國有及國有控股企業(yè)政府出資者財務制度是指政府以出資者身份對其投資的全資國有公司、國有控股公司的資本運營進行管理的財務準則。在原計劃經(jīng)濟體制下，我們建立了比較完善的財政財務管理制度，取得了巨大的成績。特別是1993年7月1日實行的新財務會計制度，是國有及國有控股企業(yè)財務管理的一大進步，也是國家實施宏觀財務管理的主要形式。新制度對于明晰產(chǎn)權關系，保護所有者權益，促進企業(yè)自負盈虧，賦予企業(yè)理財自主權等起到了積極的作用。但隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，政府作為出資者對企業(yè)的財務監(jiān)督與管理已越來越不適應形勢的需要。政府缺位或不到位已日益突出，迫切要求建立國有及國有控股企業(yè)政府出資者財務制度。 

　　一、建立國有及國有控股企業(yè)政府出資者財務制度的現(xiàn)實要求 

　　雖然政府作為國有企業(yè)及國有控股企業(yè)的出資者對企業(yè)的財務監(jiān)督與管理取得了巨大的成績，但從當前企業(yè)特別是中小型國有企業(yè)財務管理的現(xiàn)實情況看，還存在著資產(chǎn)損失浪費嚴重，國家收入流失，整體管理水平滑坡、經(jīng)濟效益不佳等嚴重問題。造成上述問題的根本原因是政府作為出資者的缺位或不到位，即財務制度本身的局限性和財務監(jiān)督方面的問題。 

　　(一)沒有建立有效的政府監(jiān)督約束機制。改革開放以來我國已逐步建立了比較完備的財經(jīng)法規(guī)，如《審計法》、《預算法》、《稅收征管法》、《注冊會計師法》以及新的《會計法》等，已逐步形成了市場經(jīng)濟體制下的政府出資者監(jiān)督體系，但也存在諸多問題。一是組織體系缺乏分工，相互協(xié)調(diào)不夠。對國有企業(yè)及國有控股企業(yè)監(jiān)督部門過多過濫，責權利劃分不清楚，出現(xiàn)對同一項業(yè)務的重復檢查以及多個部門共同檢查等現(xiàn)象。二是監(jiān)督檢查執(zhí)法不力。在違反財經(jīng)紀律方面，雖然有刑法、行政法規(guī)的約束，但由于政出多門，監(jiān)督分散，造成許多監(jiān)督流于形式，執(zhí)行不力。三是社會中介機構約束不夠。雖然中介機構歷經(jīng)多次改制整頓，但仍是問題不斷，使得“國家不出錢的經(jīng)濟警察”不能完全發(fā)揮作用。四是代表政府出資者行使所有者權力的主體不明確，有財政部門的，有投資公司的，有集團的，可謂主體多樣。 

　　(二)財務制度本身有其局限性，不利于政府出資者行使職權。眾所周知，新財務制度是在國家對國有企業(yè)的管理由直接管理轉向間接管理，由微觀管理轉向宏觀管理的前提下，賦予了企業(yè)充分的理財自主權，但都沒有明確國有資本出資人的管理空間，對企業(yè)理財自主權放得過寬過大，將很多屬于出資者或所有者的職權也一并交給了企業(yè)，在缺乏有效監(jiān)督與約束機制的前提下，出現(xiàn)了企業(yè)濫用權力的現(xiàn)象。如在對外投資政策上缺乏有效的約束和規(guī)范，造成投資的盲目性致使資金浪費。原由財政部門代表國家所有者行使的事前監(jiān)督，直接控制的職能都被財政部門事后告知，出資者應有的約束職能所取代，從而使得國有企業(yè)的經(jīng)營者恣意濫用職權，財產(chǎn)流失日益嚴重。 

　　二、建立國有及國有控股企業(yè)政府出資者財務制度的理論支持 

　　所有者財務理論和委托代理理論為建立國有及國有控股企業(yè)政府出資者財務管理提供了理論支持。 

　　(一)在兩權分離的條件，所有者財務越來越重要。所有者作為出資人行使權力，就是對所出資本的安全與增值進行管理，關心經(jīng)營者所反映的利潤的真實性，關心企業(yè)權益資本的保全程度，看重企業(yè)的整體價值和長遠利益，希望經(jīng)營者穩(wěn)健經(jīng)營，長遠發(fā)展。因而它和經(jīng)營者財務有著本質(zhì)上的不同。經(jīng)營者財務以自身效用最大化為目標，關心主體的眼前利益。因此經(jīng)營者財務與所有者財務目標上的差異迫使所有者加強財務調(diào)控和監(jiān)管力度，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者的重大失誤和失職，以利于所出資本的保全。而政府作為國有及國有控股企業(yè)的主要出資者，當然也屬所有者財務的理論范疇，也要求對國有及國有控股企業(yè)實施必然的監(jiān)督和調(diào)控。 

　　(二)委托代理理論也要求建立政府出資者財務制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度要求所有權與經(jīng)營權分離，自然就形成了所有者與經(jīng)營者之間的委托－代理關系。作為委托方，所有者將企業(yè)日常財務管理活動委托給經(jīng)營者具體實施，而保留最終控制權。由于雙方利益及目標的不一致，導致所有者必須對經(jīng)營者行為進行必要的約束，達到控制投出資本的目的。而政府作為國有及國有控股企業(yè)出資者，也即委托方，當然有權對受托方，即企業(yè)經(jīng)營者實施必要的約束和監(jiān)督，來實現(xiàn)所出資本保全增值的目標。 

　　三、國有及國有控股企業(yè)政府出資者財務管理模式及管理內(nèi)容 

　　(一)建立以財政部門為政府出資者主體為首，審計、金融、保險、證券等部門共同參與的財務管理模式。這種模式的特點是財政部門代表政府行使所有者權力。幾家經(jīng)濟監(jiān)督部門在其業(yè)務指導下，在各自職權范圍內(nèi)，行使監(jiān)督管理權力。其優(yōu)點是明確了財政部門為政府所有者代表，解決了政府出資者缺位或不到位的問題，避免幾個監(jiān)督部門遇到問題互相推諉。這種管理模式在新修訂的《會計法》中體現(xiàn)了出來，但作為財務的范疇，還沒有法規(guī)給予明確規(guī)定，仍須重新界定各部門的責任、權利和義務。 

　　(二)國有及國有控股企業(yè)政府出資者財務管理的重要內(nèi)容。政府參與國有資本的運營不外是國有、國有控股、國有參股等形式，由于國有參股形式，政府不擁有控制權，不能控制企業(yè)資本運營，因而它不完全對國有及國有控股企業(yè)的財務監(jiān)督管理，后者的內(nèi)容要豐富得多。從微觀看即對單個具體企業(yè)而言，主要內(nèi)容應有： 

　　1.確定企業(yè)經(jīng)營者的財務責任，即資本保全和增值責任。 

　　2.確定經(jīng)營者的考評辦法，建立完整激勵機制，將經(jīng)營者報酬與眼前利益和長遠利益結合起來。 

　　3.審批或決定企業(yè)的經(jīng)營方針和投資計劃。 

　　4.審批企業(yè)的年度財務預算和決算方案以及年度財務報告。審批企業(yè)的利潤分配方案及彌補虧損方案。 

　　5.決定企業(yè)注冊資本變動方案，決定投資方向和規(guī)模以及重大投資決策。 

　　6.決定企業(yè)財務結構，債務和資本結構變化，確定企業(yè)借款最高限額。 

　　7.審批企業(yè)的重大財務事項、重大會計政策變更。 

　　8.決定企業(yè)資本運營、資產(chǎn)重組及重大資產(chǎn)處置事項。 

　　總之，國有及國有控股企業(yè)政府出資者財務管理是一個全新的課題，特別是在我國市場經(jīng)濟體制不斷完善的背景下，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結構改革進程中，越來越受到大家的重視。只有認識到經(jīng)營者財務與出資者財務的差別及其不同的地位和作用，才能正確行使政府出資者的職權，促進國有及國有控股企業(yè)更健康地發(fā)展。