一、國庫集中支付體制下預算編制的要求

　　預算管理體制是財政管理體制的重要組成部分,它是一個國家在中央政府和地方政府以及地方各級財政之間,劃分預算收支范圍和預算管理職責與權(quán)限的一項根本制度。由于政府預算是國家的基本財政計劃,中央與地方各級政府之間預算收支范圍和管理權(quán)限的劃分,對國家財政以至整個國民經(jīng)濟有著重要影響,因此,預算管理體制是財政管理體制的主導環(huán)節(jié),占有重要地位。然而,預算會計是政府預算與政府會計的有機結(jié)合,很大程度上是為預算管理服務(wù)的,為國家實行預算管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、參考資料以及相關(guān)的會計信息。因此,預算會計制度改革必須適應加強財政預算管理的需要,國家預算管理體制的改革必須相應帶動預算會計制度的改革,才能與之相適應。同時,正由于預算會計是預算管理的基礎(chǔ),在推進預算管理和政府會計改革方面,國外大多數(shù)國家的實踐是先從政府會計改革入手,經(jīng)過幾年的運行以后,才開始實施預算管理改革。因此,預算會計制度的改革,尤其是理論研究應具有一定的前瞻性,才能適應現(xiàn)階段中國預算管理體制不斷改革的需要,及時跟上預算管理體制改革的步伐,避免或減少出現(xiàn)預算會計制度與預算管理體制改革脫節(jié)、預算會計改革滯后、出現(xiàn)預算會計核算規(guī)范真空的局面。

　　二、國庫集中支付體制下政府預算編制方法的改革

　　從編制范圍看,政府預算不僅包括財政預算內(nèi)資金收支,還包括各項預算外資金收支、經(jīng)營收支以及其他收支;從支出角度看,政府預算包括部門或單位所有按支出功能分類的不同用途的資金,可以全面反映一個部門或單位各項資金的使用方向和具體使用內(nèi)容。由于國庫集中支付制度的實施,有必要建立與之相適應的政府預算,因此,探討復式預算、零基預算、滾動預算和戰(zhàn)略預算在政府預算中的應用也是非常必要的。

　　1.復式預算。

　　在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中,市場對國民經(jīng)濟起著主要的資源配制作用,但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,市場作用的缺陷也越來越明顯,也有“失靈”的時候,因此,國家對經(jīng)濟生活的干預是必不可少的,政府在國家經(jīng)濟生活中也扮演著重要的角色。由于財政行使著國家干預經(jīng)濟的重要職能,實施國庫集中支付制度,就能有效地提高財政資金的使用效益,有助于財政對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控,有利于國民經(jīng)濟發(fā)展,從而政府會加大財政支出,發(fā)行大量國債,就會產(chǎn)生財政赤字經(jīng)營,任何債務(wù)都是要還本付息的,這樣就有必要將政府支出劃分為一般性支出和有收益的資本性支出,在這種情況下,單式預算不分收支性質(zhì)來編,不利于政府對財政活動進行分析和管理,不能清楚地反映財政赤字或結(jié)余的內(nèi)容,不能有效地進行政府宏觀調(diào)控;同時,單式預算是把債務(wù)收入列入正常收入,使財政赤字數(shù)額反映不真實。而復式預算是按收支性質(zhì)分成不同類別,明確收支對應的關(guān)系,促進合理使用資金,準確反映財政收支平衡及赤字產(chǎn)生的原因,利于國家對經(jīng)濟活動進行分析;同時,復式預算將債務(wù)收入列為資本預算,合理反映財政收支狀況和赤字額度。為了更好地反映國家投資效益問題,單式預算逐漸會被復式預算所取代。然而,至今為止,中國的復式預算制度基本上只是在中央政府預算層次上實施,并未完全實施和推廣,地方政府大多仍是按單式預算編制的。即便是中央的復式預算,也只是在原有單式預算基礎(chǔ)上按收支經(jīng)濟性質(zhì)不同分列而己,經(jīng)常性預算與建設(shè)性預算混為一體,并未區(qū)別開;由于存在著大量的預算外與制度外的收支活動,復式預算對政府收支活動的反映不完整;從配套措施上看,沒有進行相應的配套改革,并未對預算科目、分類、會計、管理制度等做實質(zhì)性的改革。針對中國預算改革的現(xiàn)實情況,國內(nèi)許多學者提出關(guān)于復式預算改革的主張,即認為現(xiàn)行復式預算中的營利性與非營利性的內(nèi)容必須分開。

　　2.零基預算。

　　隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的基本確立,財政體制改革的重心轉(zhuǎn)向財政支出方面,特別是國庫集中支付制度改革,使原有的預算編制方法已不能適應政府預算改革的發(fā)展,因此,中國實行零基預算改革已是迫在眉睫。零基預算是從整體上來控制政府財政支出的一種預算編制方法,其重要特點是不受以往預算安排和預算執(zhí)行情況的影響,一切預算收支都建立在成本效益分析基礎(chǔ)上,根據(jù)分析和實際情況,對一個部門的所有計劃項目和行動進行全面評價和審查,貫徹本部門的組織目標,基于本部門的活動范圍以及資源,按輕重緩急排出本部門的經(jīng)費支出先后次序,一切從零開始來編制預算叫零基預算。也就是說,編制零基預算并不是說不考慮以前年度的基礎(chǔ)資料,應是把以往的基本數(shù)據(jù)作為參照來編制預算,其核心是重新評估下年度的所有項目,其實質(zhì)是對那些被證明很好的項目不是從零開始,而是繼續(xù)執(zhí)行,有的也只是做些修正;對那些已經(jīng)被證明不適宜的項目,應該是加以改進,或者說是確實從零開始,重新編制零基預算。因此,在編制零基預算的過程中,要堅持求真務(wù)實,認真負責,力求財政資金預算分配科學、合理,保證國家機器的正常運轉(zhuǎn)和各項事業(yè)健康發(fā)展的基本資金需求。實行零基預算的基本要求就是要掌握財政資金使用的詳細情況,這與中國加強政府預算管理的要求是相一致的。零基預算是建立在一個科學合理的基礎(chǔ)上的,對未來年度的預算支出項目進行評價和審核,充分考慮政府各部門在下一預算年度對資金的需求,在年度預算執(zhí)行過程中不再追加預算,使年初確定的預算指標成為真正有約束力的剛性指標,盡量壓縮不必要的開支,最終目的是使預算資金的分配與使用達到最優(yōu),取得最佳的經(jīng)濟效益,在很大程度上體現(xiàn)了預算資金分配的科學性和合理性;同時,零基預算可以綜合考慮各單位的情況,促進各單位的財政收支平衡,加強了對財政資金使用情況的管理。因此,為了編制好零基預算,有必要通過對各單位預算基數(shù)的清理,掌握各單位的家底;同時規(guī)范政府收支分類,建立科學合理的預算科目,實行復式預算編制方式,進行正確的預算分類,推行有效的預算控制。

　　3.滾動預算。

　　滾動預算常常在企業(yè)預算管理中應用,很少在政府預算中應用。與企業(yè)預算管理不同,在政府預算中,滾動預算應以達到政府管理目標為基礎(chǔ),根據(jù)政府管理目標及市場變動情況分階段滾動預算政府財政資金的一種財務(wù)預算方法。其基本特點是首先要定位階段性的政府管理目標,保證政府職能正常發(fā)揮作用;其次要遵照政府管理目標安排政府經(jīng)營活動,引進市場機制,實行滾動式的動態(tài)預算。滾動預算具有靈活性,不斷隨時間進行調(diào)整,可以反映政府內(nèi)外部環(huán)境的最新變化,因此,筆者認為,在政府預算中應用滾動預算方法,有利于政府預算根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化有效地做出調(diào)整,增強政府預算的連貫性和可操作性,提高財政性資金的使用效益。在政府預算中應用滾動預算方法,它打破了傳統(tǒng)意義上的預算模式,是將財務(wù)核算與市場機制有機結(jié)合起來的一種科學靈活的財務(wù)預算管理方法。所謂滾動預算,是指在編制預算時,一切都以政府的發(fā)展戰(zhàn)略和年度經(jīng)營計劃為導向,以不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境來確定政府預算目標的一種具有彈性和柔性預算編制方法。也就是說,政府的預算支出以收入來確定,預算目標服從政府的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營計劃,通過系統(tǒng)地、周期性地調(diào)整預算,以更好地追求政府戰(zhàn)略目標,指導政府經(jīng)營活動,引導政府管理行為長期化。

　　4.戰(zhàn)略預算。

　　一般地,政府的發(fā)展規(guī)劃和項目建設(shè)往往需要多年的經(jīng)營才能完成,像中國政府是以五年為一個周期進行發(fā)展規(guī)劃,在每個五年發(fā)展規(guī)劃中,國家的發(fā)展目標以及發(fā)展重點都會不同,各有側(cè)重。然而,政府預算要為國家發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù),為國家發(fā)展提供財政資金安排。因此,如何使政府預算與國家的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃不脫節(jié),如何解決政府預算目標短期化等問題是筆者將要研究的問題。政府采用戰(zhàn)略預算,首先是在具體預算方法上應由年度預算向滾動預算發(fā)展。年度預算容易引起部門領(lǐng)導人追求短期效應,為體現(xiàn)其在位期間的工作政績,有可能在編制預算和執(zhí)行預算中都盡量留有余地,下級往上報預算時也會盡量留有余地,從而導致預算不符合客觀實際,準確性也越來越差,這樣編制出來的預算就會與國家的發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)。因此,政府在編制預算時引入戰(zhàn)略預算觀念,采用滾動預算法把國家的發(fā)展規(guī)劃貫徹在預算中,從動態(tài)預算中把握國家的發(fā)展戰(zhàn)略,使各級財政部門充分考慮未來一定時期的政府職能作詳細的考慮和全盤規(guī)劃,保證政府工作能夠有條不紊地進行,可以使預算能隨時間的推進不斷加以調(diào)整和修訂,使預算與實際情況更相適應。這有利于充分發(fā)揮預算的指導和控制作用,提高預算的靈活性,幫助戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

　　三、國庫集中支付制度下對預算執(zhí)行的變化

　　在國庫集中支付制度下,必然要加強預算執(zhí)行,確保預算的圓滿實現(xiàn)。這就要求相關(guān)部門應當制定相應的預算規(guī)章制度,加強對預算執(zhí)行過程的管理、控制;定期、不定期檢查預算執(zhí)行情況,盡早發(fā)現(xiàn)差異,找出原因,加以控制。此外,各單位應嚴格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定,避免預算的隨意追加、調(diào)整。單位預算一經(jīng)批復后,就應當成為一項必須嚴格執(zhí)行的財經(jīng)制度,不得隨意追加或調(diào)整預算。經(jīng)常性支出項目一般不應調(diào)整;對于確需追加或調(diào)整的,應當按照預算追加程序,由單位最高決策部門審批并報主管部門和財政部門批準。只有這樣,預算的嚴肅性、權(quán)威性才能真正的樹立起來。同時要完善預算支出績效考核。預算績效考核是對經(jīng)費支出與產(chǎn)生的效果和影響進行評價的行為,是以支出“結(jié)果”和“追蹤問效”為導向,以定性分析與定量評判為手段的預算支出管理模式,這對強化支出管理意識,優(yōu)化預算支出結(jié)構(gòu),提高預算支出的社會效益和經(jīng)濟效益具有重要作用。而績效的評價必須通過建立一套科學、合理并行之有效的評價方法、評價體系和評價標準來實施。必須建立以主管財務(wù)領(lǐng)導為組長、資產(chǎn)、后勤、財務(wù)、審計等部門處長為成員的經(jīng)費支出績效考核評價小組,以提高評價結(jié)果的權(quán)威性,建立支出預算計劃、決策、管理的監(jiān)督和制約機制,實現(xiàn)績效考核工作制度化、規(guī)范化、法制化。

　　總之,國庫集中支付制度的目的是為了從根本上提高財政資金的使用效率,但國庫集中支付制度要真正達到預期的目的,必須建立相應的預算管理制度,主要是編制一本完整規(guī)范的政府預算。