一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家收費(fèi)規(guī)模及其收費(fèi)管理的比較

　　世界各國(guó)對(duì)稅收的管理辦法比較一致，即稅收的開(kāi)征和調(diào)整要經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，稅收收入和支出需納入財(cái)政預(yù)算管理，對(duì)收費(fèi)的管理，不同國(guó)家的具體做法雖然不盡一致，但是收費(fèi)作為政府取得收入的一種補(bǔ)充形式，在國(guó)外，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，大都具有以下共同的特征：

　　1.收費(fèi)主要集中在地方政府一級(jí)，其收入納入統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，對(duì)稅收和收費(fèi)實(shí)行分列預(yù)算，分別管理。

　　一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，中央一級(jí)政府基本上沒(méi)有收費(fèi)，稅收是其主要收入來(lái)源，收費(fèi)收入所占比重很小。1991－1998年，各國(guó)中央政府通過(guò)收費(fèi)籌集的收入占經(jīng)常性收入的比重，一般在6％－15％之間。其中，美。英、法、日、意等工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府的收費(fèi)收入，其比重一般保持在10％左右。而在地方政府一級(jí)，情況就有所不同。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家對(duì)近年來(lái)九個(gè)主要西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方政府非稅收入（主要是收費(fèi)收入）占財(cái)政收入的平均比重的研究，一般在22％以上，若將非政府機(jī)構(gòu)提供的收費(fèi)收入計(jì)算在內(nèi)，其比重可達(dá)到40％左右。表明收費(fèi)收入是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，與稅收具有同等重要的作用。但無(wú)論是哪個(gè)級(jí)次的政府，對(duì)收費(fèi)收入都納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理，基本上消除了其游離于預(yù)算管理之外造成的負(fù)面影響。

　　2.任何收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)置都必須通過(guò)法律程序，具有法律依據(jù)。

　　各國(guó)政府對(duì)收費(fèi)管理的共同特點(diǎn)是，出臺(tái)任何收費(fèi)項(xiàng)目及其方式和數(shù)量都要求有嚴(yán)格和復(fù)雜的法律和行政程序。對(duì)于社會(huì)公益服務(wù)事業(yè)的收費(fèi)和支出的預(yù)算與決算，政府必須進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，并對(duì)其財(cái)務(wù)情況進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公共服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定還需要遵循一定的原則，并需經(jīng)過(guò)嚴(yán)密計(jì)算和公眾討論。目前世界各國(guó)普遍的收費(fèi)定價(jià)是按低于平均成本的邊際成本收費(fèi)。采取這一方式的原因主要有三點(diǎn)：一是對(duì)于部分純粹公共商品，收取一定費(fèi)用有利于減少浪費(fèi)；二是對(duì)混合商品提供補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其按邊際成本定價(jià)，以刺激消費(fèi)，例如對(duì)公共交通設(shè)施提供補(bǔ)貼；三是對(duì)較低收入者給予適當(dāng)照顧。

　　3.收費(fèi)具有服務(wù)報(bào)償?shù)男再|(zhì)。

　　在典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，政府收費(fèi)最大的特點(diǎn)還表現(xiàn)在它的公益服務(wù)性。在這些國(guó)家中，由于政府職能的限制，政府只提供公共商品和混合商品，而不提供私人商品，因此其劃分稅收與公共部門(mén)收費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)就是，依據(jù)純粹公共商品與混合商品的區(qū)別，以是否存在無(wú)償性為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)確定是采取征稅方式還是采取收費(fèi)辦法彌補(bǔ)提供公共勞務(wù)或服務(wù)的成本。如日本、韓國(guó)、法國(guó)以及香港地區(qū)，對(duì)于公共交通、城市供水、郵電通訊等與居民生活密切相關(guān)的公益事業(yè)大多實(shí)行收費(fèi)而不是通過(guò)稅收來(lái)解決資金問(wèn)題，由于對(duì)公益服務(wù)事業(yè)收費(fèi)比對(duì)其征稅更容易使被征收對(duì)象接受，收費(fèi)比稅收的無(wú)償支付更有利于節(jié)約和注重成本、效率，同時(shí)也有利于減少資源浪費(fèi)和政府支出。因此，大多數(shù)國(guó)家（地區(qū)）對(duì)公益事業(yè)這種混合商品采取收費(fèi)的方式彌補(bǔ)其成本是符合自身特點(diǎn)的，也是行之有效的一種方式。

　　二、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，清費(fèi)立稅，規(guī)范政府收入機(jī)制的基本思路

　　通過(guò)上述對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)政府收費(fèi)情況的概括總結(jié)，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)在運(yùn)用稅收與收費(fèi)這兩種不同的收入分配形式時(shí)存在兩個(gè)突出問(wèn)題：一是以費(fèi)擠稅，稅“小”費(fèi)“大”，本末倒置。二是在運(yùn)用收費(fèi)形式時(shí)，未能將其納入法制化和預(yù)算管理的正常軌道，以致使收費(fèi)出現(xiàn)過(guò)多過(guò)濫的無(wú)序化狀況。針對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題，規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系的總體思路應(yīng)從兩方面入手：

　　（一）治理收費(fèi)的思路

　　目前的各種收費(fèi)按其征收特點(diǎn)大體可分為四類(lèi)：一是各種規(guī)費(fèi)，即國(guó)家機(jī)關(guān)或事業(yè)單位為居民或團(tuán)體提供特殊服務(wù)或?qū)嵤┬姓芾硎杖〉氖掷m(xù)費(fèi)、注冊(cè)登記費(fèi)、訴訟費(fèi)、證照工本費(fèi)等，此類(lèi)收費(fèi)的數(shù)量一般以服務(wù)的直接成本為限。二是經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，即某些事業(yè)單位以盈利為目的，按照市場(chǎng)準(zhǔn)則對(duì)所提供的服務(wù)收取的費(fèi)用。三是稅收性收費(fèi)，即憑借政府權(quán)力收取的，交費(fèi)與受益無(wú)直接關(guān)系，具有強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性的收費(fèi)，包括基金及相當(dāng)部分的行政事業(yè)收費(fèi)。四是不合理收費(fèi)，即背離市場(chǎng)化要求，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害人民利益的收費(fèi)。

　　從上述對(duì)收費(fèi)的分類(lèi)來(lái)看，目前治理收費(fèi)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)本著先易后難，循序漸進(jìn)的原則進(jìn)行?？傮w設(shè)想是取消一部分，保留一部分，規(guī)范一部分，改稅一部分，對(duì)不同種類(lèi)的收費(fèi)采取不同措施。

　　1.取消一部分。即取締各種不合理的收費(fèi)、攤派、贊助等。具體操作可對(duì)照國(guó)務(wù)院和財(cái)政部下達(dá)年度全國(guó)性及中央部門(mén)行政事業(yè)性收費(fèi)目錄執(zhí)行，凡不屬于費(fèi)的性質(zhì)或不在目錄上列示的項(xiàng)目，應(yīng)堅(jiān)決取締；對(duì)省級(jí)及以下政府的收費(fèi)項(xiàng)目，違背國(guó)務(wù)院及財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定的各項(xiàng)不合理收費(fèi)，也應(yīng)予以取締。

　　2.保留一部分。對(duì)于規(guī)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)予以保留。并進(jìn)一步完善其管理制度，使規(guī)費(fèi)真正成為政府財(cái)政收入的一種補(bǔ)充。規(guī)費(fèi)是真正意義上的世界普遍性收費(fèi)，此類(lèi)收費(fèi)完全必要，而與稅收形式相比，又具有不同的特點(diǎn)。因此不存在費(fèi)改稅的問(wèn)題。規(guī)范化的做法是納入預(yù)算，依法管理，并嚴(yán)格控制征收范圍。

　　3.規(guī)范一部分。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，應(yīng)逐漸從預(yù)算和預(yù)算外資金中剝離出去，實(shí)行自收自支，自負(fù)盈虧，依法納稅，完全推向市場(chǎng)。在必要的情況下才通過(guò)法規(guī)對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行約束。

　　4.改稅一部分。對(duì)于一些具有稅收“三性”特征，具備稅收的實(shí)質(zhì)，只是以收費(fèi)的形式存在的收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)創(chuàng)造條件，將其盡快規(guī)范為稅收。目前這些以收費(fèi)形式出現(xiàn)而實(shí)質(zhì)上的稅收大部分為預(yù)算外資金，存在項(xiàng)目重復(fù)、收取依據(jù)軟化、多頭管理、收支一條線(xiàn)、缺乏監(jiān)督、使用效益差等缺陷，亟待還其稅收的本來(lái)面目，納入規(guī)范的預(yù)算管理，提高征收剛性。

　?。ǘ┒愘M(fèi)綜合改革的思路

　　由于進(jìn)行“費(fèi)改稅”的改革既涉及至國(guó)家與企業(yè)、居民分配關(guān)系的調(diào)整，又涉及到中央與地方政府的分配關(guān)系，以及財(cái)政稅務(wù)部門(mén)與其他部門(mén)的財(cái)力財(cái)權(quán)關(guān)系，加之收費(fèi)項(xiàng)目繁雜，改革的難度可想而知。因此，應(yīng)當(dāng)全盤(pán)考慮，統(tǒng)籌兼顧。“費(fèi)改稅”的途徑主要有：一是將部分收費(fèi)并入現(xiàn)行設(shè)置的稅種中，盡可能避免稅種過(guò)多，增加人民的重稅感。二是將不能合并且具有獨(dú)立性質(zhì)的收費(fèi)在稅收體系中設(shè)置新稅，以充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，增強(qiáng)稅收剛性。具體思路是：

　　1.改革房產(chǎn)稅、土地使用稅，將土地管理方面的收費(fèi)納入其中。

　　2.改革城市維護(hù)建設(shè)稅，將用于城建方面的挖掘費(fèi)、城市建設(shè)費(fèi)、市政設(shè)施配套費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目并入其中。

　　3.改革資源稅，將資源方面的收費(fèi)并入其中。將資源補(bǔ)償費(fèi)與資源稅合并。

　　4.改革農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)業(yè)稅制進(jìn)行調(diào)整與完善，對(duì)農(nóng)牧民的收費(fèi)，要結(jié)合農(nóng)業(yè)稅的改革，將其中在國(guó)務(wù)院確定的合理負(fù)擔(dān)限度內(nèi)的部分轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)稅收，超出部分一律取締。

　　5.設(shè)立燃油稅。原擬出臺(tái)的燃油稅改革方案由于種種的原因未能如期實(shí)行，但是此項(xiàng)改革已是大勢(shì)所趨。

　　6.設(shè)立社會(huì)保障稅，以代替各種社會(huì)保障方面的收費(fèi)。

　　7.取消現(xiàn)行的教育費(fèi)附加以及地方教育基金等收費(fèi)項(xiàng)目，改為征收獨(dú)立的教育稅。

　　8.改收取排污費(fèi)、環(huán)境衛(wèi)生費(fèi)等為征收環(huán)境保護(hù)稅。

　　如前所述八個(gè)方面的收費(fèi)，因其已具備或基本具備稅收或準(zhǔn)稅收的性質(zhì)，收費(fèi)規(guī)模較大，收入來(lái)源穩(wěn)定，涉及面較廣，受益面較寬，并且具有連續(xù)性和持久性的特征，將這幾種收費(fèi)規(guī)范為稅收形式后，有利于在平衡負(fù)擔(dān)的前提下，保障國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)、均衡，有利于在完善征管機(jī)制，降低征收成本的同時(shí)，實(shí)施財(cái)政預(yù)算對(duì)全社會(huì)資金進(jìn)行分配與再分配的規(guī)范管理，提高有限資金的使用效益，有利于將政府財(cái)政宏觀(guān)管理職能的強(qiáng)化有機(jī)地融于對(duì)社會(huì)分配關(guān)系的有效梳理之中，切實(shí)處理好聚財(cái)與調(diào)整。重組經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系。