摘要：隨著我國(guó)高等教育進(jìn)入大眾化發(fā)展階段，高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大與財(cái)政經(jīng)費(fèi)相對(duì)緊張的矛盾更加突出，以提高財(cái)政資金使用效率和效益為目的的高等教育預(yù)算管理制度的改革與創(chuàng)新被提上日程。本文分析了廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理的現(xiàn)狀，揭示了當(dāng)前存在的一些問(wèn)題，探討了廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理制度的改革思路。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)高等教育的經(jīng)費(fèi)投入一般以規(guī)模大小和增長(zhǎng)速度為價(jià)值取向，忽視了投入資金的效率和效益，導(dǎo)致部分高校盲目擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模而忽視了辦學(xué)質(zhì)量和效益，導(dǎo)致資源配置不合理，損失浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著我國(guó)高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，高等教育進(jìn)入大眾化發(fā)展階段，經(jīng)費(fèi)供求矛盾更加突出，以提高財(cái)政資金使用效率和效益為主題的高等教育投入機(jī)制改革勢(shì)在必行。本文以此為契機(jī)，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)廣東省高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理模式改革的路徑選擇和創(chuàng)新進(jìn)行了探討。

　　一、廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理的現(xiàn)狀

　　(一)《廣東省省屬高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理暫行辦法》(下文簡(jiǎn)稱《辦法》)的實(shí)施情況及存在的問(wèn)題

　　2004年，為調(diào)動(dòng)高校擴(kuò)招的積極性、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、促進(jìn)高等教育的發(fā)展，廣東省改革現(xiàn)行高校經(jīng)費(fèi)基數(shù)加增長(zhǎng)的撥款方式，實(shí)行學(xué)生綜合定額加少量專項(xiàng)資金的新的預(yù)算管理辦法。廣東省實(shí)施高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的主要內(nèi)容如下：

　　1.一是按學(xué)生不同層次和專業(yè)折算的學(xué)生當(dāng)量，以學(xué)校不同類型的生均定額標(biāo)準(zhǔn)核定高校正常經(jīng)費(fèi)：二是根據(jù)2002年高校經(jīng)費(fèi)生均支出水平，并考慮省級(jí)財(cái)政的承受能力，核定2004年新增的正常經(jīng)費(fèi)生均基準(zhǔn)定額為6300元／生，省屬普通高校執(zhí)行生均基準(zhǔn)定額，�？茖W(xué)校下浮10％；三是清理歸并現(xiàn)有各項(xiàng)�？�，重新設(shè)立少量專項(xiàng)資金，包括按中央和省有關(guān)規(guī)定設(shè)立的專項(xiàng)資金以及廣東省建設(shè)創(chuàng)新強(qiáng)校工程設(shè)立的學(xué)科與專業(yè)建設(shè)專項(xiàng)資金；四是實(shí)施范圍包括20所省直屬普通本�？茖W(xué)校、3所部委屬學(xué)校和5所省市共建學(xué)校。

　　2.《辦法》實(shí)施以來(lái)，加大了高等教育的投入，為廣東高等教育事業(yè)的發(fā)展、高校辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)質(zhì)量的提升作出了巨大貢獻(xiàn)，但是同時(shí)也存在以下問(wèn)題： 一是以辦學(xué)規(guī)模為導(dǎo)向，忽視辦學(xué)質(zhì)量，造成資源的配置和使用效率不高，績(jī)效不好。這種模式下的撥款依據(jù)是在校學(xué)生數(shù)量，生均成本實(shí)際是往年的決算數(shù)而非合理的成本。由于撥款的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法體現(xiàn)高校之間的資源利用效率與社會(huì)效益方面的差別，在校生數(shù)量多的學(xué)校獲得更多的撥款，導(dǎo)致高校在數(shù)量和層次結(jié)構(gòu)上盲目擴(kuò)張和升級(jí)，并因缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)致了教育質(zhì)量的下滑和教育經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。二是以爭(zhēng)取更多撥款為導(dǎo)向，忽視學(xué)科和專業(yè)設(shè)置。部分高校不是以自身優(yōu)勢(shì)為主，而是設(shè)法增加所謂的低成本專業(yè)。無(wú)法引導(dǎo)高校實(shí)現(xiàn)教育數(shù)量與教育質(zhì)量的統(tǒng)一，也無(wú)法引導(dǎo)高校提高辦學(xué)效益。三是盲目擴(kuò)大建設(shè)，資金使用效益不高。四是生均基準(zhǔn)定額四年保持不變，忽略了通貨膨脹和辦學(xué)成本上升等因素，使得高等教育投入增長(zhǎng)有所下降�！掇k法》明確規(guī)定：“在編制下一年度預(yù)算前，學(xué)校按要求準(zhǔn)確填列有關(guān)數(shù)據(jù)，報(bào)廣東省教育廳、廣東省財(cái)政廳審核，廣東省財(cái)政廳結(jié)合財(cái)力可能并考慮學(xué)校當(dāng)年的增支因素，與廣東省教育廳商量、確定下一年度的生均定額”。

　　(二)廣東省高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

　　1.專門的高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未建立。2004年，廣東省出臺(tái)了《廣東省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試行方案》，并選擇“高�；�本建設(shè)財(cái)政貼息貸款”項(xiàng)目和學(xué)科專項(xiàng)等進(jìn)行試點(diǎn)。雖然財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系已經(jīng)建立，但需要在實(shí)務(wù)工作中不斷完善。而專門的高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系還只處于理論探討中，尚未形成一套完整、科學(xué)、規(guī)范和合理的評(píng)價(jià)體系。

　　廣東省高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是如何對(duì)高等教育財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)分類，不同學(xué)科、不同專業(yè)和學(xué)生層次的開(kāi)支具有不同的特點(diǎn)；二是評(píng)價(jià)指標(biāo)的通用性，由于高等教育財(cái)政支出的公共性與復(fù)雜性，找到合適的指標(biāo)來(lái)反映所有的項(xiàng)目難度較大；三是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如何制定，即使同屬一省，但由于各類學(xué)校的具體情況不同，使得評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的合理性和可比性值得深究。

　　2.未建立對(duì)應(yīng)的績(jī)效考核和追蹤問(wèn)效制度�？�(jī)效考核和追蹤問(wèn)效制度的缺失，使得高等教育財(cái)政支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)的整體。

　　目前，部分高校在預(yù)算管理上只重視爭(zhēng)取更多的經(jīng)費(fèi)和把錢花出去，而忽視了預(yù)算資金的有效性和效率性，沒(méi)有從源頭上控制沒(méi)有績(jī)效和低績(jī)效的教育投八項(xiàng)目。在教育投資責(zé)任上也沒(méi)有形成績(jī)效考核和追蹤問(wèn)效制度，導(dǎo)致已經(jīng)實(shí)施的高等財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。

　　3.未形成有效的高等教育財(cái)政支出的績(jī)效監(jiān)控機(jī)制。目前，對(duì)高等教育財(cái)政支出監(jiān)督制度的改革雖然取得了一定進(jìn)展，如實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，但仍然存在著一些問(wèn)題。如對(duì)高等教育財(cái)政支出審計(jì)或檢查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的評(píng)價(jià)；監(jiān)督工具以事后審計(jì)為主，沒(méi)有引入以事前定目標(biāo)、事中監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)的效益審計(jì)。

　　二、廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理模式的改革思路

　　(一)建立績(jī)效預(yù)算理念，引入績(jī)效撥款機(jī)制

　　績(jī)效預(yù)算的核心思想是：“績(jī)效與結(jié)果相掛鉤，預(yù)算以績(jī)效為依據(jù)”，具體包括三方面：1以結(jié)果為導(dǎo)向。這種結(jié)果是一種社會(huì)效益，是產(chǎn)出的進(jìn)一步延伸。例如，政府修建了一條高速公路，這條路就是產(chǎn)出，而這條路帶來(lái)的效益——社會(huì)綜合效益(如公眾的交通便利、企業(yè)的運(yùn)輸成本減少、地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)等)才是結(jié)果。2以績(jī)效為依據(jù)。資源的配置必須以產(chǎn)生的績(jī)效即社會(huì)綜合效益為依據(jù)，績(jī)效越大，獲得的資源越多，反之則越少。而傳統(tǒng)預(yù)算模式下僅以產(chǎn)出即這條路本身為依據(jù)作為獲取財(cái)政支出甚至申報(bào)政績(jī)的籌碼。3以評(píng)價(jià)為核心。績(jī)效的確定最終依靠評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)衡量，如高速公路績(jī)效的衡量可以通過(guò)車流量、人流量來(lái)計(jì)量。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)成為績(jī)效預(yù)算實(shí)施成功與否的關(guān)鍵。

　　績(jī)效預(yù)算在高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理的應(yīng)用過(guò)程應(yīng)當(dāng)包括以下三個(gè)基本步驟：1績(jī)效目標(biāo)設(shè)定。給每個(gè)支出項(xiàng)目設(shè)定若干績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)，并評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理性，為確定項(xiàng)目撥款額以及事后評(píng)價(jià)提供依據(jù)。2績(jī)效撥款。根據(jù)確定的績(jī)效目標(biāo)和成本，計(jì)算預(yù)定撥款額度，將實(shí)施環(huán)節(jié)委托給有關(guān)行政部門。3績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)達(dá)成情況，為結(jié)算提供依據(jù)，根據(jù)目標(biāo)的完成程度，以增減財(cái)政支出的方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。同時(shí)，分析單位未達(dá)到目標(biāo)指標(biāo)的原因。提出意見(jiàn)和建議。

　　從高等教育目前的情況看，對(duì)高校實(shí)

　　行完全的預(yù)算經(jīng)費(fèi)與績(jī)效指標(biāo)掛鉤的績(jī)效預(yù)算制度是不現(xiàn)實(shí)的，原因在于：一方面。高等教育的大部分開(kāi)支相對(duì)比較穩(wěn)定，而績(jī)效預(yù)算相對(duì)波動(dòng)性較大，立即實(shí)行完全的績(jī)效撥款機(jī)制在實(shí)際運(yùn)作中阻力較大：另一方面，對(duì)高等教育財(cái)政支出績(jī)效的度量存在難度。例如經(jīng)濟(jì)效益、人口素質(zhì)、綜合國(guó)力等等。作為績(jī)效指標(biāo)在客觀性、代表性和可操作性等方面很難兼顧，有待于在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)和求證。

　　因此，從可行性的角度來(lái)說(shuō)，可以先實(shí)行部分績(jī)效撥款制度。即將總預(yù)算資金分為普通撥款和績(jī)效撥款，比例大致可以按7：3或8：2確定；普通撥款按照生均定額與學(xué)生規(guī)模的乘積獲得，績(jī)效撥款通過(guò)關(guān)鍵指標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)確定�？�(jī)效好的予以獎(jiǎng)勵(lì)，績(jī)效差的適當(dāng)核減下一年度的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。

　　(二)預(yù)算管理模式改革的路徑選擇

　　績(jī)效預(yù)算是世界性的財(cái)政改革潮流，是廣東省財(cái)政支出預(yù)算管理制度改革的方向，也是廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理模式的發(fā)展方向。從國(guó)外推行績(jī)效撥款或績(jī)效預(yù)算的過(guò)程來(lái)看，都經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的探討和研究，而且實(shí)踐中也正在不斷的接受檢驗(yàn)。因此，廣東省高等教育財(cái)政支出預(yù)算模式改革也不可能一蹴而就，必須循序漸進(jìn)。廣東省應(yīng)在實(shí)施高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效撥款積累一定經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)施績(jī)效預(yù)算模式。借鑒國(guó)外績(jī)效預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合目前的實(shí)際情況，廣東高等教育財(cái)政支出預(yù)算模式改革的路徑選擇應(yīng)遵循以下幾個(gè)步驟。

　　1.完善現(xiàn)有的高等教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。目前，廣東省政府財(cái)政對(duì)高校投入實(shí)行“綜合定額+專項(xiàng)”的機(jī)制，一定程度上體現(xiàn)了“政府花錢買效果”的績(jī)效觀，但是尚存在以下問(wèn)題需要解決：

　　(1)要根據(jù)上年度生均成本和本年度在校學(xué)生規(guī)模、類型核定當(dāng)年“綜合定額”，改變四年以來(lái)未變的現(xiàn)狀；(2)加強(qiáng)高校會(huì)計(jì)核算制度方面的改革，增強(qiáng)統(tǒng)計(jì)“生均培養(yǎng)成本”的可行性和操作性，提高其真實(shí)性和可靠性；(3)根據(jù)通貨膨脹以及廣東省財(cái)政承受能力等因素對(duì)“綜合定額”進(jìn)行調(diào)整；(4)加強(qiáng)對(duì)“專項(xiàng)”績(jī)效評(píng)價(jià)的追蹤問(wèn)效和責(zé)任意識(shí)，避免績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。

　　2.建立健全高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。政府對(duì)高等教育投人實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)起源于20世紀(jì)90年代的西方國(guó)家。瑞典、加拿大、英國(guó)等國(guó)家通過(guò)建立規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)制度，全面、完整地反映預(yù)算信息和支出成本，基本形成了一套比較完善的績(jī)效管理體系。高等教育財(cái)政支出實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度是政府財(cái)政部門按某種規(guī)則和績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)，對(duì)高等教育財(cái)政資金的撥付進(jìn)行管理，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，績(jī)效指標(biāo)體系成為績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)的核心問(wèn)題。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)馬國(guó)賢教授認(rèn)為：“績(jī)效管理”是根據(jù)財(cái)政效率原則及其方法論，形成以績(jī)效目的為主的公共支出管理制度。他將政府績(jī)效管理的基本理論體系歸結(jié)為“一觀三論”，即“‘花錢買服務(wù)、花錢買效果’的預(yù)算觀”、“公共委托代理理論”、“目標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向理論”和“為顧客服務(wù)理論”。該理論對(duì)于高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)的理論和實(shí)踐研究具有重大的指導(dǎo)意義，成為高等教育績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的理論基石。

　　3.合理設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)�？�(jī)效指標(biāo)指專門用于評(píng)價(jià)產(chǎn)出和成果的數(shù)值或特征的指標(biāo)，是績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)的核心問(wèn)題。它基于公共支出的價(jià)值判斷，是用于指導(dǎo)政府支出所“購(gòu)買”的效果或結(jié)果。現(xiàn)有的廣東省財(cái)政教育支出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括四大塊：投入資金分析、財(cái)政資金利用效率、財(cái)政資金產(chǎn)出效益和發(fā)展?jié)摿Α＿@種指標(biāo)體系重點(diǎn)是關(guān)注資金的投入，以及事后的效益分析，盡管對(duì)于財(cái)政支出效益的提高起到了一定的作用，但是對(duì)于績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)來(lái)說(shuō)還是不夠的，應(yīng)該進(jìn)行修正和完善。具體來(lái)說(shuō)可以將指標(biāo)體系分為投入、過(guò)程、產(chǎn)出和發(fā)展四部分：

　　(1)投入指標(biāo)包括經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)(財(cái)政性資金占總經(jīng)費(fèi)收入的比例)。

　　(2)過(guò)程指標(biāo)包括經(jīng)費(fèi)使用結(jié)構(gòu)(具體包括生均事業(yè)支出、人員經(jīng)費(fèi)占總支出的比例、教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)與公務(wù)費(fèi)比率等)、設(shè)備與設(shè)施利用率，包括圖書(shū)資料借閱率、電子文獻(xiàn)下載率、實(shí)驗(yàn)室開(kāi)出率、儀器設(shè)備使用率等。

　　(3)產(chǎn)出指標(biāo)包括教學(xué)成果產(chǎn)出(畢業(yè)率、獲得學(xué)位率、就業(yè)率、每百名師／生獲教學(xué)獎(jiǎng)人數(shù))、科研成果產(chǎn)出(教師平均科研成果、學(xué)生平均科研成果和應(yīng)用科技成果的經(jīng)濟(jì)效益)、，社會(huì)效果評(píng)價(jià)(學(xué)生對(duì)高校的滿意度、教師和行政人員對(duì)高校的滿意度、每百名學(xué)生獲獎(jiǎng)人數(shù))。

　　(4)發(fā)展指標(biāo)包括基礎(chǔ)條件狀況(生均占地面積、生均教學(xué)用房面積、生均占有圖書(shū)資料和教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備量、專任教師數(shù)量及結(jié)構(gòu)(專任教師占全體教職工比例、高級(jí)職稱占教師總?cè)藬?shù)比例、生師比))、專業(yè)教育能力(學(xué)科學(xué)位點(diǎn)數(shù)量、規(guī)劃課程開(kāi)設(shè)率、學(xué)分完成率)及財(cái)務(wù)支持能力(發(fā)展性支出占總支出比例、資產(chǎn)負(fù)債率、速動(dòng)比率)等。

　　三、總結(jié)

　　以績(jī)效預(yù)算思想為主導(dǎo)的高等教育財(cái)政支出預(yù)算管理制度改革在美國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家不斷推進(jìn)，成為解決財(cái)政資金緊張與教育規(guī)模擴(kuò)大這一矛盾的有效措施。目前，廣東省政府開(kāi)始關(guān)注財(cái)政資金的使用效率和效果。一方面，將在新公共管理理論的指導(dǎo)下，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系和績(jī)效預(yù)算制度；另一方面，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，逐步完善現(xiàn)有的高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理模式。引入績(jī)效撥款機(jī)制，建立高等教育財(cái)政支出評(píng)價(jià)體系。最終確立完整的績(jī)效預(yù)算管理理論體系和操作規(guī)則。