一、國債投資“淡出”對交通基礎(chǔ)設施建設的影響

　　從2005年起，我國將實施“穩(wěn)健的財政政策”以取代連續(xù)實施7年的“積極的財政政策”，這意味著，以占GDP、全社會投資和財政收支比重較大規(guī)模的長期建設國債發(fā)行投資政策將要“淡出”。在1998—2004年“積極的財政政策”期間，作為國民經(jīng)濟運行基礎(chǔ)行業(yè)的交通運輸業(yè)，是長期建設國債的重點投資領(lǐng)域，交通基礎(chǔ)設施建設也因此取得了巨大的成就。基于積極的財政政策對交通基礎(chǔ)設施建設發(fā)展的巨大作用，長期建設國債投資“淡出”將給交通運輸業(yè)的發(fā)展帶來一定程度的影響。

　　在積極財政政策實施期間 （1998—2004年），我國政府共發(fā)行長期建設投資的國債共計9100億元，主要用于公共基礎(chǔ)設施建設投資，真正體現(xiàn)出積極財政政策的“積極”內(nèi)涵。其中用于交通基礎(chǔ)設施建設的長期國債資金達1374億元，約占期間長期建設國債比重的15%，利用國債資金建設的交通基礎(chǔ)設施項目規(guī)模達到 8563億元，有效帶動了地方、部門、企業(yè)配套資金和銀行貸款投向交通基礎(chǔ)設施建設項目，一大批公路、鐵路、民航機場等利用國債項目建設投產(chǎn)，極大的緩解了交通運輸對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約，加速了交通基礎(chǔ)設施建設的現(xiàn)代化進程。雖然如此，我國交通基礎(chǔ)設施系統(tǒng)建設仍然表現(xiàn)出以下四方面的特點：一是總體規(guī)模顯著不足，交通基礎(chǔ)設施建設任重道遠；二是地區(qū)交通發(fā)展不平衡，西部地區(qū)及農(nóng)村交通基礎(chǔ)設施落后；三是鐵路發(fā)展滯后，2004年再次成為國民經(jīng)濟發(fā)展中的制約因素，需要實現(xiàn)跨越式發(fā)展；四是交通基礎(chǔ)設施建設投資對政府資金有較高程度的依賴�；�于積極的財政政策對交通基礎(chǔ)設施建設發(fā)展的巨大作用和當前交通運輸業(yè)發(fā)展特點，長期建設國債投資“淡出”將給交通運輸業(yè)發(fā)展帶來的影響體現(xiàn)在以下方面。

　　1.直接影響財政預算內(nèi)政府對交通基礎(chǔ)設施建設的總量資金投入

　　目前，我國社會經(jīng)濟發(fā)展進入全面建設小康社會的新的增長時期，這一時期，我國人均GDP處于1000～ 3000美元之間。國際比較顯示，客貨運周轉(zhuǎn)量高速成長期一般都發(fā)生在人均GDP在1000～3000美元之間。這意味著在實現(xiàn)上述目標的過程中，客貨運輸不僅在數(shù)量上將持續(xù)增長，而且對運輸服務的質(zhì)量不斷提出更新更高的要求，將繼續(xù)導致對交通基礎(chǔ)設施投資的大量需求。加之，交通運輸業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其公路、鐵路、機場等設施產(chǎn)品具有的“公共物品”屬性，對政府資金投入有著較高程度的依賴。鑒于國家在實施積極的財政政策時，有相當數(shù)量的長期建設國債用于交通基礎(chǔ)設施建設。而長期國債投資是作為財政預算資金投入的，屬于政府資金投入。顯然，長期建設國債“淡出”將直接影響財政預算內(nèi)政府對交通基礎(chǔ)設施建設的總量資金投入。

　　在積極財政政策實施前5年 （1998—2002年），我國用于交通基礎(chǔ)設施建設的長期國債資金達1082億元，占期間長期國債發(fā)行額比例的 16.39%，年平均規(guī)模達到218.4億元。2003年的經(jīng)濟發(fā)展效果在為國債投資“淡出”準備了必要條件和時間機會的同時，長期國債發(fā)行規(guī)模為 1400億，比2002年減少100億元，用于交通基礎(chǔ)設施建設的長期國債資金約為182億元，約占期間長期國債發(fā)行額比例的13%；2004年長期國債發(fā)行1100億，比2003年減少300億元，用于交通基礎(chǔ)設施建設的投資約為 110億元，約占長期國債發(fā)行額比例的10%.如果未來年發(fā)行長期國債進一步減少，用于交通基礎(chǔ)設施建設的國債比例調(diào)至10%左右的水平，將使交通國債規(guī)模與1998—2002年期間年均規(guī)模相比大幅縮減。

　　2.影響交通基礎(chǔ)設施建設配套資金的減少

　　國債資金的作用不僅僅限于作為財政預算內(nèi)資金直接投入交通基礎(chǔ)設施建設，其作用還在于能夠增加交通建設項目的資本金，使項目的融資能力顯著提高，而且對于調(diào)動地方政府積極性、增強地方配套能力等方面發(fā)揮了重要作用。特別是在實施積極的財政政策期間，交通運輸投資增長的增量大部分來自國內(nèi)貸款增長，而銀行出于防范風險的需要，非常重視有財政性資金參與的項目，以期能夠得到政府信用擔保。預算內(nèi)資金下降，勢必引發(fā)銀行對交通運輸業(yè)貸款的下降，進而促使交通基本建設投資總額的下降。按照經(jīng)驗，每億元的交通基礎(chǔ)設施建設國債資金引發(fā)的銀行、地方配套等渠道資金達5.23億元。按照期間交通基礎(chǔ)設施建設國債比例綜合估測，每縮減一個份額的長期建設國債，會減少1.02個份額交通建設投資。

　　從趨勢上看，交通運輸業(yè)的發(fā)展越來越依賴市場化融資，特別是依賴銀行貸款，目前，交通運輸業(yè)投資中直接或間接來自國內(nèi)銀行貸款的投資比重在50%以上。無疑銀行利率變動對交通運輸業(yè)的融資成本帶來影響�，F(xiàn)階段的利率水平是新中國成立以來最低的，未來利率變化存在上調(diào)趨勢，將使得交通運輸業(yè)的融資成本增加。從這個方面看，長期建設國債“淡出”將通過金融系統(tǒng)放大對交通運輸業(yè)發(fā)展的影響。

　　3.增加公路主干線、貧困地區(qū)和西部地區(qū)農(nóng)村公路的建設壓力

　　基于國債資金投入對公路建設發(fā)展的作用，長期建設國債“淡出”將增加公路建設發(fā)展的壓力，特別是增加公路主干線、貧困地區(qū)和西部地區(qū)公路的建設壓力。

　　首先，將減少財政預算內(nèi)用于公路基礎(chǔ)設施建設的資金并導致配套建設資金的減少。1998～2004年，用于公路基礎(chǔ)設施建設的國債資金約為 980億元，促使利用國債資金建設的公路基礎(chǔ)設施項目規(guī)模達到6200億元。同時，國債資金的投入，帶動了銀行貸款和地方資金，為金融機構(gòu)向公路建設提供貸款創(chuàng)造了條件。正是由于國債資金的投入，使得公路建設資本金緊張狀況得到緩解，融資能力顯著提高。按照經(jīng)驗，每億元的公路基礎(chǔ)設施建設國債資金引來的銀行、地方配套等渠道資金達5.33億元，也即每縮減1億元的公路國債資金，將影響銀行、地方配套等渠道資金達 5.33億元。

　　其次，從公路主干線建設來看，在國債資金注入加速公路主干線建設的同時，公路主干線的建設發(fā)展是在依靠收費公路發(fā)展起來的。目前，已建成的高速公路的90%，一級公路的 80%，二級公路的44%都是依靠收費公路得以實施的。在收費公路發(fā)展中，日益暴露出相當嚴重的問題，已引起政府的高度重視，特別是未來單純公路建設項目對直接投資人的“高投資、低產(chǎn)出、負回報”需要更多的政府資金直接注入主干線公路建設。無疑長期建設國債“淡出”將增加公路主干線的建設壓力。

　　第三，國債資金的投入，加快了老、少、邊、窮地區(qū)公路建設，一些長期制約當?shù)厝嗣袢罕娊?jīng)濟、社會生活發(fā)展的交通“瓶頸”得以貫通。許多公路建成后成為這些地區(qū)重要的運輸生命線，加快了這些地區(qū)脫貧致富的步伐。然而，這些地區(qū)公路基礎(chǔ)設施建設對政府資金更高程度的依賴，無疑將增加這些地區(qū)的公路建設壓力。2001年，國家安排中央投資150億元（國債資金100億元，車購稅50億元）用于西部地區(qū)通縣油路建設，建設總規(guī)模達2.5萬多公里，這意味著，每公里公路的中央政府投資在60萬元。以四級公路每公里100萬元（偏高估計）投資計，對中央政府投資的依賴度為60%（偏低估計）。加之，這些地區(qū)經(jīng)濟增長不足，地方缺乏足夠財力，無法提供良好便捷的基礎(chǔ)設施，投資環(huán)境難以改善，制約了經(jīng)濟的增長。反過來，基礎(chǔ)設施建設固然需要適當超前，但缺乏足夠財力支持，也缺乏足夠的市場需求拉動，無法完全通過市場化的機制，吸引足夠的建設資金，很多依靠貸款投資的基礎(chǔ)設施項目，經(jīng)營虧損嚴重，維修費用不足，還本付息十分困難，這是一個多種因素相互制約的落后地區(qū)的“怪圈”。打破“怪圈”需要有賴更多的政府所為。因此，長期建設國債“淡出”將增加貧困地區(qū)和西部地區(qū)公路的建設壓力。

　　4.對鐵路發(fā)展帶來一定程度的影響

　　正是由于國債資金的投入，掀起了1998年以來的鐵路建設高潮。期間，用于鐵路基礎(chǔ)設施建設的國債資金330億元左右，促使利用國債資金建設的鐵路基礎(chǔ)設施項目規(guī)模達到 2260億元。鐵路全行業(yè)每年完成投資總規(guī)模平均在550億元左右，是1997年投資總規(guī)模388億元的1.42倍，由此掀起了鐵路建設高潮。

　　正是由于國債資金的投入，增強了鐵路大通道的能力，加強了中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設施。朔黃鐵路、水株復線、蕪湖長江大橋、寶蘭復線、武廣電化、新長鐵路、粵海通道、京九南段復線、蘭煙復線、天津港煤炭下海鐵路、陽涉二期、邯長鐵路、石長線等國債項目的建設，增強了鐵路大通道的能力。同時，國債鐵路項目向西部傾斜，加強了中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設施。西部地區(qū)南疆、渝懷、內(nèi)昆、神延、水柏、水株、寶蘭、達萬、錫桑、青藏鐵路等項目，總投資788.7億元，其中使用國債156.1億元，占鐵路使用國債資金的60%.尤其是舉世矚目的青藏鐵路開工建設，在全國及全世界引起巨大反響。

　　正是由于國債資金的投入，增強地方配套能力，促進了合資、地方鐵路的發(fā)展。在部分地區(qū)停止收取建設附加費后，國債資金使合資鐵路中的地方政府承諾資金有了新的來源渠道，調(diào)動了地方政府修建鐵路的積極性。從合資鐵路來看，1998年以來，有31.12億元國債資金用于合資鐵路建設，彌補了地方配套資金的不足，改善了資金結(jié)構(gòu)，保證了�。ㄊ小�區(qū)）兌現(xiàn)出資協(xié)議，創(chuàng)造了有利的運營條件保證，極大地支持了合資鐵路建設。從地方鐵路建設來看，有22.68億元國債資金用于地方鐵路建設，準東鐵路、登封鐵路、大萊龍鐵路、黎欽鐵路、圖琿長鐵路、羅定鐵路、惠澳鐵路、陽陽鐵路、綏東鐵路等項目得以實施。對解決長期以來由于資金短缺而形成的地方鐵路“胡子”工程和解決由于1998年取消鐵路附加費而形成的地方鐵路被動停工局面，起了“及時雨”作用。

　　在既有的發(fā)展體制和機制下，長期建設國債“淡出”將直接影響財政預算內(nèi)資金對鐵路建設資金的總量投入，影響地方政府修建鐵路的積極性，從而對鐵路發(fā)展帶來一定程度的影響。研究表明，按照經(jīng)驗，每縮減1億元的鐵路基礎(chǔ)設施建設的國債資金，將帶來6.84億元的鐵路基本建設資金的縮減。

　　5.延緩支線機場的建設發(fā)展進程

　　由于國債資金對民航建設的作用，特別是對加快支線機場建設速度的巨大作用，也由于當前支線機場建設運營虧損問題，使得機場建設資金投入更多依賴政府資金。長期建設國債“淡出”將直接影響財政預算內(nèi)資金對機場建設資金的總量投入。因此，長期建設國債“淡出”將延緩支線機場的建設發(fā)展進程。

　　二、應對國債投資“淡出” 的對策建議

　　由于長期建設國債投資“淡出”將給交通運輸業(yè)的發(fā)展帶來影響，而未來我國社會經(jīng)濟的發(fā)展仍需交通運輸業(yè)特別是交通基礎(chǔ)設施建設保持較快的增長勢頭。需要在交通運輸業(yè)的未來發(fā)展過程中，采取相關(guān)政策措施消除長期建設國債“淡出”對交通運輸業(yè)的這種影響，使交通運輸業(yè)伴隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展體現(xiàn)其對社會經(jīng)濟發(fā)展的適應性。為此，對相關(guān)政策措施建議如下。

　　1.在長期國債政策“相對淡出”的情況下，需要保持國債中用于交通建設的適當比例

　　國債政策作為國家宏觀調(diào)控政策措施，要體現(xiàn)以人為本，全面、協(xié)調(diào)和持續(xù)的科學發(fā)展觀，既要控制國債發(fā)行可能帶來的國債風險，又要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，對其絕對規(guī)模、投資方向和用途進行調(diào)減和調(diào)整優(yōu)化。雖然從2005年起，我國將實施“穩(wěn)健的財政政策”以取代連續(xù)實施7年的“積極的財政政策”，但是用于長期建設的國債投資并不會完全停止，其發(fā)行規(guī)模要進行合理調(diào)減，使其近似于經(jīng)濟穩(wěn)定增長需要的“必要量”，并使這個“必要量”占不斷擴大的 GDP、社會總投資規(guī)模、財政收支的比重逐步縮小。因此，國債投資“淡出”是“相對淡出”。

　　在長期國債政策“相對淡出”的情況下，應保持國債中用于交通建設的適當比例。交通運輸業(yè)是國民經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其基礎(chǔ)設施建設項目一般具有投資規(guī)模大、投資周期長的特點，又具有典型的“準公共物品屬性”，能夠承擔國家通過國債政策對經(jīng)濟運行進行宏觀調(diào)控的重任，與此同時，交通運輸業(yè)仍屬經(jīng)濟發(fā)展中的“短腿”行業(yè)，存在設施規(guī)模不足、地區(qū)差距等問題需要國債資金去調(diào)控。此外，對于調(diào)動地方政府積極性、吸引銀行、社會資本繼續(xù)投入等具有重要作用。未來長期建設國債用于交通建設的比例要保持在10%以上。

　　2.保持財政對交通建設資金的持續(xù)投入，增加財政用于交通支出的比例

　　伴隨國民經(jīng)濟的發(fā)展，未來的年度里財政收入將穩(wěn)定增加，為財政對交通建設資金的持續(xù)投入創(chuàng)造了條件。同時，國家將繼續(xù)建立以滿足社會公共需要為目標的公共財政體制。在逐步建立健全公共財政體制、政府職能轉(zhuǎn)變的政策趨勢下，政府投資逐步從競爭性領(lǐng)域退出，集中履行公共投資職能，原來部分用于盈利性項目的資金將逐步轉(zhuǎn)為公共項目資金，財政在安排和分配建設性預算資金時，必然加大對公共設施建設的投入。這為增加財政用于交通支出的比例提供了可能性。交通基礎(chǔ)設施具有典型的“準公共物品屬性”以及交通面臨的發(fā)展局面都需要把交通作為公共投資的重點，并以中央政府為重要投資主體角色通過運用專向資金等形式來籌措交通建設資金，并從法律和機制上保證財政交通建設資金的持續(xù)投入。

　　2002年，財政對交通的支出額為745億元，占同期財政支出比例的 3.38%.在“十一五”期間，應逐年提高財政對交通的支出比例，這一比例在“十一五”后期進一步提升到5%左右，達到世界平均水平的下限。在我國國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入持續(xù)穩(wěn)定增長的形勢下，估測財政對交通的支出額2005年達到1230億元，2010年上升到2517億元。

　　3.進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，給予落后地區(qū)交通發(fā)展更多的財政支持

　　轉(zhuǎn)移支付制度是公共財政的重要組成部分，其實施是政府為了更公平地提供公共產(chǎn)品和服務，實現(xiàn)各地區(qū)間公共服務水平相對均等化。目前，我國財政初步形成了以稅收返還為主要內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付制度，主要通過體制補助、年終結(jié)算、以稅收返還、專項補助以及“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”中確定的部分等五種形式來完成，以稅收返還為最多，占60%左右。真正發(fā)揮均等化作用的轉(zhuǎn)移支付不足總數(shù)的10%.

　　在交通發(fā)展中，中西部地區(qū)的交通狀況、農(nóng)村的交通狀況明顯處于落后狀態(tài)。規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度不僅有效緩解西部公路建設、貧困地區(qū)農(nóng)村公路的建設發(fā)展因長期建設國債“淡出”而增加的壓力，而且可以比較有效地解決資金來源的穩(wěn)定問題，并按照設定好的目標和標準，從制度上排除人為因素和隨機政策變化因素的影響。“十一五”期間要進一步完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。其重點是：一是逐步提高實現(xiàn)均等化功能的轉(zhuǎn)移支付力度，以緩解中西部地區(qū)財政困難；二是簡化和歸并專項撥款種類；三是改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付分配中的“基數(shù)法”逐步代之以“因素法”，對轉(zhuǎn)移支付數(shù)額進行最大限度地規(guī)范化，以減少主觀因素影響，保證相對穩(wěn)定并實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付過程公平；四是合理確定各地均能達到的最低公共服務水平，既保證中西部地區(qū)的基本需要，又要做到不超越中央財政承受能力。

　　4.深化稅費制度改革，選擇合適時機推出燃油稅政策

　　未來的時期內(nèi)，將進一步加強財政政策的“收入”和“支出”兩個方面的制度建設，特別是“收入”方面要進一步深化稅費制度改革，而建立交通、車輛新稅制是稅費制度改革的重要內(nèi)容。新的交通運輸稅收體系，是以燃油稅為主、車輛購置稅和牌照稅等為重要補充。加之，由于收費公路問題，除高等級公路（能提供超過一般公路服務水平的增值服務）和某些經(jīng)營性公路和還貸公路繼續(xù)保留收取通行費外，其它公路收費項目應逐步廢止。高等級公路的收費也要做出一些調(diào)整，調(diào)整的方向是逐步縮小收費二級公路的規(guī)模，首先在東部地區(qū)停止二級路收費政策，現(xiàn)行收費二級路在還清貸款或集資后將不準再收費。

　　2000年以來，車輛購置稅替代車輛購置附加費已正式實施。但燃油稅政策未正式出臺，經(jīng)過幾年的醞釀，方案已經(jīng)成熟，應選擇合適時機正式推出。養(yǎng)路費等交通規(guī)費轉(zhuǎn)變?yōu)槿加投惓蔀樨斦�性資金，能消除現(xiàn)行制度中的不合理、不公平方面，能從法律和制度上確保�？顚Ｓ�、足額及時到位。

　　應當注意的是，如此將會增加資金的撥付環(huán)節(jié)，失去用養(yǎng)路費等交通規(guī)費作為擔保向銀行貸款的可能，會在一定程度上影響公路建設貸款融資渠道的通暢，并對交通運營、管理產(chǎn)生影響，如何有效保護、調(diào)動交通部門和地方兩個積極性，需要有相關(guān)的改革措施予以配套。

　　5.進一步深化投融資體制創(chuàng)新，促進交通運輸業(yè)的發(fā)展

　　投融資體制創(chuàng)新是完善我國市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容，也是交通等公共基礎(chǔ)設施投資領(lǐng)域引入競爭、實現(xiàn)多元化經(jīng)營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在今后幾年特別是“十一五”期間，積極財政政策“淡出”后，既需要貨幣政策對交通等公共基礎(chǔ)設施建設投資發(fā)揮更加積極有效的作用，又客觀上要求交通等公共基礎(chǔ)設施建設投融資體制不斷創(chuàng)新，可在穩(wěn)定財政性融資基礎(chǔ)上，拓寬市場化融資渠道，以彌補國債政策“淡出”造成的資金缺口，從而促進交通運輸業(yè)的發(fā)展。

　　首先，在今后特別是“十一五”期間，進一步推動鐵路體制改革，放松交通運輸領(lǐng)域的準入限制，更有利于促進投資主體的多元化，有利于交通運輸業(yè)在競爭中加快發(fā)展。從當前的政策發(fā)展進程看，這一趨勢非常明顯，鼓勵、引導各類資本介入，減少行政性審批，放松管制，逐步取消交通基礎(chǔ)設施領(lǐng)域的各種“限進”條款。

　　其次，改革銀行體制，建立多元競爭的市場化銀行信貸機制，有利于穩(wěn)定交通運輸間接融資來源，更為便利地獲得銀行信貸。

　　第三，發(fā)展資本市場，建立交通等基礎(chǔ)設施證券融資和經(jīng)營機制，更加有利于拓寬交通運輸直接融資渠道，更為有效地利用社會資金。