摘要：舉借地方公債是世界各國地方政府籌集建設資金、增強財政能力的普遍做法。本文從分析我國發(fā)行地方公債的必要性和可行性入手，借鑒西方國家的經(jīng)驗做法，結合我國國情，全面設計了我國地方公債制度，并提出建立地方公債的監(jiān)督管理機制以及注重地方公債與國債在發(fā)行和使用上的協(xié)調(diào)。

　　關鍵詞：地方公債；制度設計；監(jiān)控機制

　　地方公債作為政府公債體系的重要組成部分，是地方政府在經(jīng)常性財政資金不足的情況下，為了滿足經(jīng)濟建設和地方社會公益事業(yè)的發(fā)展，按照法律規(guī)定向社會發(fā)行的債券。發(fā)行地方公債在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家是一個相當普遍的現(xiàn)象，也有較長的歷史。目前這些國家的地方公債均在比較規(guī)范的基礎上運作，已經(jīng)成為地方政府融資的重要來源和資本市場的有機組成部分。長期以來，我國一直嚴格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和舉債，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和資本市場的建立，以及分稅制財政體制改革的不斷深化，適時修改預算法，從而允許地方政府在規(guī)范管理的基礎上發(fā)債，已經(jīng)成為一個必然趨勢。

　　一、發(fā)行地方公債是世界各國地方政府的普遍做法

　　由于政治、經(jīng)濟及歷史上的原因，一國中央政府與地方政府所負擔的責任及范圍是有所不同的。通常中央政府主要提供以國家為整體利益的公共服務，而地方政府則在服從國家利益的前提下，主要提供以本地區(qū)為主體利益的公共服務，如地方性基礎教育、醫(yī)療保健、城鎮(zhèn)公用事業(yè)建設等。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，許多與地方居民直接相關的社會公益事業(yè)在不斷地擴展，地方政府支出的規(guī)模也隨之擴大。在這種情況下，舉債就成為地方政府籌措建設資金，以緩解地方資金供需矛盾的一種有效方式。

　　目前，許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家的地方政府都不同程度地運用發(fā)行地方債券來增強地方籌措資金的能力。比如，日本地方自治法第230條中就規(guī)定：一般地方公共團體，可以在法律規(guī)定的場合，按預算所規(guī)定的數(shù)額借入地方債。在美國，除了聯(lián)邦政府可發(fā)行債券外，州和州以下地方政府也可以發(fā)行債券，但規(guī)定地方政府發(fā)行債券籌得的款項一般只能用于基本建設。根據(jù)世界銀行提供的《1998年世界發(fā)展報告》中對18個發(fā)展中國家和地區(qū)的抽樣調(diào)查情況來看，南斯拉夫、岡比亞、墨西哥、阿根廷、肯尼亞等國的州（�。┘壵�府也都具有較強的自我籌資能力，舉借地方公債已成為這些發(fā)展中國家地方政府籌措資金的一種重要方式。在通常情況下，只要能夠保持宏觀經(jīng)濟及財政的平衡，地方政府用舉債方式籌集某些地方基本建設資金是合適的，它既可以增強地方財政實力，推動地方經(jīng)濟及公用事業(yè)的發(fā)展，又可以減少地方財政對中央財政撥款的需求。

　　二、我國發(fā)行地方公債的必要性與可行性分析

　　我國現(xiàn)行預算法規(guī)定，地方各級預算要按收支平衡的原則編制，不列赤字，也不得發(fā)行地方政府債券。這給地方財政經(jīng)濟的運行帶來了許多矛盾和束縛。實際上，在我國逐步推行地方政府公債制度，不僅是必要的，也是可行的。

　　（一）發(fā)行地方公債是完善我國分稅制財政體制的客觀要求

　　分稅制是市場經(jīng)濟條件下通行的處理政府間財政關系的基本形式。按照分稅制財政體制的基本要求，地方各級預算經(jīng)常性收入由本級稅收、服務性收費和中央（上級）補助組成，以上收入不能滿足需要時，允許地方發(fā)行公債，彌補基礎設施等建設支出�？梢姡�舉債權是分稅制賦予各級政府應有的財權之一。

　　我國目前已初步建立起分稅制財政體制，但地方政府征稅權限和范圍相對狹小，課稅能力和潛力有限，現(xiàn)有收入根本無法滿足政府支出需要。因此，通過舉債籌集必要的建設資金，是地方政府自主理財?shù)目陀^需要。今后在徹底劃分政府間事權的基礎上，賦予地方政府包括舉債權在內(nèi)的完整的財政權利，當屬財政體制改革深化的重要步驟。

　　（二）發(fā)行地方公債是防范政府債務危機的必然選擇

　　我國地方政府目前雖然實行的是“以收定支”的平衡預算，但由于經(jīng)濟基礎薄弱，財政體制改革尚不完善，地方財政隱性赤字普遍存在。地方政府為了籌集基礎設施、公用事業(yè)建設資金，普遍采取“多元化融資、多頭借款”的政策。結果幾乎所有政府部門及其所屬企事業(yè)單位，都可以政府名義籌集資金。其中相當一部分地方自覺不自覺地采取變相發(fā)債的形式。由于缺乏規(guī)范管理，債務危機潛在因素日益嚴重。與其讓這部分無法控制的“制度外收入”膨脹，不如建立統(tǒng)一規(guī)范的地方公債制度，以取代目前各種非法的融資渠道，從而有效地防范債務危機和財政風險。

　�。ㄈ�）我國豐富的應債來源是地方公債發(fā)行的重要基礎

　　經(jīng)濟體制改革以來，我國城鄉(xiāng)居民的收入水平有了較大幅度的提高，2003年居民儲蓄存款余額已突破10萬億元，手持現(xiàn)金1000多億元，銀行信貸存差也達3萬多億元。這些分散、大量的閑置資金是發(fā)行地方公債的前提和基礎。而且，由于地方公債建設項目往往與居民切身利益相關，它的發(fā)行和推銷更能得到當?shù)貑挝缓途用竦捻憫�與支持。因此，在資信度上居于國債與企業(yè)債券之間的地方公債，將成為地方機構投資者和個人投資者青睞的投資品種和融資工具。

　�。ㄋ模┪覈�證券市場及監(jiān)管體制的日益完善為發(fā)行地方公債提供了可靠保障

　　1990年代以來，我國證券市場規(guī)模迅速擴大，一級市場和二級市場有了長足的發(fā)展，有價證券的品種進一步多樣化。同時，證券市場的監(jiān)管和法制建設也逐步完善，國家先后頒布了《企業(yè)債券管理條例》、《中華人民共和國國庫券條例》、《中華人民共和國國債一級自營商管理辦法》、《證券法》等法律和法規(guī)，初步形成了較合理的債券監(jiān)管制度與法律體系。

　　改革開放20多年來的國債發(fā)行實踐，尤其是1994年以來在國債發(fā)行、流通市場所進行的市場化改革，使我國在國債發(fā)行方式、品種結構、期限結構、利率結構等方面都積累了豐富的經(jīng)驗，這些對地方公債的發(fā)行有重要的指導意義。就公債管理而言，中央財政已有多年發(fā)行和管理公債的經(jīng)驗，特別是東南亞國家金融危機爆發(fā)以來，我國政府進一步加強了國家債務管理，強化了財政部門統(tǒng)一管理國債的職能，這也為地方財政部門統(tǒng)一發(fā)行和管理地方公債打下了良好的基礎。

　　三、我國地方公債制度的設計

　　地方政府發(fā)債應當在規(guī)范的基礎上進行。首先要修改現(xiàn)行預算法，使地方政府發(fā)債具有法律依據(jù)，然后制定地方政府發(fā)債的具體辦法。在以法律形式確定地方發(fā)債權的同時，對地方公債發(fā)行的主體資格、每年發(fā)債的申請審查和批準、發(fā)債方式、地方債的適用范圍及償債機制等建立嚴格的規(guī)定。本文借鑒西方國家的經(jīng)驗做法，結合我國實際，就以上內(nèi)容提出一些初步設想。

　�。ㄒ唬┌l(fā)行主體及范圍

　　根據(jù)一級政權、一級財權的原則，地方公債的發(fā)行主體通常可以是各級地方政府，比如日本就允許都、道、府、縣以及市、町、村借入地方債。在美國，州及州以下地方政府和任何特稅區(qū)或市政機構均允許舉借地方債。根據(jù)我國實際情況，目前地方債的發(fā)債主體應以城市政府為主，因為它比省政府更了解城市的情況，也能使發(fā)債資金安排得更合理。但省內(nèi)連接不同地區(qū)的基礎設施項目的籌資，可以省政府為發(fā)債主體。同時要求發(fā)債的地方政府經(jīng)常性預算平衡，連續(xù)幾年沒有赤字，有良好的資信和抵御風險的能力。

　　地方公債的發(fā)行范圍，最初兩年應主要選擇地方財力比較雄厚的東部沿海城市進行試點，鑒于目前正在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，也可選擇個別西部城市進行試點，待取得經(jīng)驗后，再在全國推行。

　　（二）種類及發(fā)行額

　　地方公債根據(jù)其收入用途可分為公用事業(yè)債券和地方經(jīng)濟建設債券。發(fā)行公用事業(yè)債券，主要是為了彌補地方公用事業(yè)建設的不足。如西方國家地方政府除行使其行政職能外，主要就是擔負著維護和發(fā)展地方公用事業(yè)的職責。因此，地方公用事業(yè)發(fā)展債券主要用于地方各種公用事業(yè)或設施的建設。一般說來，這類債務收入的投資效果主要是形成一定的社會效益，而不會帶來直接的經(jīng)濟效益，所以清償這類債務的資金來源主要是地方稅收和其他經(jīng)濟性財政收入。地方經(jīng)濟建設債券是特定用于一些能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益的基本建設工程的債券。在一些西方國家它被稱為收入債務，即用特定的基本建設工程收益作擔保，靠收益償還本金和支付利息。這種債券是為建設某項特定工程而發(fā)行的，大都用于能夠創(chuàng)造盈利的基本建設工程，如鐵路、隧道、橋梁、碼頭、機場等工程。這類債券一般是實行�？顚Ｓ茫�資金不能被挪用于其他工程。我國發(fā)債初期應以后者為主。

　　地方公債發(fā)行額的確定，根據(jù)美國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，地方債務規(guī)模不能突破三個數(shù)量指標：一是地方債務與中央債務比應控制在25%以內(nèi)；二是地方當年債額不能超過其財政總收入的10%；三是地方債務余額不能超過該地GDP的25%.這些指標對每個地區(qū)（省、城市）如此，全國也如此。我國地方政府在發(fā)行公債初期應比這些指標保守一些，以保證地方債穩(wěn)步運行。

　　（三）發(fā)行方式的選擇

　　根據(jù)我國情況，地方公債可以考慮采用公募與私募并舉、定價與競價并存的發(fā)行方式。公募發(fā)行方式是向社會公開募集，不指定具體的發(fā)行對象。私募發(fā)行方式不向社會公開募集，只對一些特別的機構發(fā)行。在我國國債發(fā)行中，絕大部分是采用公募發(fā)行。由于該方式的承購者可以是社會的各類投資人，在發(fā)行數(shù)量龐大的情況下，有利于發(fā)行任務的迅速完成。而在地方債發(fā)行中，可以增加私募發(fā)行的比例，因為地方債一次發(fā)行量不像國債那么大，可以更多地向養(yǎng)老基金、保險基金等機構定向發(fā)行。定價發(fā)行方式是由發(fā)行者根據(jù)市場情況制定債券價格和利率。在國債發(fā)行中，招標辦法經(jīng)常使用，因為它面對的是全國性市場，有著廣泛的投資者群體。在地方債發(fā)行中，則可以視不同的債券采取不同的辦法。對于那些社會影響大的債券，可以采用招標發(fā)行；對于那些社會影響較小的債券，可以采用定價發(fā)行。

　　（四）發(fā)行利率與期限的規(guī)定

　　目前我國基準利率還未市場化，金融機構存貸款利率由人民銀行直接規(guī)定。盡管如此，市場機制決定的利率還是存在的，如債券二級市場收益率，而且它與銀行存款利率聯(lián)動。因此，地方債發(fā)行利率可參照債券二級市場收益率和銀行存款利率。同時，考慮到不同舉債主體的信譽，地方債的利率可以稍高于國債，但幅度應該很小。地方債的期限應由債務用途決定，一般為3～5年以上的中長期債券，使其與項目的建設周期相銜接。

　　（五）使用與償還

　　地方公債收入的使用要強調(diào)生產(chǎn)性。地方政府的主要職能是為地方提供公共產(chǎn)品，為地方經(jīng)濟建設創(chuàng)造外部條件，因此舉債收入主要用于當?shù)氐幕�礎設施建設，包括城市道路、交通、煤氣、新區(qū)開發(fā)和舊城改造、上下水管網(wǎng)、大型水利工程、文化教育和醫(yī)療保健工程等。債務的償還，一是基礎設施項目的自身收入，二是每年從財政收入中提取一定比例資金，建立償債基金。

　　四、建立地方公債的監(jiān)控與管理機制

　　為了保證地方公債制度的穩(wěn)健運行，至少應做好以下三方面的工作。

　�。ㄒ唬┙�立地方公債的法律保障體系

　　首先要制定《地方公債法》，并對現(xiàn)有的《預算法》和其他財政法規(guī)進行相應修訂。在以國家法律形式確定地方政府發(fā)債權的同時，對地方公債的發(fā)債主體資格，每年的發(fā)債申請、審查和批準，發(fā)債方式，地方債適用范圍以及償債機制建立等作出嚴格規(guī)定。

　�。ǘ�）建立地方債的監(jiān)督控制機制

　　從國外經(jīng)驗和我國具體情況看，地方公債的發(fā)行應受到證監(jiān)會、中央政府和地方人民代表大會的監(jiān)控。地方債作為有價證券的一種，證監(jiān)會應對地方債的發(fā)行和交易進行監(jiān)管；中央政府要嚴格掌握地方債的發(fā)行規(guī)模，地方政府發(fā)債必須報中央政府審批；地方人民代表大會對地方公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等享有審查權和監(jiān)督權。

　　（三）建立地方公債的預算管理體系

　　為了充分反映地方公債的規(guī)模、債務結構、地方居民人均債務負擔情況以及地方公債的使用和償還等情況，應該對地方公債實行單獨預算管理。這種對地方公債進行復式預算的管理辦法，也是其他國家管理地方公債的成功經(jīng)驗。

　　五、地方公債與國債的協(xié)調(diào)

　　地方公債與國債是相互協(xié)調(diào)、互為補充的關系，但由于一定時期內(nèi)社會閑置資金有限，如不從制度上明確兩者之間的協(xié)調(diào)關系，發(fā)債時就可能出現(xiàn)搶時間、搶市場、相互攀比利率等矛盾。借鑒國外經(jīng)驗，我們應該堅持以下原則：

　　第一，保證中央國債優(yōu)先發(fā)行原則。即每年度只有在發(fā)行國債之后方可發(fā)行地方債。強調(diào)在債券發(fā)行的規(guī)模、時間及發(fā)行和推銷方式等方面要保證中央國債優(yōu)先原則。時間上先國債，后地方債；規(guī)模上確保國債，兼顧地方債；發(fā)行和推銷方式上，國債可采取包括公募在內(nèi)的各種方式，發(fā)行后可適時上市流通，地方債則只允許有條件的地方政府公募發(fā)行，如規(guī)定經(jīng)濟較發(fā)達、知名度高、信譽好的地方政府可公募發(fā)行，其余地方只能私募發(fā)行。

　　第二，給予地方公債必要的政策扶植。根據(jù)國外地方政府債券管理的經(jīng)驗和通行做法，由于地方債相對于中央國債在資信度上有一些差距，為利于地方債的發(fā)行和推銷，一般要在債券利率及稅收政策等方面為地方債提供優(yōu)惠和照顧。如日本規(guī)定地方債收益率可略高于國債，美國則規(guī)定對地方債收益免征、減征所得稅。在我國目前情況下，應當規(guī)定地方債券的利率略高于國債。

　　第三，地方公債的資金安排，應不影響國債的宏觀調(diào)控作用。為解決地方公債資金運用可能部分抵消國債宏觀調(diào)控作用的矛盾，在具體安排地方公債資金投向時，應以不影響國債宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮和國家宏觀政策的目標為前提。由于地方政府與中央政府之間存在局部利益和整體利益的差異，而地方政府本身又很難擺脫立足地方的局限性，所以中央政府有必要對各地地方公債的發(fā)行、使用和償還等主要問題作出統(tǒng)一的原則性規(guī)定，具體細則由各級地方政府制定。

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