duì)其收入除了提取少量政府調(diào)節(jié)基金外，收入基本上歸執(zhí)收單位使用，沒(méi)有真正體現(xiàn)預(yù)算外資金是財(cái)政性資金，實(shí)際上是“誰(shuí)收費(fèi)，誰(shuí)受益”，預(yù)算外資金大部分用于消費(fèi)性支出，主要用于福利性支出，造成收入分配嚴(yán)重不公，產(chǎn)生腐敗行為。
4.政府采購(gòu)制度有待規(guī)范。目前貨物采購(gòu)沒(méi)有編制年度政府采購(gòu)預(yù)算，采購(gòu)項(xiàng)目都是由采購(gòu)單位根據(jù)需求提出采購(gòu)申請(qǐng)，報(bào)政府采購(gòu)辦公室審批，采購(gòu)單位自行采購(gòu)，無(wú)法形成統(tǒng)一的批量規(guī)模。工程和服務(wù)項(xiàng)目尚缺乏規(guī)范，有待進(jìn)一步完善。
（三）預(yù)算監(jiān)督不到位
1.外部監(jiān)督不夠深入。外部監(jiān)督主要是人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。目前人大監(jiān)督僅局限于形式上程序上的監(jiān)督，缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。審計(jì)部門(mén)是政府的組成部門(mén)，就同級(jí)財(cái)政審計(jì)而言，是政府的內(nèi)部審計(jì)，財(cái)政部門(mén)的行為絕大多數(shù)都是政府的行為。每年的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，審計(jì)監(jiān)督僅停留在預(yù)算執(zhí)行合法性和合規(guī)性上，監(jiān)督不能完全到位，沒(méi)有深入到預(yù)算編制的合理性上，對(duì)財(cái)政資金使用的公平性和合理性，缺乏科學(xué)有效的評(píng)價(jià)。
2.財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制有待完善。外部監(jiān)督一般是事后監(jiān)督，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督是一種事前、事中監(jiān)督，平時(shí)直接監(jiān)督部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況。但從目前情況看，財(cái)政監(jiān)督機(jī)制不夠完善，監(jiān)督也僅限于表面化，對(duì)財(cái)政資金的效益性缺乏有效的分析，尚未發(fā)揮出財(cái)政監(jiān)督的應(yīng)有作用。
3.監(jiān)督主體相互不協(xié)調(diào)。人大與審計(jì)以及財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督這三個(gè)監(jiān)督主體的信息溝通和協(xié)調(diào)聯(lián)系有待完善。
4.社會(huì)監(jiān)督欠缺。目前預(yù)算編制主要由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行，編制的預(yù)算經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后，尚未對(duì)社會(huì)公開(kāi)，財(cái)政預(yù)算信息披露不及時(shí)、不全面，處于封閉運(yùn)行狀態(tài)，沒(méi)有真正做到公開(kāi)透明，不利于社會(huì)公眾監(jiān)督。
二、針對(duì)當(dāng)前財(cái)政資金管理現(xiàn)狀，應(yīng)構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的管理框架
（一）改進(jìn)和完善預(yù)算編制
1.實(shí)行嚴(yán)格的部門(mén)預(yù)算管理。一是改進(jìn)預(yù)算編制方法，做到“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合。預(yù)算編制要以部門(mén)預(yù)算為基礎(chǔ)，財(cái)政預(yù)算從部門(mén)編起，從基層單位編起。二是財(cái)政預(yù)算落實(shí)到每一個(gè)具體部門(mén)，預(yù)算管理以部門(mén)為依托，改變財(cái)政資金按性質(zhì)歸口管理的做法，將各類(lèi)不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門(mén)。
2.在財(cái)力分配上推行綜合預(yù)算管理。預(yù)算的完整性是政府理財(cái)的一條重要準(zhǔn)則，財(cái)政部門(mén)作為政府理財(cái)機(jī)構(gòu)，對(duì)一切以政府為主體的資金收支活動(dòng)，均應(yīng)視作財(cái)政活動(dòng)而予以全面反映和管理，不應(yīng)在預(yù)算之外還存在任何以政府為主體的資金收支活動(dòng)。要深化預(yù)算管理改革，積極探索綜合預(yù)算管理的新路子，統(tǒng)籌安排一般預(yù)算資金與預(yù)算外資金，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控資金的能力，將財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金納入政府綜合財(cái)政預(yù)算管理，編制綜合財(cái)政預(yù)算。
3.支出預(yù)算實(shí)行徹底零基預(yù)算。各類(lèi)預(yù)算支出取消基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方法，實(shí)行真正意義上的零基預(yù)算。按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測(cè)算出每一科目和款項(xiàng)的支出需求。對(duì)個(gè)人工資性支出，按照標(biāo)準(zhǔn)逐人核定；對(duì)公用經(jīng)費(fèi)，按其行使公共職能所必需的支出水平，分類(lèi)分檔按定額和項(xiàng)目編制預(yù)算；對(duì)基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、科技三項(xiàng)費(fèi)用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出等建設(shè)性專(zhuān)款和教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文化廣播及其他部門(mén)的公共事業(yè)性專(zhuān)項(xiàng)支出，考慮財(cái)力狀況和社會(huì)發(fā)展需要，分類(lèi)編排，將預(yù)算編制到具體項(xiàng)目。
4.整合專(zhuān)項(xiàng)資金，集中財(cái)力辦大事。目前部分專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算安排重點(diǎn)不夠突出，資金使用方向沒(méi)有充分體現(xiàn)財(cái)政資金的特點(diǎn)，資金使用效益還沒(méi)有有效發(fā)揮。應(yīng)加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算管理，科學(xué)合理地安排專(zhuān)項(xiàng)資金。資金投向以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足社會(huì)公共需要為出發(fā)點(diǎn)，突出重點(diǎn)，減少零星項(xiàng)目，按照集中財(cái)力辦大事的原則，對(duì)部門(mén)管理的專(zhuān)項(xiàng)資金，按用途整合。對(duì)不同部門(mén)管理的專(zhuān)項(xiàng)資金，逐步實(shí)現(xiàn)同類(lèi)資金歸口統(tǒng)一管理，對(duì)使用方向相近的各類(lèi)財(cái)政性資金，部門(mén)間協(xié)調(diào)進(jìn)行整合，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，共同匹配優(yōu)先安排重點(diǎn)項(xiàng)目。
�。ǘ⿵�(qiáng)化和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行
1.強(qiáng)化預(yù)算剛性，嚴(yán)格控制預(yù)算追加。財(cái)政部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)改變過(guò)去嚴(yán)預(yù)算、寬追加的分配觀念，在綜合分析的基礎(chǔ)上，合理制定開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，要求各預(yù)算單位在上報(bào)年度預(yù)算時(shí)盡可能地考慮周全，從根本上減少或杜絕預(yù)算執(zhí)行中的追加。預(yù)算一經(jīng)確定，要嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，沒(méi)有預(yù)算不得隨意支出，不能先支后報(bào)。各項(xiàng)預(yù)算支出要按照批復(fù)的預(yù)算科目和數(shù)額執(zhí)行，不得突破預(yù)算，不得隨意調(diào)整挪用。對(duì)于一些臨時(shí)性且確需要在年內(nèi)開(kāi)支的新增支出項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整的，要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，按規(guī)定程序報(bào)批。
2.深化“收支兩條線”改革，實(shí)行收支脫鉤管理。對(duì)有預(yù)算外資金收入和罰款的部門(mén)，要將其所有收支都納入預(yù)算，對(duì)部門(mén)收入與經(jīng)費(fèi)實(shí)行脫鉤管理，徹底改變部門(mén)單位經(jīng)費(fèi)與行政事業(yè)性收費(fèi)和罰款收入掛鉤的辦法。對(duì)于執(zhí)收和執(zhí)罰工作中確需的公用經(jīng)費(fèi)，財(cái)政根據(jù)實(shí)際需要，實(shí)行預(yù)算管理，予以保障。嚴(yán)禁部門(mén)單位將收費(fèi)和罰款收入與個(gè)人獎(jiǎng)金掛鉤，堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款行為，促進(jìn)部門(mén)單位優(yōu)化服務(wù)、公正執(zhí)法，維護(hù)政府形象。
3.推進(jìn)政府采購(gòu)工作規(guī)范化。全面貫徹落實(shí)和嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，依法規(guī)范政府采購(gòu)行為，所有使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、勞務(wù)和工程項(xiàng)目，都編制采購(gòu)預(yù)算，納入部門(mén)和單位的年度預(yù)算之中。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)控，改進(jìn)政府采購(gòu)服務(wù)，縮短采購(gòu)周期，努力提高政府采購(gòu)的質(zhì)量與效率。
4.建立和完善財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度。從審計(jì)情況看，消費(fèi)性支出每年呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。對(duì)部分消費(fèi)性開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，缺少相應(yīng)的規(guī)范的管理制度，一定程度上造成了財(cái)政性資金的鋪張浪費(fèi)。要建立和完善財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度，增強(qiáng)約束機(jī)制，對(duì)消費(fèi)性開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)真正做到有章可循，有規(guī)可依，控制消費(fèi)性支出，杜絕損失浪費(fèi)現(xiàn)象。
�。ㄈ┥罨图訌�(qiáng)預(yù)算監(jiān)督
1.深化外部監(jiān)督。人大和審計(jì)部門(mén)要充分履行憲法和法律賦予的職責(zé)，既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督。人大要從單一程序性監(jiān)督轉(zhuǎn)向程序性和實(shí)質(zhì)性相結(jié)合；審計(jì)部門(mén)從低層次監(jiān)督向高層次監(jiān)督轉(zhuǎn)化，同時(shí)人大要支持審計(jì)部門(mén)監(jiān)督，促進(jìn)審計(jì)部門(mén)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督職能，真正發(fā)揮外部監(jiān)督的應(yīng)有作用。
2.加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督。一是加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范自身理財(cái)行為。每筆財(cái)政資金從申請(qǐng)審批、撥付、使用都要規(guī)范、透明，加強(qiáng)會(huì)計(jì)部門(mén)內(nèi)部控制的制度建設(shè)。二是抓好專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)督檢查，保證專(zhuān)款專(zhuān)用。應(yīng)切實(shí)加大對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的檢查力度，抓住重點(diǎn)，尤其是對(duì)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)資金要加強(qiáng)監(jiān)督，保證其按規(guī)定使用。三是抓好部門(mén)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督，規(guī)范部門(mén)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作。各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)有效監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)職機(jī)構(gòu)應(yīng)以專(zhuān)項(xiàng)檢查、重點(diǎn)抽查的方式對(duì)部門(mén)財(cái)務(wù)管理以及專(zhuān)項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。
3.加強(qiáng)人大與審計(jì)部門(mén)、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的密切配合和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。財(cái)政部門(mén)應(yīng)及時(shí)、完整地向人大和審計(jì)部門(mén)報(bào)告財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，以及收支進(jìn)度等，自覺(jué)接受人大和審計(jì)的監(jiān)督。
4.增強(qiáng)預(yù)算的公開(kāi)性、透明度。條件成熟時(shí)，預(yù)算編制實(shí)行聽(tīng)證制度，廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議，適時(shí)適當(dāng)公布財(cái)政預(yù)算信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，樹(shù)立民主理財(cái)、依法行政的法制觀念。
