一、問題提出

　　1998年以來，作為國家實施積極財政政策主要措施之一的國債投資在社會主義市場經(jīng)濟條件下，有效抵御了亞洲金融危機，保持了經(jīng)濟健康發(fā)展，成功進行了一次反周期宏觀調(diào)整。

　　在西部，作為國債投資的重點地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的順利實施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國家安排的國債項目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設、技術進步和產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)村電網(wǎng)改造、教育旅游、交通通信、城市基礎設施等12大類626個，項目總投資647億元，其中國債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，占項目總投資的69.09%.在國債直接投資的同時，以1：3.01的比例帶動當?shù)厣鐣�投資（江西省截止2000年的國債投資拉動社會投資比例為1：2.7（注：史忠良、劉勁松，江西省國債項目效益分析，《江西財經(jīng)大學學報》2002.1）），其“乘數(shù)效應”輻射到全社會各行各業(yè)，成效顯著，主要表現(xiàn)在：集中力量建成（或在建）一批重大基礎設施，改善了交通運輸條件和生態(tài)環(huán)境建設，加快了企業(yè)技術改造，促進了產(chǎn)業(yè)升級和地區(qū)生產(chǎn)力布局的優(yōu)化，人民生活條件得到極大改善，社會事業(yè)得到全面發(fā)展，為西部大開發(fā)創(chuàng)造了條件，為可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。

　　在獲得喜人成績的同時，我們也應客觀地看到國債資金在管理使用過程中存在的問題。由于西部各省在地域特點、發(fā)展經(jīng)濟的自然條件等方面相似，國家對西部在安排國債資金項目的政策、相關管理制度等方面的一致性，國債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國家審計署分別于2000年9月、2002年9月以抽樣審計方式，對陜西省1999年和2001年至2002年8月（以下簡稱2001年）國債專項資金管理使用情況的審計和陜西省重大項目稽察部門分別于2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對本省城市基礎設施、通縣公路和苗圃建設三大類國債項目的國債資金管理使用情況的專項稽察以及對其它單項國債項目稽察的情況為例，當前西部地區(qū)國債資金管理使用中存在的主要問題及其特點主要表現(xiàn)在：

　　1.擠占、挪用國債資金問題發(fā)生的次數(shù)少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質(zhì)比較嚴重從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，1999年、2001年分別發(fā)生擠占、挪用國債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬元、2514.3萬元和2756萬元。擠占、挪用國債資金性質(zhì)嚴重，如將建設中心苗圃的國債資金借給個人作為育苗周轉(zhuǎn)金，收取借款管理費（利息），同時虛列、偽造發(fā)票沖抵國債資金。通過調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)多樣化的擠占、挪用手段主要為兩類：（1）“技術型”手段。如：采取先獲得項目設計方案批復，再通過有目的的變更；將國債項目與非國債項目進行交叉設計；將國債資金與其它建設資金混存、混合做賬等技術性手段，混淆國債項目、資金與非國債項目的界限，達到擠占、挪用國債資金的目的；（2）“制度型”手段，如：采取與個人或私營業(yè)主聯(lián)營、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉(zhuǎn)移國債項目實施主體，進而或轉(zhuǎn)移國債資金用途，或侵占國債項目收益，或變相侵蝕國有資產(chǎn)，達到擠占、挪用國債資金的目的。

　　2.違反項目建設管理程序的現(xiàn)象較普遍　一些項目單位“無視”國債項目建設管理程序的要求或行為在國債項目建設單位中具有普遍性，以致于在稽察（或?qū)徲嫞┲幸炎兊谩安皇菃栴}”。

　　3.建設單位對項目可行性研究工作和設計方案重視不夠　主要表現(xiàn)在：（1）重形式，以取得國債資金為目的，致使項目實施過程中變更面寬、內(nèi)容多且不履行批復手續(xù)。如苗圃建設類項目中，有的可研報告和項目設計方案是象征性的，不能稱其為項目建設文書；有的干脆沒有（或找不到）；有的可研報告和項目設計方案及其批復與實際執(zhí)行情況相差太大，形同“擺設”；（2）項目設計時對項目整體規(guī)劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國債資金閑置；（3）因費用等原因，聘請個人或不符合資質(zhì)要求的單位進行項目設計。

　　4.建設單位在執(zhí)行國債資金管理辦法和建設單位會計制度中存在問題較多　如違反“專戶儲存、單獨建賬、單獨核算”的規(guī)定（注：財政部《關于加強國債專項資金撥款管理的通知》）；以行政事業(yè)單位會計制度處理建設項目會計事項；違規(guī)列支工程費用等。

　　5.配套資金到位率低　從統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調(diào)查情況看，國債項目普遍存在配套資金不到位或到位不及時問題，較突出的苗圃建設類項目100%存在配套資金不到位（或到位不及時）問題。

　　6.國債項目“四制”管理，形式重于內(nèi)容問題較普遍　由于“四制”管理制度是考核項目建設單位的指標之一，所以建設單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的問題較普遍，如：不按資質(zhì)要求設立監(jiān)理崗位、虛設監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項目監(jiān)理制”問題；無合同或合同與口頭約定相結(jié)合約定項目建設內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項或內(nèi)容表達不規(guī)范等違反“合同制”問題不招標或“化整為零”規(guī)避招標，或通過限定招標范圍、招標程序等方式搞虛假招標等違反“項目招投標制”；無項目法人或虛設項目法人，不履行法人責任、義務等違反“項目法人制”問題。

　　導致上述這些問題的方法具有與現(xiàn)行制度的“對抗性”，但問題的危害性卻是嚴重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對抗性”的成因，試圖從一個側(cè)面反映我國當前國債資金管理使用中存在的具有共性的問題，并在此基礎上提出建設性政策建議。

　　二、我國當前國債資金管理使用問題成因的理論分析

　　國債資金是重要的財政資金，國債項目是政府主導實施的經(jīng)濟發(fā)展舉措，是一項強有力的經(jīng)濟手段。而衡量這一經(jīng)濟手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關管理制度的有效性是重要的衡量標準。

　　1.在現(xiàn)行制度安排下，各級政府間或政府與項目建設單位間對國債項目的認識不統(tǒng)一　

　　國債項目作為國家實施積極財政政策的重要措施具有兩層涵義、三個特點。兩層涵義：一是國債投資，二是項目建設。國債投資作為政府調(diào)控經(jīng)濟的重要政策工具，通過“投資乘數(shù)”作用調(diào)節(jié)積累與消費，促進兩者比例關系合理化；調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；調(diào)節(jié)社會總需求，促進社會總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟均衡發(fā)展。項目建設則是作為國債投資的載體或途徑，一方面完成國債投資，具體實現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟的目的；另一方面完成項目建設，實現(xiàn)項目本身的社會經(jīng)濟功能，因而具有“微觀”意義。正因為國債項目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國債政策被世界各國普遍認為是調(diào)控經(jīng)濟最穩(wěn)妥、有效的財政工具。而在國債投資的實踐中，要想使國債政策達到預期目的，還必須遵循國債投資的三個特點：即國債項目的公共性、投資性、基礎性。公共性，要求國債項目應以提供公共需求為目的，反對只強調(diào)滿足個人或局部需求；投資性，要求通過國債項目的具體實施，合理發(fā)揮投資“乘數(shù)效應”，促進宏觀經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，反對只強調(diào)局部利益最大化的錯誤行為；基礎性，要求國債項目具有為全國或區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎的特性，反對短期行為、近期效益[1].

　　但在現(xiàn)行國債投資的制度安排下，下一級政府以及項目建設單位比較容易將國債項目看成是單純的項目建設，一個現(xiàn)實的資金來源。因此，“重項目建設，輕國債投資”的觀念反映最為突出。這一錯誤觀念違背了國債政策的基本要求，反映在國債項目決策上，表現(xiàn)為：（1）“追大”式?jīng)Q策，即片面追求投資規(guī)模不斷擴大，忽視國債項目投資性、基礎性建設作用的決策，例如屢禁不止的重復建設問題；（2）“撒胡椒面”式?jīng)Q策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”項目中，有許多是因為國債項目配套資金比例確定不當，致使國債項目因投入不足，遲遲不能建成的項目。這一“撒胡椒面”式?jīng)Q策雖然在形式上滿足了“公平”，但國債項目失去了其投資效率以及應有的社會經(jīng)濟效益，甚至造成國債資金的直接損失。同時，也“養(yǎng)成”了一些國債項目建設單位以能申請國債資金為目的“濫報”國債項目，然后再以國債項目不斷“逼要”國債資金的“釣魚”行為。這一錯誤觀念反映在國債項目建設單位上，則表現(xiàn)為對國債資金使用的“隨意性”，例如：只要國債項目能建成，國債資金用途就可隨意變更，或作為單位運行資金調(diào)劑使用、或補充非國債項目建設，甚至用于交納養(yǎng)老及醫(yī)療保險金等[2-3].

　　2.國債項目管理制度滯后　

　　在國債制度的演進中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國債管理制度滯后的主要原因。集中表現(xiàn)在：

　　（1）項目立項決策制度滯后。國債項目（尤其是大中型國債項目）的決策模式基本沿用了“下級申報、上級審批”模式。即國債年度發(fā)行總盤子基本確定后，根據(jù)當年的投資重點切塊分割到各部門，這些部門將投資額細化到所分管的各個領域，這些領域的項目主管部門再根據(jù)其投資重點和方向要求地方上報有關項目材料，經(jīng)項目主管部門初審、核定總的投資估算后報各部門匯總，然后上報國家計委，計委對項目的主要建設內(nèi)容和投資估算進行審核后把計劃下達到各部門。

　　依據(jù)國債項目決策程序，能否實現(xiàn)合理決策的關鍵是國債項目立項信息是否真實、可靠（這里排除了違規(guī)違紀等的惡意決策行為）。在實際操作中，項目立項信息來自兩方面：“小項目”主要由項目單位按要求填報；一些涉及面廣、投資大的地方性項目按照公平、公開的要求，由社會中介機構(gòu)提供主要項目評估信息�！靶№椖俊庇捎谑琼椖繂挝蛔孕刑顖蠖酁橹饔^行為，在缺乏剛性監(jiān)督的情況下其信息的真實性、客觀性無法有效保障。由社會中介機構(gòu)負責提供項目評估信息的“地方性項目”，由于多是水利、林業(yè)、公路、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等專業(yè)性較強的行業(yè)；在一個地區(qū)，能為這些行業(yè)的國債項目提供項目決策信息的社會中介機構(gòu)數(shù)量非常少，加之這些為數(shù)不多的中介機構(gòu)又往往與項目申報單位有著千絲萬縷的聯(lián)系，甚至是一個單位的兩個部門，如：在病險水庫除險加固項目中，對水庫是否為病險狀態(tài)的診斷（即國債項目立項依據(jù)）均是由水利系統(tǒng)內(nèi)部的“中介機構(gòu)”完成（公路、林業(yè)、電力等行業(yè)也存在類似情況）。因此，項目立項信息的真實性、客觀性就失去制度保障前提，難�？煽俊�

　　此外，由于國債項目數(shù)量眾多，情況千差萬別，項目選擇又必須考慮地區(qū)利益等各種關系的平衡；國債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標準，有較強的靈活性，在很多情況下人為因素占據(jù)了主導地位等因素，各方為爭取項目資金必然八仙過海，各顯神通，而多方博弈的結(jié)果，可能造成所選項目不符合國債投資的初衷，國債項目的不當決策就在所難免。

　�。�2）國債項目投融資制度滯后。在現(xiàn)行的國債項目投融資制度中，項目資金主要來自兩個渠道，即地方配套資金和國債資金；配套資金的主要來源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調(diào)度的財政資金；按規(guī)定，國債項目投資構(gòu)成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國債項目建設單位關聯(lián)最密切的是項目配套資金問題。

　　作為我國國債投資政策，從總體上考慮國債投資對整個社會投資的帶動效應，留下一個“投資缺口”由地方資金配套投入無疑是正確的。但具體到某一國債項目不分地區(qū)、項目情況“一刀切”地執(zhí)行其結(jié)果就會有悖于國債政策的初衷，這一問題突出表現(xiàn)在國債項目居多的發(fā)展中地區(qū)或行業(yè)。在這些地區(qū)或行業(yè)，具有共性的難題之一是建設資金極度稀缺，遠遠不能滿足地方政府對投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項目單位最大的難題，項目單位若單靠自身財力解決，要么“杯水車薪”，要么“無米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國債項目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國債項目向銀行提供某種“承諾”或“擔�！�，要么占用其它用途資金滿足國債項目需要。因此，這些地區(qū)或行業(yè)的單位面對“渴望已久”的國債項目，尤其是中長期國債項目由于解決不好配套資金問題而深感“無奈”，地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要投資，需要國債政策的大力支持，但因配套資金問題只能望“資”興嘆。而這一模式使國債投資政策的初衷與結(jié)果背離，為建設資金短缺的地方經(jīng)濟發(fā)展提供資金支持的國債投資政策，由于制度規(guī)定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長此以往，國家各地方間經(jīng)濟發(fā)展就會因此失去平衡與協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡本應是實施國債投資的原因，但結(jié)果卻進一步加深了不平衡[4].

　　其負外部性還表現(xiàn)在各地為爭取國債項目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報國債項目、做假賬、編造配套資金甚至違規(guī)列支項目資金等。在這些行為中，有相當部分是緣自對國債項目渴望的“被逼無奈”之舉，但當一些“無奈之舉”更多地成為可能時，這一模式也為欺詐行為創(chuàng)造了客觀條件。更嚴重的是當這些虛假行為越過誠信門檻，越來越被更多的項目單位認為是一種可選擇的方法時，不要說為國債資金使用效率擔憂，我們整個社會投資環(huán)境更令人擔憂。

　�。�3）一些管理規(guī)定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國債專項資金的建設項目必須開設國債專項資金專戶，實行單獨建賬，單獨核算”的規(guī)定（注：財政部《關于加強國債專項資金撥款管理的通知》）。在現(xiàn)實中，除一些投資大、建設周期長的項目，建設單位能夠按此規(guī)定嚴格執(zhí)行外，大多數(shù)項目單位是有選擇執(zhí)行，如：專戶管理制度執(zhí)行較好，而“單獨建賬”制度因為會導致項目建設單位會計核算工作復雜化和工作量增大，又無明顯的實際管理意義，所以，大多數(shù)建設單位不能很好執(zhí)行，尤其對于一些投資小的項目也缺乏現(xiàn)實操作性。再如：“國債資金不能用于工程前期支出”的規(guī)定。該項規(guī)定的目的是確保國債資金真實有效地投入到項目建設中，但由于在規(guī)定中沒有對“工程前期支出”的范圍進行明確界定，使得不同行業(yè)、不同地區(qū)的項目建設單位在實際執(zhí)行中難以準確掌握，只能“仁者見仁、智者見智”，有時反而成為“違規(guī)列支項目資金”的借口[5-6].

　　3.監(jiān)督職能缺位　

　　我國的國債項目監(jiān)督已基本形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督組織體系，監(jiān)督檢查法規(guī)也在不斷得到完善，為國債政策的有效實施起到有力的保障作用。但在國債項目建設中不斷出現(xiàn)的問題說明，國債項目監(jiān)督工作也存在不足和缺位。

　　（1）監(jiān)督責任缺位�！�　目前，參與國債項目監(jiān)督的部門非常多，有審計監(jiān)督行業(yè)，如國家審計署、從中央到地方的四級審計系統(tǒng)、重大項目監(jiān)督檢查系統(tǒng)；有綜合經(jīng)濟部門，如從中央到地方四級計劃系統(tǒng)、財政系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務部門和監(jiān)督檢查部門；有地方行政部門，如省地縣三級政府部門；有項目所處行業(yè)內(nèi)的業(yè)務、專職監(jiān)督檢查部門，如苗圃項目要接受從中央到省地縣鄉(xiāng)五級林業(yè)系統(tǒng)的業(yè)務和專職監(jiān)督檢查部門的監(jiān)督；加上各級紀檢監(jiān)察部門等等，這些部門在國債項目監(jiān)督工作中雖各有所側(cè)重，但都具有對國債項目監(jiān)督監(jiān)察、跟蹤問效的責任和義務。當各部門履行其監(jiān)督職能時，國債項目監(jiān)督工作已明顯呈現(xiàn)出對同一內(nèi)容多部門重復監(jiān)督的跡象，加之各部門間為保證監(jiān)督的獨立性不進行相關監(jiān)督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進行一遍，一些國債項目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對某市通縣公路項目進行稽察的7天時間里就有4批不同部門來該項目進行檢查，項目單位疲于應付而不能正常工作。在如此強度的監(jiān)督下，其監(jiān)督效果并不理想，項目中存在的問題依舊，數(shù)量也沒有減少，問題還是那些問題，前面檢查后面犯的情況時有發(fā)生。這些現(xiàn)實和統(tǒng)計數(shù)據(jù)從監(jiān)督管理角度看監(jiān)督責任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責任等于沒責任，大家都有責任，結(jié)果是都無責任[7].

　�。�2）事前監(jiān)督嚴重缺位。當前國債項目的監(jiān)督

　　工作多為事中、事后監(jiān)督，界定監(jiān)督工作成績?nèi)绾我捕嘁圆槌鲞`規(guī)違紀事件的數(shù)量為指標，監(jiān)督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監(jiān)督。根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督不同重心的區(qū)分，內(nèi)部監(jiān)督應以預防監(jiān)督為核心，外部監(jiān)督則以查處為重點，但在現(xiàn)實中，查處問題成為各監(jiān)督部門的熱點，而事前的預防性監(jiān)督被忽視。主要表現(xiàn)在對項目立項過程監(jiān)督、工程開工前執(zhí)行“四制”制度情況的監(jiān)督、項目開工前對法人代表及項目單位財務人員上崗資質(zhì)及業(yè)務情況的監(jiān)督等事前監(jiān)督工作的淡化，甚至缺位。

　　（3）對“三算”監(jiān)督力度不夠。

　　“三算”（即項目的概算、預算、決算）是從財務角度控制、監(jiān)督項目順利實施的有效工具。但由于認識不足、重視不夠，對“三算”的監(jiān)督失去了剛性要求，而流于形式。一是認為預算就是概算，就是匡算，出現(xiàn)“誤差”是正常的，有無監(jiān)督意義不大，甚至對一些明顯“誤差”也視而不見，結(jié)果造成項目資金嚴重缺口；二是在現(xiàn)行國債項目審批制度下，一些監(jiān)督部門對于為了爭項目、要投資，在可行性研究報告及其它申報立項文件中編造數(shù)據(jù)以迎合審批要求的虛假概預算表示“理解”，甚至“積極配合”，認為這是有利于地方經(jīng)濟發(fā)展的“善意欺騙”；三是認為決算工作只是事后結(jié)賬，不影響國債項目建設及其作用的發(fā)揮，因此不是監(jiān)督工作的重點而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。

　　思考與建議

　�。ㄒ唬┨岣邔�國債資金使用效率的認識是實現(xiàn)國債資金管理制度創(chuàng)新的前提

　　當前，發(fā)展壯大地方財力已成為西部各地方政府優(yōu)先考慮的問題。發(fā)展壯大地方財力是在社會主義市場經(jīng)濟運行體制和公共財政體制兩個制度背景下的地方財政發(fā)展問題。其內(nèi)涵包括以數(shù)量為指標的財力增長和以質(zhì)量（或效率）為指標的財源發(fā)展兩方面。從財政經(jīng)濟職能角度看，其外延包括財政規(guī)模界定、財政資源配置和財政資金使用三方面。在我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟條件下的財政實踐中，財政規(guī)模、財政資源配置和財政資金使用是形成整個財政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機地統(tǒng)一到使用財政資源供給社會需求上來，這是一切財政行為的終極目標，也是財政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財政資金供給社會需求過程中，是否符合節(jié)約或高效率的客觀要求是衡量財政效率高低的首要標準，也是發(fā)展壯大地方財力的重要方面[8-9].

　　提高財政資金使用效率是財政資金的有效性問題，其核心內(nèi)容是以最少的財政資源耗費滿足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財政資源耗費來滿足；二是在一定的財政資源總量下，怎樣創(chuàng)造更多的公共供給以滿足社會公共需求。因此，圍繞發(fā)展壯大地方財力這個課題，應該做好兩篇文章，一是如何做大做足“財政蛋糕”，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求；二是在“財政蛋糕”既定前提下，如何充分發(fā)揮財政資金使用效率，提高財政產(chǎn)出率以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求。結(jié)合上述分析和西部實際，做好做足提高包括國債資金在內(nèi)的所有財政資金使用效率這篇文章不僅具有立足現(xiàn)實，更充分地調(diào)動廣大建設者主觀能動性，以不斷進取、積極創(chuàng)新的精神去實現(xiàn)發(fā)展壯大地方財力這一奮斗目標的現(xiàn)實意義，而且還具有為本地社會經(jīng)濟的未來發(fā)展盡快走上良性、快速、可持續(xù)發(fā)展之路打下堅實基礎這一更深遠的歷史意義。

　　（二）適時推進制度創(chuàng)新，實現(xiàn)國債資金管理制度的良性演進

　　制度創(chuàng)新不僅是針對現(xiàn)實問題，更重要的是著眼于國債政策未來發(fā)展的需要。將理論與工作現(xiàn)實相結(jié)合推進制度創(chuàng)新，實現(xiàn)國債資金管理制度的良性演進。

　　1.公開制度　結(jié)合國債項目的特點，符合公開條件的一些國債項目（如：退耕還林、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造等國債項目）都應將有關的政策、標準等文件公開，將項目立項、申報程序、項目單位申報、國債資金管理以及國債項目招投標實施等各環(huán)節(jié)置于社會監(jiān)督之下，杜絕暗箱操作。

　　2.投融資制度　多樣化融資方式是國債投融資制度改革的目標。國債投資應區(qū)別項目性質(zhì)確定投融資制度，把國債投資集中在重大、關鍵性項目和準地方公共項目上，取消具有補償性質(zhì)的國債資金投入。對于重大、關鍵性項目應全額國債投資或其它政府投資；具有準地方公共產(chǎn)品性質(zhì)的項目國債資金投入比例應大于配套資金投入比例，確保建設資金準時到位；具有補償性質(zhì)的國債資金投入應改由以其它政府投資形式為主、社會投資為輔的方式解決。

　　5.國債項目管理制度　（1）監(jiān)督檔案制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目監(jiān)督檔案，將不同部門對項目檢查的內(nèi)容、問題以及項目單位對存在問題的整改情況和執(zhí)行檢查任務的部門、責任人等記錄在案，使各種檢查關聯(lián)起來，即可以減少重復檢查，提高檢查效率，又利于項目單位持續(xù)糾正不足。（2）國債項目信息管理制度。對每個國債項目由項目單位主管部門負責建立國債項目信息管理檔案，并實行動態(tài)化管理。在此基礎上，由省級綜合部門建立全省國債項目管理信息系統(tǒng)，對全省國債項目實施動態(tài)管理。（3）建立省內(nèi)具有國債項目監(jiān)督職能各部門間的橫向聯(lián)席會議制度，及時交流項目監(jiān)督信息，提高監(jiān)督效率。（4）崗前培訓制度。國債項目批準后，國債資金到位前，應由項目主管單位舉辦，計劃部門、財政部門參加的項目單位法人代表培訓班、項目單位財務主管和財務專管員培訓班，有針對性地強化各項國債項目管理辦法、政策等的學習，使每個項目單位在國債項目開工前，做到“三到位”，即思想認識到位、管理人員到位、管理措施到位。

　　4.監(jiān)督制度　所謂“監(jiān)督”是指作為第三方對監(jiān)督對象的監(jiān)察督促，要求以積極、客觀的態(tài)度去“察看”，并在“察看”過程中以前瞻性眼光發(fā)現(xiàn)問題、給當事方提出改進建議。因此，監(jiān)督作為手段是一種管理行為。但這個管理手段在實施中沒有得到制度的有力保障，主要表現(xiàn)在對監(jiān)督本質(zhì)的認識和監(jiān)督監(jiān)督者制度的缺位。

　�。�1）作為管理行為，應糾正一些錯誤觀點，樹立監(jiān)督的“一個中心、三個觀念”的正確認識�！耙粋�中心”即圍繞不斷提高財政效率這個中心，這是監(jiān)督工作的出發(fā)點和歸宿，我們必須在監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)自始至終地堅決貫徹，否則，監(jiān)督將失去目標、意義�！叭齻�觀念”，即正確的監(jiān)督觀念、服務觀念和成本觀念。監(jiān)督是行政行為，監(jiān)督的目的是為了更好地促進經(jīng)濟建設，因此，必須以高度的責任感抓好源頭、嚴格把關，再嚴格監(jiān)督；另一方面還應樹立良好的服務觀念，嚴厲查出問題不是稽察的全部，更重要的是要針對稽察中的問題和項目情況提供業(yè)務指導、培訓等服務，以積極的態(tài)度為項目單位提供服務；監(jiān)督要有成本觀念，強調(diào)稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項目的性質(zhì)和意義的業(yè)務水平；二是稽察工作要有系統(tǒng)化意識，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對項目單位的制度建設、業(yè)務水平提高等基礎性工作的督促監(jiān)察；三是加強稽察工作的橫向溝通與協(xié)調(diào)，監(jiān)督部門間、監(jiān)督部門與國債項目有關部門間應在共同目標下，積極聯(lián)系、協(xié)調(diào)行動，實現(xiàn)監(jiān)督信息共享。

　�。�2）完善國債項目監(jiān)督者自我監(jiān)督制度。國債項目監(jiān)督屬于專項監(jiān)督范疇，具有不同于其它監(jiān)督工作的特殊性，國債項目監(jiān)督制度的演進也是隨著國債政策的不斷深化而逐步得到完善。

　　國債項目監(jiān)督是通過預防和糾正他人的道德風險來保障國債項目順利實施，但監(jiān)督工作本身也存在道德風險。這是現(xiàn)行監(jiān)督制度有待完善方面，因此，第一，應清晰界定監(jiān)督的權(quán)利和責任，建立監(jiān)督工作約束機制和監(jiān)督工作責任制是完善國債項目監(jiān)督管理有效運行機制的關鍵所在。第二，監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)與建立服務型、專業(yè)化監(jiān)督檢查隊伍要求有一定差距，必須對提高監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，建立監(jiān)督人員上下崗制度，從根本上約束監(jiān)督者行為。第三，加大對違紀違規(guī)處罰力度，強化制度剛性，有效約束違紀違規(guī)行為。

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