一、市場經(jīng)濟國家收費規(guī)模及其收費管理的比較

　　世界各國對稅收的管理辦法比較一致，即稅收的開征和調(diào)整要經(jīng)過立法機關批準，稅收收入和支出需納入財政預算管理，對收費的管理，不同國家的具體做法雖然不盡一致，但是收費作為政府取得收入的一種補充形式，在國外，特別是市場經(jīng)濟發(fā)達國家，大都具有以下共同的特征：

　　1.收費主要集中在地方政府一級，其收入納入統(tǒng)一的財政預算，對稅收和收費實行分列預算，分別管理。

　　一般市場經(jīng)濟國家，中央一級政府基本上沒有收費，稅收是其主要收入來源，收費收入所占比重很小。1991－1998年，各國中央政府通過收費籌集的收入占經(jīng)常性收入的比重，一般在6％－15％之間。其中，美。英、法、日、意等工業(yè)發(fā)達國家中央政府的收費收入，其比重一般保持在10％左右。而在地方政府一級，情況就有所不同。據(jù)有關專家對近年來九個主要西方市場經(jīng)濟國家地方政府非稅收入（主要是收費收入）占財政收入的平均比重的研究，一般在22％以上，若將非政府機構提供的收費收入計算在內(nèi)，其比重可達到40％左右。表明收費收入是市場經(jīng)濟國家地方政府財政收入的重要來源，與稅收具有同等重要的作用。但無論是哪個級次的政府，對收費收入都納入財政預算統(tǒng)一管理，基本上消除了其游離于預算管理之外造成的負面影響。

　　2.任何收費項目的設置都必須通過法律程序，具有法律依據(jù)。

　　各國政府對收費管理的共同特點是，出臺任何收費項目及其方式和數(shù)量都要求有嚴格和復雜的法律和行政程序。對于社會公益服務事業(yè)的收費和支出的預算與決算，政府必須進行審查和批準，并對其財務情況進行審計和監(jiān)督。同時，發(fā)達國家對公共服務的收費標準的確定還需要遵循一定的原則，并需經(jīng)過嚴密計算和公眾討論。目前世界各國普遍的收費定價是按低于平均成本的邊際成本收費。采取這一方式的原因主要有三點：一是對于部分純粹公共商品，收取一定費用有利于減少浪費；二是對混合商品提供補貼，鼓勵其按邊際成本定價，以刺激消費，例如對公共交通設施提供補貼；三是對較低收入者給予適當照顧。

　　3.收費具有服務報償?shù)男再|。

　　在典型的市場經(jīng)濟國家中，政府收費最大的特點還表現(xiàn)在它的公益服務性。在這些國家中，由于政府職能的限制，政府只提供公共商品和混合商品，而不提供私人商品，因此其劃分稅收與公共部門收費的具體標準就是，依據(jù)純粹公共商品與混合商品的區(qū)別，以是否存在無償性為標準，來確定是采取征稅方式還是采取收費辦法彌補提供公共勞務或服務的成本。如日本、韓國、法國以及香港地區(qū)，對于公共交通、城市供水、郵電通訊等與居民生活密切相關的公益事業(yè)大多實行收費而不是通過稅收來解決資金問題，由于對公益服務事業(yè)收費比對其征稅更容易使被征收對象接受，收費比稅收的無償支付更有利于節(jié)約和注重成本、效率，同時也有利于減少資源浪費和政府支出。因此，大多數(shù)國家（地區(qū)）對公益事業(yè)這種混合商品采取收費的方式彌補其成本是符合自身特點的，也是行之有效的一種方式。

　　二、借鑒國際經(jīng)驗，清費立稅，規(guī)范政府收入機制的基本思路

　　通過上述對發(fā)達國家與地區(qū)政府收費情況的概括總結，筆者認為當前我國在運用稅收與收費這兩種不同的收入分配形式時存在兩個突出問題：一是以費擠稅，稅“小”費“大”，本末倒置。二是在運用收費形式時，未能將其納入法制化和預算管理的正常軌道，以致使收費出現(xiàn)過多過濫的無序化狀況。針對這兩個問題，規(guī)范稅費關系的總體思路應從兩方面入手：

　?。ㄒ唬┲卫硎召M的思路

　　目前的各種收費按其征收特點大體可分為四類：一是各種規(guī)費，即國家機關或事業(yè)單位為居民或團體提供特殊服務或實施行政管理收取的手續(xù)費、注冊登記費、訴訟費、證照工本費等，此類收費的數(shù)量一般以服務的直接成本為限。二是經(jīng)營性收費，即某些事業(yè)單位以盈利為目的，按照市場準則對所提供的服務收取的費用。三是稅收性收費，即憑借政府權力收取的，交費與受益無直接關系，具有強制性、無償性、固定性的收費，包括基金及相當部分的行政事業(yè)收費。四是不合理收費，即背離市場化要求，阻礙經(jīng)濟發(fā)展，損害人民利益的收費。

　　從上述對收費的分類來看，目前治理收費是一項復雜的系統(tǒng)工程，應本著先易后難，循序漸進的原則進行?？傮w設想是取消一部分，保留一部分，規(guī)范一部分，改稅一部分，對不同種類的收費采取不同措施。

　　1.取消一部分。即取締各種不合理的收費、攤派、贊助等。具體操作可對照國務院和財政部下達年度全國性及中央部門行政事業(yè)性收費目錄執(zhí)行，凡不屬于費的性質或不在目錄上列示的項目，應堅決取締；對省級及以下政府的收費項目，違背國務院及財政部的有關規(guī)定的各項不合理收費，也應予以取締。

　　2.保留一部分。對于規(guī)費，應當予以保留。并進一步完善其管理制度，使規(guī)費真正成為政府財政收入的一種補充。規(guī)費是真正意義上的世界普遍性收費，此類收費完全必要，而與稅收形式相比，又具有不同的特點。因此不存在費改稅的問題。規(guī)范化的做法是納入預算，依法管理，并嚴格控制征收范圍。

　　3.規(guī)范一部分。對于經(jīng)營性收費，應逐漸從預算和預算外資金中剝離出去，實行自收自支，自負盈虧，依法納稅，完全推向市場。在必要的情況下才通過法規(guī)對收費標準等進行約束。

　　4.改稅一部分。對于一些具有稅收“三性”特征，具備稅收的實質，只是以收費的形式存在的收費項目，應創(chuàng)造條件，將其盡快規(guī)范為稅收。目前這些以收費形式出現(xiàn)而實質上的稅收大部分為預算外資金，存在項目重復、收取依據(jù)軟化、多頭管理、收支一條線、缺乏監(jiān)督、使用效益差等缺陷，亟待還其稅收的本來面目，納入規(guī)范的預算管理，提高征收剛性。

　?。ǘ┒愘M綜合改革的思路

　　由于進行“費改稅”的改革既涉及至國家與企業(yè)、居民分配關系的調(diào)整，又涉及到中央與地方政府的分配關系，以及財政稅務部門與其他部門的財力財權關系，加之收費項目繁雜，改革的難度可想而知。因此，應當全盤考慮，統(tǒng)籌兼顧。“費改稅”的途徑主要有：一是將部分收費并入現(xiàn)行設置的稅種中，盡可能避免稅種過多，增加人民的重稅感。二是將不能合并且具有獨立性質的收費在稅收體系中設置新稅，以充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用，增強稅收剛性。具體思路是：

　　1.改革房產(chǎn)稅、土地使用稅，將土地管理方面的收費納入其中。

　　2.改革城市維護建設稅，將用于城建方面的挖掘費、城市建設費、市政設施配套費等收費項目并入其中。

　　3.改革資源稅，將資源方面的收費并入其中。將資源補償費與資源稅合并。

　　4.改革農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)稅制進行調(diào)整與完善，對農(nóng)牧民的收費，要結合農(nóng)業(yè)稅的改革，將其中在國務院確定的合理負擔限度內(nèi)的部分轉為農(nóng)業(yè)稅收，超出部分一律取締。

　　5.設立燃油稅。原擬出臺的燃油稅改革方案由于種種的原因未能如期實行，但是此項改革已是大勢所趨。

　　6.設立社會保障稅，以代替各種社會保障方面的收費。

　　7.取消現(xiàn)行的教育費附加以及地方教育基金等收費項目，改為征收獨立的教育稅。

　　8.改收取排污費、環(huán)境衛(wèi)生費等為征收環(huán)境保護稅。

　　如前所述八個方面的收費，因其已具備或基本具備稅收或準稅收的性質，收費規(guī)模較大，收入來源穩(wěn)定，涉及面較廣，受益面較寬，并且具有連續(xù)性和持久性的特征，將這幾種收費規(guī)范為稅收形式后，有利于在平衡負擔的前提下，保障國家財政收入的增長與國民經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)、均衡，有利于在完善征管機制，降低征收成本的同時，實施財政預算對全社會資金進行分配與再分配的規(guī)范管理，提高有限資金的使用效益，有利于將政府財政宏觀管理職能的強化有機地融于對社會分配關系的有效梳理之中，切實處理好聚財與調(diào)整。重組經(jīng)濟利益的關系。