【摘要】財政主體是財政學(xué)理論的基本問題。國家出現(xiàn)后，國家成了財政主體的抽象物，政府作為國家的代表者，是活動著的財政主體。隨著人類活動范圍以及群體規(guī)模的擴(kuò)大，財政主體作為財政活動的決策者和實施者，經(jīng)歷了公眾一君主一公民的演進(jìn)過程。深化對財政主體演進(jìn)的研究，不僅對指導(dǎo)中國財政實踐適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型要求，而且對發(fā)展中國財政學(xué)理論，有著重要的意義。

　　【關(guān)鍵詞】財政主體；演進(jìn)；中國財政學(xué)

　　財政主體、對象、目的、方式是財政基礎(chǔ)理論的四個要件。在解放后關(guān)于財政本質(zhì)的爭論中，財政主體是重要指向之一。20世紀(jì)90年代，經(jīng)過“國家分配論”與社會“公共需要論”的激烈論戰(zhàn)，理論界對于財政主體沒有形成基本共識。近年來，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)體制與社會轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，財政理論界對西方財政理論進(jìn)行了引進(jìn)，開展了大量的對策研究。但立足中國傳統(tǒng)與現(xiàn)實，從制度演化角度，對財政主體的決策、執(zhí)行過程開展動態(tài)研究依然較少，導(dǎo)致政策建議的可操作性弱化。為增強財政對策研究的針對性，有必要從財政主體這一財政理論基本要件入手，就制度環(huán)境變化對財政主體行為方式的影響開展研究。

　　一、中西財政理論關(guān)于財政主體的評述

　　新中國成立后，我國曾長期占主流地位的財政理論“國家分配論”認(rèn)為，財政是國家集中性的分配，財政分配的主體只能是國家，國家在財政分配中居主導(dǎo)地位，國家在社會分配關(guān)系中處于核心地位。“社會公共需要論”則主張，財政起源于原始社會，氏族組織以及原始社會后期的農(nóng)村公社也是財政分配的主體。當(dāng)國家產(chǎn)生后國家成為財政分配的主體。就現(xiàn)代財政而言，各種財政學(xué)說關(guān)于財政分配主體的不同意見趨于統(tǒng)一(陳共，1994)。我國改革開放前的財政理論注重對財政本質(zhì)的研究，強調(diào)財政主體是統(tǒng)治階級的代表。“國家分配論”以暴力工具論為基礎(chǔ)，認(rèn)為在階級社會里，國家是統(tǒng)治階級壓迫和剝削被統(tǒng)治階級的工具，財政是階級壓迫和剝削的工具之一。統(tǒng)治階級控制著國家的權(quán)力，與被統(tǒng)治階級處于不平等的地位，國家是統(tǒng)治階級意志的抽象物，政府是執(zhí)行國家意志的載體。國家開展財政活動時，總是以統(tǒng)治階級的根本利益為中心。即使受到制約，制約的力量也只是來自于統(tǒng)治階級內(nèi)部，來自社會大眾的制約力量往往是被動的、間接的、滯后的。“社會公共需要論”雖然強調(diào)財政滿足社會公共需要的目的性，但也認(rèn)同階級社會中財政活動被統(tǒng)治階級所主導(dǎo)，對于社會公共需要如何才能得到反映和保證沒有過多闡述。

　　西方財政理論建立在社會契約論基礎(chǔ)上，具有濃厚的公共經(jīng)濟(jì)論色彩，認(rèn)為財政主體是社會契約意義上的“政府”，是分析市場失效時涉及的“政府主體”(李炳鑒等，2005)。西方財政學(xué)論及財政主體使用的大體上是“政府”，而不是“國家”一詞，僅從國家政權(quán)的一個部分即政府直接分配的角度來把握“財政”概念和分析財政問題。政府在市場中只是與企業(yè)和私人處于平等地位的活動主體，公共經(jīng)濟(jì)受到私人資本的根本決定和約束監(jiān)督(張馨，2004)。西方財政理論對財政主體的研究已不限于總體上的政府，而是運用方法論中個人主義與集體主義相結(jié)合的分析方法，從選民、利益集團(tuán)、官僚行為等影響政府決策的結(jié)構(gòu)性因素人手，剖析具體財政項目決策過程。西方財政理論產(chǎn)生于市場經(jīng)濟(jì)確立和完善的過程中，經(jīng)歷了自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)階段，牢固樹立了市場優(yōu)先原則，著力于為彌補市場不足服務(wù)。作為財政主體的政府，是和企業(yè)、個人處于同等地位的法人，其強制性權(quán)力使用受到嚴(yán)格制約。對財政范圍的研究中形成的公共產(chǎn)品論，為政府“有限”干預(yù)構(gòu)造了一個界線。社會抉擇論從財政決策視角，對代議制民主下的政府行為進(jìn)行分析，致力于提高政府財政行為的“有效性”。

　　改革開放后，西方財政理論的引進(jìn)以及我國財政改革實踐的深化，引發(fā)我國財政理論界的爭鳴，對財政主體的認(rèn)識出現(xiàn)融合的趨勢。賈康主張，財政的主體是掌握“公共權(quán)力”的社會權(quán)力中心。國家存續(xù)階段，國家成為社會權(quán)力中心和財政主體。隨著我國改革開放后國家職能的轉(zhuǎn)變，以國家為主體的財政分配行為也發(fā)生了一些內(nèi)在變化。所謂公共財政是一個政府和財政職能調(diào)整的基本思路和導(dǎo)向(賈康等，2005)。廣義財政在現(xiàn)象形態(tài)上指的是人類社會發(fā)展各階段以社會性的權(quán)力中心為主體的理財活動，包括國家出現(xiàn)之前的原始財政、國家出現(xiàn)之后的國家財政，以及將來國家消亡之后的公共權(quán)力中心的財政(蔡江南，1994)。20世紀(jì)90年代后，我國財政學(xué)教科書在涉及財政主體時，往往國家與政府交替使用，不加區(qū)分。

　　總體上看，財政主體作為財政理論的核心要件，是中西財政理論不可回避的問題。我國傳統(tǒng)財政理論對財政主體定位在“國家”層次；西方財政理論對財政主體定位在“政府”層次，精于結(jié)構(gòu)和運行分析。兩者的融合，汲取西方關(guān)于財政運行層次的知識，有利于促進(jìn)我國財政理論的發(fā)展。中國傳統(tǒng)財政理論的本質(zhì)論，對于解釋大歷史中的財政現(xiàn)象，具有很強的概括性和穿透力。特別是對經(jīng)歷了漫長的農(nóng)業(yè)帝國社會。后，在短短100多年的時間里，從半殖民地社會、社會主義計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的我國而言，如果能從財政史角度發(fā)掘出有用價值，將對走好“財政轉(zhuǎn)型”之路具有重要指導(dǎo)意義。西方財政理論和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程相匹配，對于財政在市場經(jīng)濟(jì)各個發(fā)展階段存在的問題、應(yīng)發(fā)揮的作用等進(jìn)行了深入的剖析，對于我國建立和市場經(jīng)濟(jì)運行要求相適應(yīng)的財政制度，具有重要的借鑒意義。

　　二、財政主體演進(jìn)的特征

　　人類分工的廣度和深度決定經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平最終決定財政的演進(jìn)過程。財政主體隨著人類分工廣度和深度的變化而在不同階段呈現(xiàn)出不同的特征。

　　(一)財政主體的本質(zhì)層次——公共權(quán)力中心

　　在原始社會時期，人類的活動范圍很小，人與人的聯(lián)系主要限于氏族或部落內(nèi)部，公共事物與私人事物混沌不明，分工不明顯。由于人群范圍小，朝夕相處，利益和文化具有高度的同一性，人際關(guān)系具有重復(fù)博弈特征。財政活動是零星的非日常性活動，財政主體是公眾推舉的、臨時的、非專業(yè)化的公共權(quán)力中心。在具體運行中，原始財政活動決策或由“長老”主持，或采取輪流坐莊的方式。

　　人類分工促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，促使了國家的產(chǎn)生。這時，人類的聯(lián)系超越了氏族和部落，以區(qū)域劃分國民，人與人聯(lián)系的廣度不斷擴(kuò)大，國家內(nèi)部分工越來越細(xì)化，不僅出現(xiàn)了統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級的分工，也出現(xiàn)了生產(chǎn)和暴力的分工、物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)與精神產(chǎn)品的分工。財政的主體“國家”在名義上是公共權(quán)力中心，履行了部分社會公共職能，即所謂的“公 家”；但其主要代表的是統(tǒng)治階級的利益。恩格斯在反杜林論中論及國家權(quán)力的萌芽與發(fā)展時指出：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。不管在波斯和印度興起或衰落的專制政府有多少，它們中間每一個都十分清楚地知道自己首先是河谷灌溉的總的經(jīng)營者，在那里，如果沒有灌溉，農(nóng)業(yè)是不可能進(jìn)行的”。。賈康(1998)認(rèn)為，國家財政與國家政權(quán)的職能及其集中代表的階級利益有不解之緣，財政即是以政控財，以財行政，毫不含糊地為統(tǒng)治階級的利益服務(wù)(同時也在“扣除”。中兼顧“公共需要”的一定程度的滿足)。在階級社會里社會總產(chǎn)品的必要扣除中，前三項生產(chǎn)領(lǐng)域的扣除，可以在由企業(yè)為主體的情況下完成，而后三項社會層面的扣除，則需由政府來完成，即通過財政手段處理。如果放到一定的抽象層次上看，則任何政府的職能總是可以劃分為一般社會職能與特殊統(tǒng)治職能兩個方面，但回到具體、特定的歷史條件下。馬克思和恩格斯一般更重視和強調(diào)后者。

　　按照傳統(tǒng)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段劃分，人類階級社會先后出現(xiàn)了奴隸社會、封建社會、資本主義社會。財政主體就本質(zhì)層次而言，體現(xiàn)為“國家”，實質(zhì)上代表當(dāng)時統(tǒng)治階級的利益。財政是“國家”實施階級壓迫的重要工具之一。人類歷史上國家興衰的演變，反映了各個時期的國家統(tǒng)治者在處理“一般社會職能與特殊統(tǒng)治職能”時，是否做到了“長期理性與即期理性的統(tǒng)一”，是否維護(hù)了整個社會的“共容利益”(曼瑟•奧爾森，2005)，保持社會處于“正和博弈”狀態(tài)。這時候的財政活動，體現(xiàn)了以君主為總代表的統(tǒng)治階級利益，被統(tǒng)治階級的利益，一般是被動地、間接地得到體現(xiàn)。但是，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，國家在實現(xiàn)一般社會職能方面，能力得到逐步提升，被統(tǒng)治階級的自由度和對公共事物的參與度都有所增加。

　　(二)財政主體的運行層次——“公眾一君主一公民”

　　歷史演進(jìn)中，財政主體運行層次在不同歷史發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的特征。原始人類時期，公眾直接參與是運行中的財政主體的突出特征。國家存續(xù)期間，財政主體表現(xiàn)為國家權(quán)力機(jī)構(gòu)——政府。在王朝專制社會，政府的總代表是國王。在農(nóng)業(yè)帝國時期，政府的總代表則是皇帝。這里為了簡化的需要，將專制社會中統(tǒng)治階級的總代表統(tǒng)稱為“君主”。由于君主集立法、執(zhí)法、司法權(quán)力于一身，獨裁成為財政決策、執(zhí)行的突出特征。在西歐奴隸社會和封建領(lǐng)主社會階段，財政決策是奴隸主、農(nóng)奴主階級內(nèi)部的事情。嚴(yán)格按照等級劃分權(quán)力，在同一等級可能采取民主方式，君主是最后的裁奪者。在中國秦至清漫長的農(nóng)業(yè)帝國時期，財政主體的執(zhí)行代表——政府的主持人宰相，由開始時皇帝權(quán)力的制衡者，地位每況愈下，直至明清遭到廢除，皇帝集國家財政最終代表權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)于一身。

　　進(jìn)入資本主義時期，在共和制政府體制下，財政運行主體出現(xiàn)了新的特征，體現(xiàn)在以下四個方面。一是政府與市場的分界漸趨明晰，政府在財政活動中受到市場力量的制度化約束。二是財政活動參與者范圍擴(kuò)大。起初僅貴族和有產(chǎn)者有資格參與財政決策。隨著時代變遷，財政參與者逐步擴(kuò)大了范圍。財政參與的方式可能通過公開表達(dá)意見的方式，也可能采取代議制選舉政府的形式，甚至直選政府首腦或直接投票表決財政方案的方式。政府組成人員的身份等級制特征逐步淡化直至消除，社會階層的等級固化現(xiàn)象減弱，不同階層之間的垂直流動比以前更明顯。三是財政活動的層次化、分權(quán)化特征更加明顯。越向社會基層，公民對具體財政事項的參與決策越直接。中高級次政府，多采用代議制民主形式管理財政事物。四是對財政運行過程及結(jié)果的監(jiān)督更加廣泛、約束力更強。這時，“政府不是那種獨立于其公民而行動的有機(jī)的或整體的事物，而是一種通過它私人公民集體地做出決策的工具”，人們“犧牲自己享用的貨物和服務(wù)以獲得公共提供的貨物與服務(wù)”。

　　(三)小結(jié)

　　在國家出現(xiàn)以后，“國家”和“政府”是不同視角下的財政主體，分別反映了財政主體的本質(zhì)層次和運行層次。財政主體的演進(jìn)，與人類活動范圍以及群體規(guī)模的擴(kuò)大密切相關(guān)。隨著人類文明的進(jìn)步和生產(chǎn)力的發(fā)展，“國家”這一財政主體具有階級性特征的同時，其作為公共權(quán)力中心，維護(hù)全社會“共容利益”的能力和意識有所提升。從對財政決策和執(zhí)行過程的影響程度看，從原始社會開始，財政主體經(jīng)歷了公眾一君主一公民的演進(jìn)過程。“政府”作為國家產(chǎn)生后活動著的財政主體，政府的組織形式和決策方式，反映了財政實現(xiàn)“階級性”與“公共性”的程度，進(jìn)而對國家興衰產(chǎn)生巨大的決定作用。

　　三、中國財政學(xué)的發(fā)展需要深化對財政主體行為方式的研究

　　財政理論產(chǎn)生于實踐，服務(wù)于實踐。新中國成立后曾盛行的“國家分配論”與當(dāng)時計劃體制運行方式相適應(yīng)，對當(dāng)時財政經(jīng)濟(jì)運行發(fā)揮了重要作用。西方財政理論在幾百年資本主義市場經(jīng)濟(jì)體制的自然演化中形成，和西方的經(jīng)濟(jì)社會運行具有很強的契合性和相容性。吸收我國傳統(tǒng)財政理論與西方財政理論的有益成分，發(fā)展我國的財政學(xué)理論，對處于快速轉(zhuǎn)型中的中國社會具有重要的理論價值。近年來，我國財政理論界在吸收西方理論方面進(jìn)展很快，在服務(wù)財政改革實踐過程中承擔(dān)了繁重的任務(wù)，在財政對象、財政方式、財政職能等領(lǐng)域開展了大量的研究，提出了大量的應(yīng)用性對策。但從中國和世界歷史的縱深方向，對西方財政理論中財政主體運行層次的深入研究相對較少。如果能夠通過對財政主體演進(jìn)的研究，形成不同制度環(huán)境下財政主體行為邏輯的理論，特別是制度變遷過程中財政主體行為邏輯的理論，對指導(dǎo)中國財政改革適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的要求，將具有十分重要的現(xiàn)實意義。

　　(一)中國轉(zhuǎn)型社會的實踐特征。要求加強對財政主體的理論研究

　　隨著全球化程度的加深，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗?zāi)軌蚋�便利地為其他國家所借鑒和應(yīng)用，以發(fā)揮發(fā)展中國家的后發(fā)優(yōu)勢。西方財政理論的成長，伴隨著歷經(jīng)400多年市場經(jīng)濟(jì)的演化過程，與其政治制度、社會意識形態(tài)經(jīng)過長期的磨合，相容性很強。我國從鴉片戰(zhàn)爭以來100多年的時間里，經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)帝國社會、半殖民地社會、資本主義民主革命、社會主義計劃經(jīng)濟(jì)、社會主義市場經(jīng)濟(jì)等多種社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)，社會變遷和轉(zhuǎn)型頻繁，財政制度也隨之頻繁變動。在這個過程中，每一次變遷都保留了部分原來的運行方式和觀念，同時又吸收和借鑒了發(fā)達(dá)國家的部分制度和理念，兩者的沖突與中國社會當(dāng)時的需要糾結(jié)在一起，造成中國發(fā)展方式和理念投射在財政改革方面呈現(xiàn)出復(fù)雜性。

　　當(dāng)前，我國面臨市場化、城市化、信息化以及全球化的多重轉(zhuǎn)型，對財政功能的發(fā)揮提出了更復(fù)雜和更高的要求。財政事關(guān)治國安邦、強國富民。財 政不但連接著政治與經(jīng)濟(jì)兩大社會領(lǐng)域，同時也是國家政權(quán)活動的重要樞紐(王軍，2006)。亞當(dāng)•斯密在《國富論》中把財政稱為“庶政之母”。公共財政是國家政治制度的重要組成部分，財政主體與財政經(jīng)濟(jì)社會需要的適應(yīng)性程度，決定了財政效能的發(fā)揮程度。建設(shè)公共財政為契機(jī)推動社會主義民主與法制建設(shè)，需要深化對財政主體的理論研究。

　　(二)中國財政改革的實踐，需要加強對財政主體的應(yīng)用研究

　　改革開放以來，我國的財政改革成績斐然。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運行體制的要求，我國開展了稅制改革、分稅制改革、支出改革、預(yù)算管理改革，實施的財政政策也取得巨大成效，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)。但還應(yīng)該看到，我國財政運作中特別強調(diào)政府的權(quán)威地位和財政的生產(chǎn)性，相對忽視對政府權(quán)力的制度約束，強調(diào)納稅人義務(wù)而對公民的權(quán)利保護(hù)不足。隨著市場取向改革的進(jìn)展，財政新老問題表現(xiàn)得相對突出，因而繼續(xù)深化財政改革的任務(wù)仍十分繁重。

　　我國的財政改革，較多從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，比較重視技術(shù)環(huán)節(jié)的改革，對財政主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整及權(quán)力應(yīng)用的程序性改革相對滯后。

　　要推動財政改革繼續(xù)深入，需要從財政主體著眼，加強對政府權(quán)力結(jié)構(gòu)及權(quán)力運用的程序改革的應(yīng)用性理論研究。張馨(2008)提出，公共財政是人民群眾決定、規(guī)范、約束和監(jiān)督的財政。人民群眾擁有財政活動的直接決定權(quán)，是將財政改革進(jìn)程直接置于市場的約束和控制之下，確保形成的是真正的公共財政制度的根本條件。如納稅人的權(quán)利保障體系、公民對預(yù)算活動的參與、開征財政收入及預(yù)算支出安排權(quán)在立法、行政、司法部門的分工制衡等，都是與財政主體緊密相關(guān)、對當(dāng)前財政改革具有重要意義的課題，需要在理論應(yīng)用研究上有新的突破。

　　(三)對財政主體行為方式的研究，為中國財政學(xué)的發(fā)展提供了機(jī)遇

　　西方財政學(xué)的發(fā)展，特別是社會抉擇論產(chǎn)生后，從財政主體的重心變化，可以看出其有逐步向公民理財學(xué)過渡的趨勢。而這些涉及財政主體在財政運行中變化的理論成果，多是在政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的融合拓展研究中取得的。“財政學(xué)是界于經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)之間的一門學(xué)科”(Dalton，1922)。社會抉擇論發(fā)展中，威克塞爾、林達(dá)爾開始重視財政決策的政治程序問題，后來布坎南對民主代議制下的財政決策結(jié)構(gòu)與程序進(jìn)行了深入研究。從財政主體的演進(jìn)來看，進(jìn)入現(xiàn)代社會后，公民參與財政活動的人數(shù)在增加，程度在加深，方式在增多。我國財政研究更多地從經(jīng)濟(jì)角度論財政，在實例研究和實際工作中“有財無政”，對結(jié)合中國的政治傳統(tǒng)和政治現(xiàn)實認(rèn)清財政問題，以及消化應(yīng)用西方財政理論相當(dāng)不利。

　　葉振鵬認(rèn)為：“國家預(yù)算既屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又從屬于上層建筑。財政活動屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，財政制度、財政政策等屬于上層建筑。”近年來，理論界和實踐界對財政同時具有經(jīng)濟(jì)和政治屬性有更深切的認(rèn)識。財政是一種國家的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)活動，既是一個經(jīng)濟(jì)范疇，也是一個政治范疇(陳共，2004)。我國財政學(xué)的發(fā)展，亟待加強政治學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的融合與拓展。隨著公共選擇理論、公共政策理論和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展，財政學(xué)與政治學(xué)之間的界線日益模糊，兩者出現(xiàn)日益融合的趨勢。兩大學(xué)科不僅在傳統(tǒng)的研究內(nèi)容與研究對象方面有很大的交叉融合性，而且研究方法方面也有互相借鑒的趨勢。但目前我國兩大學(xué)科之間的融合度、關(guān)聯(lián)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有財政與政治本身的關(guān)系密切。從財政主體角度人手，立足于我國的現(xiàn)實，運用新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)方法加強對財政主體行為方式的研究，為中國財政學(xué)的發(fā)展贏得難得的歷史機(jī)遇。