一、我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革現(xiàn)狀及存在的問題

　　(一)思想認(rèn)識(shí)上的問題。

　　國(guó)庫(kù)集中支付是一種全新的財(cái)政資金支付管理方式,它改變了幾十年來(lái)形成的、我們已經(jīng)習(xí)慣的財(cái)政資金按部門和預(yù)算級(jí)次分散支付的方式,必然引起各方面尤其是預(yù)算單位的強(qiáng)烈反映。由于國(guó)庫(kù)集中支付增加了財(cái)政支出的透明度和規(guī)范性,設(shè)立“賬外賬、“小金庫(kù)”等現(xiàn)象也得到了有效地遏止,對(duì)一些部門和個(gè)人的既得利益有所影響,出現(xiàn)了一些預(yù)算單位或個(gè)人對(duì)這項(xiàng)改革不理解、不支持甚至抵觸的現(xiàn)象。

　　中西方在國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制等各方面的差異從根本上看還是管理理念上的差異造成的。我國(guó)在改革開放、發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中引入了各種現(xiàn)代企業(yè)管理理念,推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的飛躍發(fā)展。但是,這些優(yōu)秀的管理理念卻沒有滲透到政府管理當(dāng)中去,存在很明顯的“庫(kù)藏管理”的思想。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展,已經(jīng)形成了一套系統(tǒng)的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理的新理念。如市場(chǎng)導(dǎo)向的理念,崇尚法治的理念,講究效益、追求效率的理念,系統(tǒng)控制、合規(guī)守信的理念等。這些先進(jìn)的管理理念已經(jīng)成為政府和社會(huì)公眾共同遵守的行為規(guī)范,并以制度的方式貫穿在財(cái)政管理的方方面面。中國(guó)在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理理念上的差距是無(wú)法同西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比的。

　　(二)國(guó)庫(kù)集中支付制度運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)。

　　商業(yè)銀行帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)單一賬戶設(shè)置在商業(yè)銀行,商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)必須承受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),這種風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)帶來(lái)財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),商業(yè)銀行在資金頭寸緊張時(shí),有可能挪用財(cái)政資金。

　　第一,零余額賬戶帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。如果支付過(guò)程中出現(xiàn)失誤,按照財(cái)務(wù)制度應(yīng)該退回財(cái)政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶,但是,零余額賬戶“只進(jìn)不出”,已經(jīng)發(fā)生的資金無(wú)法退回,代理銀行普遍采取掛存在代理銀行內(nèi)部的臨時(shí)賬戶上,待預(yù)算單位處理,增加了財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)。

　　第二,預(yù)算撥款憑證及退庫(kù)憑證的風(fēng)險(xiǎn)。作為財(cái)政部門在人民銀行國(guó)庫(kù)部門支付庫(kù)款的主要憑證,在國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)開通后,既沒有列入重要的空白憑證管理,也沒有使用期限,撥款和退庫(kù)時(shí),只需在付款聯(lián)加蓋國(guó)庫(kù)預(yù)留印鑒,其他聯(lián)在傳遞過(guò)程中很容易被替換,形成潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　第三,制度轉(zhuǎn)型帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。由分散型轉(zhuǎn)向集中型國(guó)庫(kù)模式的一個(gè)重大的風(fēng)險(xiǎn)是由“分散違規(guī)”轉(zhuǎn)向“集中違規(guī)”,由低層次的違規(guī)轉(zhuǎn)向高層次的違規(guī)。在那些由國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)控制付款決策的國(guó)庫(kù)模式中,集中違規(guī)的一種情形是在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額不足以支付所有支出單位的到期付款的情況下,國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)往往根據(jù)同供應(yīng)商間的私下交易比如賄賂或偏好來(lái)決定付款順序。這樣一來(lái),按規(guī)劃應(yīng)優(yōu)先分配的預(yù)算資金就被按國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的偏好次序分配取而代之,其結(jié)果就是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果同預(yù)算目標(biāo)的偏離。再則,資金直接從國(guó)庫(kù)經(jīng)收處出入,減少了央行會(huì)計(jì)部門的審核環(huán)節(jié),資金風(fēng)險(xiǎn)外露。

　　二、我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度的對(duì)策

　　(一)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶制度,實(shí)行財(cái)政資金集中管理。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍建立了國(guó)庫(kù)單一賬戶制度,將政府各部門所有的財(cái)政性資金都集中到中央銀行或委托其他商業(yè)銀行設(shè)立的“國(guó)庫(kù)存款賬戶”,取消各預(yù)算單位獨(dú)立開設(shè)的預(yù)算賬戶,實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的集中管理和財(cái)政收支的“雙直達(dá)”。在我國(guó),要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的發(fā)展要求,借鑒國(guó)際通行做法和成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合具體國(guó)情,建立和完善以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中支付為主要形式的國(guó)庫(kù)管理制度。當(dāng)前,在現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的建設(shè)中,必須注重以下配套改革,即以預(yù)算完整性為原則,加快預(yù)算外資金管理制度改革;以財(cái)政統(tǒng)一性為原則,完善部門預(yù)算制度;以決策法制性為原則,健全預(yù)算、決算的審批程序,從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算完整性、財(cái)政統(tǒng)一性、決策法制性和國(guó)庫(kù)集中性的有效結(jié)合,構(gòu)建起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政管理制度。

　　(二)建立財(cái)政管理信息系統(tǒng),加強(qiáng)國(guó)庫(kù)的信息收集與處理功能。

　　現(xiàn)代化的電子網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的技術(shù)基礎(chǔ),也是現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的最終結(jié)果。目前財(cái)政系統(tǒng)的計(jì)算機(jī)硬件配置是比較好的,但應(yīng)加緊進(jìn)行充實(shí)和改造,特別是加強(qiáng)軟件開發(fā)工作,逐步建設(shè)成具有以下三個(gè)方面功能的財(cái)政管理信息系統(tǒng):(1)負(fù)責(zé)政府部門(機(jī)構(gòu))的分類賬戶管理,及時(shí)掌握各部門和單位的財(cái)務(wù)狀況;(2)與銀行結(jié)算系統(tǒng)連接,利用銀行部門發(fā)達(dá)的結(jié)算系統(tǒng),處理政府部門的財(cái)務(wù)活動(dòng);(3)強(qiáng)大的信息收集和處理功能,為財(cái)政管理、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析和政策制定提供依據(jù)。

　　(三)實(shí)行預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督三分離制度,完善國(guó)庫(kù)監(jiān)督控制體系。

　　我國(guó)的國(guó)庫(kù)監(jiān)督體系主要由財(cái)政監(jiān)督、政府監(jiān)督和人民代表大會(huì)監(jiān)督組成。財(cái)政部監(jiān)察局和監(jiān)督司負(fù)責(zé)國(guó)家財(cái)政資金收入撥付的檢查和監(jiān)督。政府審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)同級(jí)各部門預(yù)算和下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況及預(yù)算外資金的管理和使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督中央預(yù)算和地方預(yù)算的執(zhí)行。這種監(jiān)督體制存在的主要問題是權(quán)責(zé)利既不明確也不對(duì)稱,審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)政府,缺乏獨(dú)立執(zhí)法的能力,權(quán)力之間缺乏制衡,監(jiān)督約束軟化。

　　完善責(zé)任機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督,是改革順利進(jìn)行的重要保障。一是要建立和完善內(nèi)部責(zé)任機(jī)制。通過(guò)法律法規(guī)的建設(shè)和管理系統(tǒng)的構(gòu)建,在資金支付周期的各個(gè)階段建立明確的崗位責(zé)任制,并加強(qiáng)國(guó)庫(kù)支付中心內(nèi)部的制度性管理控制,以保證各項(xiàng)規(guī)則的順利執(zhí)行。此外,還應(yīng)建立支付責(zé)任追究制度,防利用職權(quán)“尋租”�？傊�,要完善內(nèi)部制度,最大可能地縮小“租”的存在,并加大尋租成本,減少尋租收益,使尋租的凈收益小于尋租的凈成本,從而把“經(jīng)濟(jì)人”的尋租行為引導(dǎo)、改變?yōu)閷だ�行為。二是要建立和完善外部的綜合、全方位監(jiān)管制度。審計(jì)部門對(duì)國(guó)庫(kù)資金的運(yùn)行情況進(jìn)行審計(jì)是外部監(jiān)管最重要的一環(huán)。審計(jì)部應(yīng)實(shí)施若干種不同的審計(jì),其中包括事前審計(jì)、符合性(正當(dāng)性)審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)和資金效益審計(jì)。審計(jì)部門的外部監(jiān)督要做到獨(dú)立、客觀和公正,善于發(fā)現(xiàn)問題�？梢哉f(shuō),審計(jì)部門每年定期組織專業(yè)人員對(duì)國(guó)庫(kù)資金進(jìn)行審計(jì)是財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的必要補(bǔ)充。人民銀行國(guó)庫(kù)對(duì)國(guó)庫(kù)單一賬戶的支付具有監(jiān)督責(zé)任,除了要嚴(yán)格依照財(cái)政部門的撥付指令行事外,對(duì)開立零余額賬戶的商業(yè)銀行有關(guān)財(cái)政資金撥付過(guò)程要加強(qiáng)管理和監(jiān)督。各預(yù)算單位和供貨商要對(duì)銀行資金結(jié)算速度進(jìn)行監(jiān)督,檢查商業(yè)銀行是否有故意壓票、延期付款或?qū)φ加每蛻糍Y金的違法行為。各預(yù)算單位還要監(jiān)督有關(guān)機(jī)構(gòu)是否及時(shí)、合法地審批單位的預(yù)算安排和用款計(jì)劃,是否及時(shí)下達(dá)撥付指令并付款。

　　(四)減少國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)行阻力。

　　采取積極措施減少實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度遇到的阻力。在這方面的主要表現(xiàn)有:一是取消了預(yù)算單位在商業(yè)銀行的各種賬戶,商業(yè)銀行減少了信貸資金來(lái)源,銀行信貸規(guī)模也隨之降低,銀行支持地方的積極性受到影響,將給地方政府帶來(lái)較大的壓力。二是雖然政府財(cái)政資金是屬于國(guó)家的,但長(zhǎng)期以來(lái)一直由預(yù)算單位分散使用,現(xiàn)在集中支付后預(yù)算單位將失去資金的直接支付權(quán),同時(shí)會(huì)由此而減少存款的利息收入,部門的既得利益被打破,其理財(cái)積極性會(huì)受到打擊,阻力很大。三是統(tǒng)一的政府采購(gòu),特別是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后,可以依托于法制而明顯地提高政府采購(gòu)過(guò)程的透明性和嚴(yán)密性,減少政府部門大量的尋租行為,減少“權(quán)錢交易”等腐敗行徑。浙江省已全面推行政府采購(gòu),并且政府采購(gòu)面逐年擴(kuò)大,在此情況下,再推行國(guó)庫(kù)集中支付制度,勢(shì)必嚴(yán)重影響政府部門權(quán)力掌握者的利益,阻力可想而知。