摘要：在經(jīng)濟責任審計中，財政投資項目投入資金大、與領導決策相關，我們應結(jié)合投資審計的一些方法，對領導干部的經(jīng)濟責任做出客觀評價。

　　關鍵詞：領導決策；投資審計；經(jīng)濟責任審計

　　一、前言

　　經(jīng)濟責任審計是受組織部門委托，對領導干部任期內(nèi)經(jīng)濟事項決策的科學性、民主性及政策執(zhí)行效果的一次綜合評價。經(jīng)濟責任審計的對象是黨委或政府部門的一把手，對領導干部的經(jīng)濟責任審計，事實上是對領導班子的決策水平、管理水平、政策執(zhí)行情況的一次綜合測試。投資審計也就是通常說的固定資產(chǎn)投資審計，主要是對政府投資的項目的建設管理、造價情況、基建程序進行審計。這兩種類型的審計的對象、重點和內(nèi)涵有所不同，本屬不同類型的審計，但根據(jù)筆者這么多年來的實踐經(jīng)驗來看，在經(jīng)濟責任審計項目中開展投資審計，能收到較為明顯的效果。2010年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》的第十五條中規(guī)定地方各級黨委和政府主要領導干部經(jīng)濟審計的內(nèi)容包括：“政府投資和以政府投資為主的重要項目的建設和管理情況”，可見政府投資項目是經(jīng)濟責任審計的重點。

　　二、在經(jīng)濟責任審計項目中開展投資審計的必要性

　　首先，基建支出占財政支出的比重大，需要投資審計。從政府財政的支出構(gòu)成來看，投資建設所占財政支出的比重較高，基本達30%以上，有些甚至達到40%以上，這么大筆的支出使用效果如何、是否真實合法、是否落到實處？往往是評價領導經(jīng)濟責任履行情況的重要內(nèi)容。

　　其次，基本建設與領導決策息息相關。有些領導打著“民生工程”的旗號，干著“面子工程”的事情；喊著“過緊日子”的口號，干著“損失浪費”的事情；基本建設因為投資規(guī)模大，可以改變城市形象，許多領導干部履新后，有極大的興趣去城市面貌的改變。審計就要通過具體的事例、詳細的數(shù)據(jù)，剖析領導干部是否從“為民謀福祉”的角度出發(fā)，來布局基建投資，如水利工程、廉租房工程、市政道路，而不是把大量的錢花在建設樓堂館所、裝修辦公室上。

　　最后，防范審計風險的需要。縱觀這些年媒體報導的貪官“反面教材”，他們大部分都染指城市建設、基建投資、土地買賣等領域，從中混水摸魚，獲取利益。這些投資項目運作過程是否公開透明？領導干部是否涉足其中、為己謀利？這都要在審計過程中重點關注，將情況弄清楚，反映投資項目的決策、建設過程中存在的問題，防范潛在的風險。所以說，在經(jīng)濟責任審計項目中，對基建項目進行審計，是十分必要的。

　　三、如何融會貫通，寓投資審計理念于經(jīng)濟責任審計項目中

　　第一，抓住“牛鼻子”，從可行性研究的角度審查經(jīng)濟責任。政府投資項目上馬的依據(jù)，應是項目的可行性研究。根據(jù)國家的規(guī)定，可研的編制單位是由國家發(fā)展和改革委員會頒證的有資質(zhì)的咨詢公司，由專業(yè)的注冊咨詢工程師完成。但是現(xiàn)實生活中，很多項目往往由黨委政府部門的“一把手”拍腦袋決定上馬的，所謂的可研報告只不過事后的補充資料，結(jié)果導致了爛尾樓和“半拉子”工程的出現(xiàn)，對財政資金造成極大的浪費。這些項目的決策過程體現(xiàn)不了民主決策、科學決策，個人決策代替了集體決策，領導決策代替了專家決策。領導干部的經(jīng)濟責任，主要體現(xiàn)在重大事項的決策責任上，政府投資項目就是重大事項之一，決策失誤就是經(jīng)濟責任沒有履行好，應該作為重要的審計事項，對發(fā)現(xiàn)的問題應該在審計報告中予以批露。筆者在某經(jīng)濟責任項目的審計中，發(fā)現(xiàn)有一條政府投資的市政公路項目新建還不到一年，便被拆除，重建一條走向不同、更高等級的市政公路，理由是規(guī)劃調(diào)整，根本沒有可研報告，造成了很大的浪費。這種重大事項一定是需要黨委政府一把手過問的，將它納入經(jīng)濟責任審計范疇，是非常恰當?shù)模瑢ζ溥M行評價也顯得十分必要。相反，如果我們在經(jīng)濟責任項目中光看會計賬，就賬查賬，是很難發(fā)現(xiàn)上述重大問題的。

　　第二，審查建設項目的立項規(guī)模，看領導干部在經(jīng)濟事項的執(zhí)行力度。立項的依據(jù)是可行性研究和設計概算的造價金額，須發(fā)改部門批準。立項主要防止兩種不良傾向：一種是在規(guī)模上求大。各部門從自身的利益出發(fā)，盡量在立項規(guī)模上貪大求全，將規(guī)模作大了，將標準提高了，才能向財政部門申請較寬松的預算，今后才可以在項目建設過程中“混水摸魚”。筆者在某項目中發(fā)現(xiàn)，一項污水收集管網(wǎng)的預算3000萬元，實際做完以后結(jié)算才1500萬元，據(jù)對方解釋，主要是泵站等征地等原因未能落實，導致未用夠預算資金。雖然未造成財政資金的流失，但是造成了大量資金的閑置，三年來，每年的財政預算都按立項安排了資金備用，但實際上，這筆資金都閑置在賬上，造成資金沉淀，損失了機會成本。另一種傾向是做少預算，搞“釣魚工程”。待工程做到一半的時候停工待料，再向政府追加預算，給地方財政造成壓力。上述兩種情況都與領導干部的經(jīng)濟責任息息相關，如果不是人為因素，工程項目按市場價進行設計概算，完全是可以按照正常的渠道運行，就是因為一些領導干部為了自身部門的利益，人為操縱立項金額，才造成上述情況的發(fā)生，所以在審查經(jīng)濟責任時，審查立項規(guī)模也是非常重要的。

　　第三，審查規(guī)劃許可，看領導干部的經(jīng)濟責任的規(guī)劃意識。項目要上馬，規(guī)劃須先行。規(guī)劃許可，具體來說就是取得建設項目用地規(guī)劃許可證和工程規(guī)劃許可證。根據(jù)實際情況來看，一些單位領導為了政績的需要，才沒有辦妥上述“兩證”的情況下，先行建設，美其名曰“超常規(guī)發(fā)展”，實際上是“未婚先孕”，這在基建程序上顯然是顛倒的。我們在進行經(jīng)濟責任審計時，一定要注意這種現(xiàn)象，這往往是政績工程、面子工程的“發(fā)源地”，不是真正的民生工程。發(fā)現(xiàn)這種情況應該在審計報告中予以批露。

　　第四，審查招標投標環(huán)節(jié)，看領導干部在政府投資項目中是否“暗箱操作”。招標投標環(huán)節(jié)，是建設單位確定承包商的法定程序。根據(jù)國家的政策，政府投資項目在限額以上都必須采用公開招投標的方式，具體的限額根據(jù)每個地方政府的規(guī)定而有所不同。在現(xiàn)實生活中，各種各樣的招投標違規(guī)情況還層出不窮，如存在圍標、串標、明招暗定等情況。對于領導干部的經(jīng)濟責任，這是最直接、利益最相關的，究竟招標過程是否透明、是否規(guī)范、是否公平，需要審計人員煉就“火眼金星”，發(fā)現(xiàn)其中的“貓膩”，防范審計風險。如筆者在某項目的審計中，發(fā)現(xiàn)建設單位在設置招標文件條款時，對投標單位的要求過于細化，要求在本地做何種類型的工程達到多少個，對外地的符合資質(zhì)的公司進行了排斥，中途又將開標時間突然提前，到最后真正入圍的才四家。雖然我們沒有充分證據(jù)說明領導干部在履行經(jīng)濟責任時是否在投資項目上“打招呼”，但顯然違反了招投標過程應公開、公正、透明的原則。審計評價時應遵循“看到什么、評價什么”的原則，如實反映事情的原貌。

　　第五，審查驗收環(huán)節(jié)，看工程是否先使用才驗收。有些領導干部，對建設項目未經(jīng)驗收便投入使用的情況認識不夠深刻，甚至還冠冕堂皇地說是為了政治上的需要。嚴重一點地說，這些同志是法律意識淡薄，《建筑法》第六十一條明確規(guī)定“建筑工程竣工經(jīng)驗收合格后，方可交付使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得交付使用”。事實上，未經(jīng)驗收的建設項目在質(zhì)量上是沒有經(jīng)過政府質(zhì)監(jiān)部門認可的，也就是說，還不一定是合格的產(chǎn)品，萬一出了質(zhì)量問題，誰也負不起這個責任。當然，有些領導為了趕在某日之前剪彩、開張，給上級一個交待，而將竣工驗收環(huán)節(jié)后移，這些行為都是錯誤的，在認識上存在誤區(qū)，沒有把依法行政的觀念置于心中。

　　總之，投資審計應是貫穿在經(jīng)濟責任審計中的一條主線，緊緊圍繞領導干部的決策主線，圍繞領導干部的權(quán)力運行軌跡，真實反映重大政府投資項目的決策過程，揭露投資項目決策和管理過程中的漏洞，這樣，我們在經(jīng)濟責任審計中評價才更科學、表述才更全面、問題才更有針對性。