引言

　　在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，謀求健全完善的社會保障制度始終是各國政府孜孜以求的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)和施政的主要任務(wù)之一。從資金的運(yùn)動過程分析，社會保障制度實(shí)際上是由三個(gè)基本環(huán)節(jié)構(gòu)成的：社會保障資金的籌集、保障金的支付以及基金管理和運(yùn)營。因此，選擇何種模式籌集資金是構(gòu)建社會保障制度的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，它不僅決定社會保障資金的籌集過程，而且在很大程度上決定社會保障資金的管理和使用乃至整個(gè)社會保障體制的運(yùn)行過程。單純從資金籌措方式考察，目前世界上社會保障的籌資模式大體上可分為三類：繳稅制、繳費(fèi)制和儲蓄制。繳稅制即是以開征社會保障稅（Social SecurityTax）方式籌集社會保障資金的一種籌資模式。根據(jù)國際貨幣基金組織的不完全統(tǒng)計(jì)，目前征收不同形式社會保障稅或薪給稅的國家已達(dá)80多個(gè)，占全部推行社會保障制度國家的60％以上。社會保障稅制以其固有的理論和實(shí)踐優(yōu)勢贏得了越來越多國家的青睞。

　　以1984年部分地區(qū)進(jìn)行國營企業(yè)職工退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌試點(diǎn)為起點(diǎn)，中國社會保障制度改革的帷幕自此拉開。伴隨著經(jīng)濟(jì)的市場化改革進(jìn)程，特別是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，我國社會保障改革的總體目標(biāo)也逐步明確，那就是要徹底改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府和企業(yè)（單位）“既包”型社會保障模式，建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、權(quán)利與義務(wù)相對等、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的新型社會保障體系。十幾年來，新型社會保障制度的重構(gòu)基本上是圍繞著籌資制度的改革而展開的，從企業(yè)職工退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌小范圍試點(diǎn)、全面推行，到企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)帳結(jié)合”方案的出臺，從國有企業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌制度改革到最終頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，以及醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌方式改革的不斷試點(diǎn)與推廣等，社會保障制度改革以籌資機(jī)制改革為重心，以社會保險(xiǎn)改革為主要內(nèi)容和先導(dǎo)，已經(jīng)取得了重大進(jìn)展。然而，總體來看，相對于我國政治、經(jīng)濟(jì)改革的整體進(jìn)度和各項(xiàng)改革對社會保障的迫切需求而言，社會保障制度改革的步伐仍相當(dāng)滯后。即便是改革力度最大、新體系已初具雛形的企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，也仍然存在著大量不完善之處和潛在困難，統(tǒng)籌層次偏低、繳費(fèi)水平偏高、基金征繳手段軟化、管理機(jī)制不順等問題難以解決，嚴(yán)重制約了改革的進(jìn)一步深化。因此，沿著社會保障籌資方式改革這一主線，理論和實(shí)踐部門的部分同志重又提出開征社會保障稅這一問題，主張通過社會保障“費(fèi)改稅”來帶動現(xiàn)行社會保障改革中一系列問題的解決。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處于體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)改革的成敗很大程度上取決于社會保障能否盡快建立健全。那么，能否以開征社會保障稅作為中國社會保障制度改革進(jìn)一步深化的突破口呢？相對于繳費(fèi)制和儲蓄制來說，開征社會保障稅是否是中國社會保障籌資的最佳選擇？這是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)改革和社會保障制度創(chuàng)新面臨的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題，迫切需要認(rèn)真加以研究。

　　本文的選題正是基于以上背景，并以主張“費(fèi)”改“稅”作為研究的中心思想。論文的寫作按照“社會保障——社會保障籌資模式——社會保障稅”這一思路漸進(jìn)展開，以相關(guān)的社會保障基本理論問題為研究起點(diǎn)，通過對社會保障籌資模式的國際比較分析，初步得出市場經(jīng)濟(jì)下以稅收形式籌集社會保障資金的較優(yōu)選擇，在深入分析中國開征社會保障稅的必要性和可行性的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對稅制設(shè)計(jì)及相關(guān)問題進(jìn)行了分析研究。

　　內(nèi)容提要

　　以繳稅制取代繳費(fèi)制而作為我國市場經(jīng)濟(jì)下社會保障籌資的目標(biāo)模式，并非只是名稱和形式的更換，其主要意義在于理論上必要、實(shí)踐中必須而且可行。本文綜合運(yùn)用實(shí)證分析和規(guī)范分析方法，集中研究了我國社會保障制度改革中的關(guān)鍵性問題——社會保障籌資模式的選擇問題，在深入分析開征社會保障稅、以征稅代替現(xiàn)行社會保險(xiǎn)繳費(fèi)的必要性和可行性基礎(chǔ)上，對稅制設(shè)計(jì)及相關(guān)問題進(jìn)行了重點(diǎn)分析和初步規(guī)劃。按照“社會保障——社會保障籌資模式——社會保障稅”這一行文思路，全文共分為四個(gè)部分。

　　第一部分闡述了有關(guān)社會保障的幾個(gè)基本理論問題，即什么是社會保障、為什么要建立社會保障、在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下社會保障需要財(cái)政直接參與管理等問題，從而為后面的論述打下一定理論基礎(chǔ)。第二部分直接展開對社會保障籌資模式的國際比較分析。首先以例證方式列舉了實(shí)行繳稅制、繳費(fèi)制和儲蓄制三種不同籌資模式的各個(gè)代表國家的具體實(shí)踐做法，以此為基礎(chǔ)展開比較分析，并得出若干啟示，這些啟示對我國社會保障籌資模式選擇具有直接指導(dǎo)意義。在國際比較分析之后，接著對我國社會保障籌資制度的改革歷程及現(xiàn)狀特點(diǎn)進(jìn)行了簡要回顧和總結(jié)。第三部分是在前兩部分的若干結(jié)論基礎(chǔ)上，從理論和實(shí)踐上深入分析了以繳稅制作為我國市場經(jīng)濟(jì)下社會保障籌資模式的必要性和可行性，具體從四個(gè)方面展開論述：從國際比較看，繳稅制理應(yīng)成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)下社會保障籌資模式的首要選擇；開征社會保障稅是建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求；現(xiàn)行社會保險(xiǎn)繳費(fèi)制度存在諸多問題，“費(fèi)”改“稅”是解決現(xiàn)實(shí)矛盾、建立社會保障新機(jī)制的必然要求；當(dāng)前我國開征社會保障稅的主客觀條件已經(jīng)基本具備等。第四部分對我國社會保障稅制作出基本分析和初步規(guī)劃。首先明確我國開征社會保障稅的指導(dǎo)思想和應(yīng)遵循的基本原則，以此為指導(dǎo)，對稅制設(shè)計(jì)中有關(guān)征收范圍、納稅人、稅目、計(jì)稅依據(jù)、積累模式、稅率、稅種歸屬等諸要素的選擇及確定進(jìn)行了較為深刻的分析，最后提出若干配套措施建議。

　　一、關(guān)于社會保障的幾個(gè)基本理論問題

　?。ǎ┥鐣Ｕ系膬?nèi)涵和外延

　　社會保障，英文是“SOCIAL，SECURITY”，直譯為“社會安全”，該詞最早出自美國1935年頒布的《社會保障法》。聯(lián)合國國際勞工局給社會保障下的定義為：社會采取一系列保護(hù)性措施，以幫助人們度過由失業(yè)、年老、疾病、生育、工傷和死亡而造成工資或收入損失的難關(guān)。英國《簡明不列顛百科全書》關(guān)于“社會保障”的釋義為“一種公共福利計(jì)劃，旨在保護(hù)個(gè)人及其家庭免除因失業(yè)、年老、疾病或死亡而在收入上所受的損失，并通過公益服務(wù)以提高其福利……”，這一定義已把社會服務(wù)涵蓋在內(nèi)。我國學(xué)術(shù)界也有人把社會保障概括為：政府和社會為了保持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，對勞動者和社會成員因年老、傷殘、疾病而喪失勞動能力或就業(yè)機(jī)會，或因自然災(zāi)害和意外事故等原因面臨生活困難時(shí)，通過國民收入分配和再分配提供物質(zhì)幫助和社會服務(wù)，以確保其基本的生活需要。上述幾種定義雖然表述不同，但其實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵是相同的。

　　從廣義來說，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下的社會保障大體包括四個(gè)方面的內(nèi)容，即社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫。

　　社會保險(xiǎn)是根據(jù)國家有關(guān)法律規(guī)定，由勞動者、單位或社區(qū)、政府多方共同出資，幫助勞動者及其親屬，在遭遇工傷、死亡、疾病、年老、失業(yè)、生育等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，防止收入中斷、減少和喪失，以保障其基本生活需求的制度，它包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等。社會保險(xiǎn)由國家通過立法手段在全社會強(qiáng)制推行，不以贏利為目的，與自愿投保的商業(yè)保險(xiǎn)不同，具有普遍性、強(qiáng)制性、互濟(jì)性及補(bǔ)償性等特征。社會保險(xiǎn)構(gòu)成社會保障的主要內(nèi)容。社會救助是國家和社會向無收入、無生活來源、也無家庭依靠并失去工作能力者，或是生活在“貧困線”或最低生活標(biāo)準(zhǔn)以下的個(gè)人和家庭，以及遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害和不幸事故遇難者，提供的滿足其最低生活需要的財(cái)力物力資助。社會救助屬最低層次的社會保障，其資金主要來自政府一般性稅收，以及社會團(tuán)體和個(gè)人的捐贈、國際組織和國外的援助等。社會福利是國家或社會在法律和政策范圍內(nèi)，在居民住宅、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域，向全體公民普遍提供資金幫助和優(yōu)價(jià)服務(wù)的社會性制度，它表現(xiàn)為國家及各種社會團(tuán)體舉辦的多種福利設(shè)施，提供的社會服務(wù)以及舉辦的各種社會福利事業(yè)。與社會救助和社會保險(xiǎn)相比，社會福利有“高層次社會保障措施”的美稱，因?yàn)樗纳鐣采w面廣，待遇標(biāo)準(zhǔn)均等，更注重提高生活的質(zhì)量。其資金來源除了社區(qū)服務(wù)中對個(gè)人所收的少量費(fèi)用外，絕大部分是由政府和社會提供的。社會優(yōu)撫是國家對法定的優(yōu)撫對象，如現(xiàn)役軍人及其家屬、退休和退伍軍人及烈屬等，為保證其一定生活水平而提供的資助和服務(wù)，其經(jīng)費(fèi)全部來自政府預(yù)算撥款。

　　根據(jù)上述界定，可得出以下二點(diǎn)認(rèn)識：－，社會保障實(shí)質(zhì)上就是以政府為主體建立的一種社會安全機(jī)制，它是通過國民收入社會化消費(fèi)的分配和再分配來實(shí)現(xiàn)的；二，在社會保障資金的來源上，社會保險(xiǎn)一般遵循多方負(fù)擔(dān)原則，突出個(gè)人義務(wù)，而社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫都強(qiáng)調(diào)資金來源單向化，由政府負(fù)擔(dān)絕大部分資金。因此，社會保障籌資問題實(shí)際上主要研究的是社會保險(xiǎn)的籌資問題。本論文中，“社會保障籌資”基本上也是指社會保險(xiǎn)而言，其中主要涉及到養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療社會保險(xiǎn)。

　?。ǘ┙⑸鐣Ｕ系睦碚撘罁?jù)

　　關(guān)于為什么要建立社會保障制度，西方諸多理論學(xué)說都有詳盡的論述。例如，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)從促進(jìn)國民福利最大化角度，指出收入再分配是實(shí)現(xiàn)國民福利最大化的重要途徑，而要實(shí)現(xiàn)收入的均等化必須借助于累進(jìn)稅制，為社會救濟(jì)和福利制度籌集資金。國家干預(yù)理論則從市場失靈的角度闡述了市場機(jī)制難以保護(hù)競爭中的劣勢群體，政府必須通過建立社會保障制度、增加社會保障支出彌補(bǔ)市場失靈，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。凱恩斯在1936年發(fā)表的《就業(yè)、利息和貨幣通論》中指出，資本主義社會存在的生產(chǎn)過剩和失業(yè)是“有效需求”不足造成的，通過實(shí)施刺激需求的經(jīng)濟(jì)政策，可以達(dá)到充分就業(yè)。同時(shí)，他提出了建立社會保障制度，消除貧困，制定最低工資法，限制工時(shí)等主張。戰(zhàn)后，羅斯福新政吸收了凱恩斯的政策主張，加大了政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，通過制定“社會保障法”，建立一套社會保障制度，大大緩解了因危機(jī)激化的社會矛盾。其它比較有影響的理論思想還有福利主義國家理論、貝弗里奇計(jì)劃等。

　　馬克思主義從滿足人類生存需要、社會再生產(chǎn)以及分配再分配角度，深刻論述了建立社會保障的理論依據(jù)。首先，滿足人的需要既是社會主義的生產(chǎn)目的，也是社會主義社會保障的理論依據(jù)之一。人的需要分為生存、發(fā)展和享受三個(gè)層次，生存的需要是最基本的需要。社會主義的生產(chǎn)目的是滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化生活需要，而首先保證的是生存需要，社會保障制度的建立正是社會主義全體公民基本生活需要得到保證的制度基礎(chǔ)。其次，社會保障基金的扣除是馬克思主義社會產(chǎn)品分配理論的重要組成部分。馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中闡述了社會總產(chǎn)品分配的“六項(xiàng)扣除”理論：“現(xiàn)在從它里面應(yīng)該扣除：……第三，用來應(yīng)付不幸事故、自然災(zāi)害等的后備基金或保險(xiǎn)基金?！Ｏ碌目偖a(chǎn)品中的其他部分是用來作為消費(fèi)資料的。在把這部分進(jìn)行個(gè)人分配之前，還得從里面扣除：……第二，用來滿足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等。第三，為喪失勞動能力的人等等設(shè)立的基金，總之，就是現(xiàn)在屬于所謂官辦濟(jì)貧事業(yè)的部分?！鄙鲜觥傲?xiàng)扣除”理論是馬克思關(guān)于建立社會保障的重要論述，對于目前建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的社會保障制度仍是重要的理論依據(jù)。最后，建立社會保障也是社會再生產(chǎn)特別是勞動力再生產(chǎn)的基本條件之一。

　　社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式改革目標(biāo)的提出，為我國社會保障改革指明了方向。社會保障制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的五大支柱之一，逐步建立和完善新型社會保障對于我國經(jīng)濟(jì)社會改革、發(fā)展和穩(wěn)定意義十分重大。

　　第一，建立社會保障是我國體制轉(zhuǎn)軌和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求我國正處于體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，也是各種社會經(jīng)濟(jì)矛盾的多發(fā)時(shí)期當(dāng)前體制轉(zhuǎn)軌能否順利實(shí)現(xiàn)，在相當(dāng)程度上取決于能否建立起一個(gè)較為完善的社會保障體系。我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)是建立市場經(jīng)濟(jì)新體制，在正確發(fā)揮市場機(jī)制作用的前提下，我們還必須充分估計(jì)到市場調(diào)節(jié)對社會經(jīng)濟(jì)生活帶來的沖擊和負(fù)面影響。市場經(jīng)濟(jì)雖然能夠促使資源得到最佳配置，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率，但它自身也具有盲目性、自發(fā)性、滯后性等弱點(diǎn)，市場經(jīng)濟(jì)不會自發(fā)地追求公平和保護(hù)因年老、傷殘、患病和失業(yè)等原因而處于弱者地位的勞動者，而且可能加大勞動者的收入差別，誘發(fā)社會的不安定因素；同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)還具有周期性、風(fēng)險(xiǎn)性等特征，單純依靠市場調(diào)節(jié)不可避免地會造成社會經(jīng)濟(jì)的周期振蕩，從而對社會生產(chǎn)力造成損害。因此，國家對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控就顯得尤為重要，而社會保障制度正是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會關(guān)系的重要政策工具。社會保障以其固有的公平分配、“穩(wěn)定器”、“減震器”等功能構(gòu)成市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的組成部分。從我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)踐看，體制轉(zhuǎn)軌需要解決的問題很多，但最為關(guān)鍵的是深化微觀領(lǐng)域改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，這是關(guān)系到建立市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)問題。現(xiàn)在國有企業(yè)普遍遇到的難題是富余人員多，離退休職工多，企業(yè)辦社會負(fù)擔(dān)重，成為影響建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重大制約因素。因此，當(dāng)前迫切需要建立和完善社會保障制度，為企業(yè)改革和競爭創(chuàng)造良好的宏觀外部環(huán)境。沒有這一條作保證，國有企業(yè)改革將舉步維艱，企業(yè)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制難以形成，最終制約了經(jīng)濟(jì)市場化的進(jìn)程。

　　第二，建立社會保障制度是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)與社會長期可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。人口眾多是我國的基本國情，也是我們考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。今后隨著人口的驟增，給國家的宏觀決策提出了一系列新的課題，同時(shí)，建立與完善社會保障體系也顯得日益迫切。首先，從人日總量看， 1995年我國人口已突破 12億，盡管人口自然增長率已降到 11％左右，但由于人口基數(shù)大，今后每年凈增人口仍高達(dá)1400——1500萬人。據(jù)預(yù)測，到2010年我國人口將達(dá)到14億左右，2030年有可能突破16億。龐大的人口對經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)，給滿足人民衣、食、住、行等基本需要以及就業(yè)、教育、醫(yī)療、福利和生活水平的提高都造成很大的壓力。這就客觀上要求今后中長期在加速經(jīng)濟(jì)總量增長的過程中，必須同步考慮作為社會發(fā)展重要內(nèi)容的、與人民生存和生活息息相關(guān)的社會保障問題，只有這樣，社會經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展才有可靠的基礎(chǔ)。其次，伴隨著人口總量的增長，人 口老齡化問題日益突出。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測，我國65歲以上老年人口比例將由1990年的5.6%上升到2000年的6.9%，2020年的10.6%，2040年達(dá)到最高峰時(shí)的17.4％，老齡化速度快，比例高（遠(yuǎn)高于世界平均趨勢）。老齡人口的急劇增加將給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來一系列問題，要求從現(xiàn)在開始就要從全社會經(jīng)濟(jì)總量和居民收入總量中拿出一定的資金作為積累和

　　儲備，為今后日益增多的老年人口提供保障。再次，我國未來勞動力就業(yè)形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。由于我國人口基數(shù)龐大，勞動力適齡人口比重高，當(dāng)前和今后的勞動力就業(yè)形勢不容樂觀。1997年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.l％，尚不包括630多萬國有企業(yè)下崗未就業(yè)人員。農(nóng)村雖然有1.25億剩余勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但仍有相當(dāng)大一部分潛在剩余勞動力滯留在農(nóng)業(yè)中。從今后的趨勢看，“九五”期間凈增勞動年齡人口約4000萬；隨著改革的深化，企業(yè)富余人員和破產(chǎn)企業(yè)人員等約還有2000萬人；農(nóng)村約有1.2億剩余勞動力需要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；政府轉(zhuǎn)換職能，精簡機(jī)構(gòu)，也要大規(guī)模裁汰冗員。緩解就業(yè)壓力的根本途徑在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大就業(yè)量，但建立社會保障無疑也是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。還應(yīng)該看到的是，未來15年是我國改革與發(fā)展的一個(gè)重要時(shí)期，也是居民收入消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的時(shí)期。伴隨著我國從低收入階段進(jìn)入中等收入階段，居民生活將從溫

　　飽走向小康，生活質(zhì)量將有較大提高，對養(yǎng)老、醫(yī)療、保健、社會福利等諸方面的要求日益提高，這就要求建立較為完善的社會保障體系與之相對應(yīng)?？傊?，從今后的趨勢分析，建立社會保障既是社會經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展的客觀要求，也是社會文明進(jìn)步的重要表現(xiàn)，是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。

　?。ㄈ┥鐣Ｕ吓c財(cái)政管理

　　在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會保障是以政府為主體參與國民收入分配和再分配的活動，同時(shí)也是政府手中的一項(xiàng)重要的調(diào)控經(jīng)濟(jì)與社會的工具，而財(cái)政是政府組織和調(diào)節(jié)國民收入分配的基本手段，既是政府財(cái)務(wù)分配的總管，又承擔(dān)著主要的宏觀經(jīng)濟(jì)管理和調(diào)控職能。財(cái)政與社會保障之間存在著千絲萬縷的關(guān)系，無論從理論上或是各國實(shí)踐看，財(cái)政參與社會保障管理都是其應(yīng)有之舉。

　　1、積極參與社會保障管理應(yīng)是財(cái)政的基本職責(zé)。

　　首先，社會保障分配和財(cái)政分配的主體一樣，都是國家，二者都具有強(qiáng)制性的特征；從資金來源形態(tài)來看，社會保障基金可以有多種渠道籌集而成，但從本質(zhì)上說，它只能來源于國民收入，因此它與財(cái)政分配的客體也相同。我們知道，馬克思的社會產(chǎn)品分配“六項(xiàng)扣除”理論是社會主義財(cái)政分配的

　　理論基礎(chǔ)和客觀依據(jù)，而“六項(xiàng)扣除”中至少有五項(xiàng)扣除屬于以國家為主體的財(cái)政分配的內(nèi)容，其中有三項(xiàng)扣除又是社會保障分配的基本內(nèi)容，因此，從廣義上說，社會保障分配應(yīng)屬政府財(cái)政分配的重要組成部分，由財(cái)政管理社會保障收支正是馬克思主義財(cái)政觀的體現(xiàn)。

　　其次，從現(xiàn)實(shí)情況看，財(cái)政在國民經(jīng)濟(jì)中的地位決定了它必須要參與社會保障事業(yè)管理。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政是政府最重要的宏觀調(diào)控和財(cái)務(wù)管理職能部門，肩負(fù)著管理、調(diào)節(jié)和監(jiān)督各項(xiàng)社會資金的使命，而社會保障所需資金一部分要來自財(cái)政直接撥款，另一部分作為一筆具有特定用途的專項(xiàng)資金，收支流量大、沖擊性強(qiáng)，對國民經(jīng)濟(jì)的影響很大，直接沖擊社會總供求的平衡，因此，對這部分資金要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、調(diào)節(jié)與監(jiān)督，引導(dǎo)資金流向，規(guī)范和約束資金的用途，這應(yīng)作為國家財(cái)政的一項(xiàng)基本職責(zé)。

　　第三，社會保障收支對財(cái)政收支的影響巨大，既有現(xiàn)實(shí)的資金交叉關(guān)系，又有潛在的保障基金入不敷出風(fēng)險(xiǎn)的威脅關(guān)系，財(cái)政的總擔(dān)保地位客觀上要求它必須參與社會保障事業(yè)的管理。除了龐大的社會保障收支流量需要財(cái)政予以調(diào)控外，由于社會保障收不抵支時(shí)還必須要由政府財(cái)政來兜底，因此，財(cái)政要想正常、健康運(yùn)行，不參與社會保障資金的管理與監(jiān)督，是根本不可能的。只有積極參與社會保障事業(yè)的管理，強(qiáng)化保障資金的預(yù)算約束和財(cái)務(wù)管理，變事后參與為事前參與，才能達(dá)到既管理社會保障事業(yè)、用好社會保障資金，又促進(jìn)財(cái)政自身良性運(yùn)行的目的。

　　最后，加強(qiáng)社會保障財(cái)政管理是建立健全有效的監(jiān)督制約機(jī)制的客觀要求。社會保障資金數(shù)額巨大，至關(guān)廣大民眾的切身利益，管理上尤其要求嚴(yán)格，以確保資金真正做到?？顚Ｓ?。通過財(cái)政部門積極參與社會保障管理，明確各部門職責(zé)分工，可以建立起部門之間相互配合、相互制約的機(jī)制，從根本上避免一個(gè)部門既管政策又管資金、既管籌資又管支付的缺乏透明度的管理體制，從而將部門（單位）之間的相互監(jiān)督和制約貫穿于資金收支管理的全過程，做到事前控制、事中監(jiān)督和事后檢查的有機(jī)結(jié)合，確保資金的合理、有效使用。

　　2、從各國社會保障實(shí)踐看，財(cái)政始終是參與社會保障管理的。

　　財(cái)政參與社會保障管理包括兩個(gè)層次，一是通過制定各種宏觀財(cái)政政策，

　　控制或影響社會保障資金繳與用的規(guī)模和結(jié)構(gòu)等，二是參與日常的各項(xiàng)社會保障資金收、支、管理和監(jiān)督等具體財(cái)務(wù)管理活動。由于各國政治經(jīng)濟(jì)體制的差異和社會保障籌資模式的不同，財(cái)政參與社會保障管理的程度和范圍也不盡一致。歸納起來，各國財(cái)政參與社會保障管理的主要形式有：

　?。?）稅收優(yōu)惠。各國政府一般都對履行社會保障繳費(fèi)義務(wù)的單位和個(gè)人給予一定的稅收優(yōu)惠照顧。例如，許多國家規(guī)定所繳保險(xiǎn)費(fèi)準(zhǔn)許從個(gè)人所得稅基和公司所得稅基中扣除，不少國家對雇主繳納的職業(yè)年金及年金投資收入免征收入所得稅及資本收益稅等。

　?。?）收支管理。各國政府財(cái)政都直接或間接地參與社會保障收支管理。

　　社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置等社會保障的經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政承擔(dān)，因而財(cái)政直接管理貫穿于其資金的收入、支出和使用監(jiān)督的全過程。財(cái)政對社會保險(xiǎn)收支管理的方式一般取決于其籌資模式。凡是以稅收方式或是相當(dāng)于稅收方式籌集資金的國家，財(cái)政都是直接參與社會保障收支管理的，組織和管理社會保障收支成為財(cái)政部門的一項(xiàng)經(jīng)常性工作（如美國）。實(shí)行繳費(fèi)制的國家，財(cái)政一般不直接參與社會保障收支管理，但大多參與有關(guān)社會保障制度、政策的制定，并提供財(cái)政補(bǔ)助（如德、日、法等國）。實(shí)行強(qiáng)制儲蓄制的國家，財(cái)政雖不直接參與社會保障基金管理，但基金的結(jié)余絕大部分要購買國債，而且一旦發(fā)生赤字，財(cái)政要提供最終經(jīng)濟(jì)擔(dān)保，新加坡、智利等實(shí)行強(qiáng)制儲蓄制的國家就是這樣。

　?。?）預(yù)算管理。從各國實(shí)踐看，對社會保障基金的預(yù)算管理有三種類型：一是直接將社會保障基金收支納入政府預(yù)算。如美、英等國的社會保障收支都納入政府預(yù)算，但在預(yù)算中保持相對獨(dú)立性。二是社會保障收支納入政府的專項(xiàng)預(yù)算管理，突出?？顚Ｓ茫M量保持收支平衡（例如日本）。三是社會保險(xiǎn)收支作為政府的預(yù)算外項(xiàng)目實(shí)行單獨(dú)管理。如法國、意大利、荷蘭和加拿大均把老年社會保險(xiǎn)收支放在政府預(yù)算外管理。

　　（4）財(cái)政補(bǔ)助。幾乎所有建立社會保障制度的國家都離不開政府財(cái)政定期或不定期的虧損補(bǔ)助，以彌補(bǔ)社會保障收入的不足。除了社會救助、社會福利等項(xiàng)目因沒有專門的收入來源而必須要由政府財(cái)政撥款來支撐外，社會保險(xiǎn)多在必要時(shí)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。

　　（5）財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督。各國在建立社會保障制度的同時(shí)，就建立了各項(xiàng)財(cái)務(wù)會計(jì)制度，加強(qiáng)社會保障資金的財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算工作。國際會計(jì)準(zhǔn)則委員會還專門頒布了“雇主財(cái)務(wù)報(bào)表中退休金會計(jì)”、“退休金計(jì)劃的會計(jì)和報(bào)告“等專門會計(jì)準(zhǔn)則，對社會保障財(cái)務(wù)會計(jì)核算和分析作出專門規(guī)定?，F(xiàn)在許多國家都已根據(jù)這兩個(gè)準(zhǔn)則建立或調(diào)整了社會保障財(cái)務(wù)會計(jì)制度。

　?。?）結(jié)余資金的管理。許多國家規(guī)定，社會保障資金結(jié)余只能購買

　　國債或到銀行存款，而且規(guī)定了優(yōu)惠利率，但也有一部分國家允許購買經(jīng)政府權(quán)威部門認(rèn)可的基金、股票或企業(yè)債券等保證在低風(fēng)險(xiǎn)的情況下獲得較高收益。綜上所述，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下并在購買額度等方面加以限定，以建立和完善社會保障制度已是大勢所趨，并日益成為影響經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的一個(gè)重要因素。財(cái)政是政府負(fù)責(zé)國民收入分配和再分配的一個(gè)主要部門，財(cái)政分配在建立社會保障制度中具有十分重要的地位和作用。

　　二、社會保障籌資模式的國際比較分析

　　所謂社會保障籌資模式，就是指社會保障資金籌集的基本方法和途徑。社會保障籌資模式雖然主要是解決社會保障資金籌集問題的，但也并非僅僅是籌資問題，因?yàn)槭裁礃拥幕I資模式，往往決定了采取什么樣的社會保障資金管理、支付方式，甚至決定整個(gè)社會保障制度的運(yùn)行過程。因此，社會保障籌資模式的選擇是構(gòu)建整個(gè)社會保障制度的關(guān)鍵問題。

　?。ǎ┥鐣Ｕ匣I資模式的分類

　　按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可對社會保障籌資模式進(jìn)行不同的分類。比較常用的有以下兩種分類。

　　單純按照資金籌措方式考察，可以把世界各國實(shí)行的社會保障籌資歸結(jié)為三大類：繳稅制、繳費(fèi)制和儲蓄制。繳稅制是以開征社會保障稅（或類似稅種）方式籌集社會保障資金的一種模式。從目前實(shí)行繳稅制的各國情況看，征稅的形式也是多種多樣的，有專門開征社會保障稅的，有把社會保障稅稱作別的稅名的（加薪給稅），還有通過征收個(gè)人所得稅和其他稅收籌集社會保障資金的，如法國就將煙酒稅、醫(yī)藥廣告稅的收入專門用于社會保障事業(yè)。社會保障稅與別的稅種的最大不同是，納稅與受益直接掛鉤。繳費(fèi)制是由企業(yè)和個(gè)人按照規(guī)定的保險(xiǎn)費(fèi)率繳納社會保障基金的一種籌資方式。繳費(fèi)制又分為個(gè)人自愿繳費(fèi)和法定繳費(fèi)，前者一般不存在強(qiáng)制性，但后者具有社會保障稅的強(qiáng)制性特點(diǎn)。與繳稅制相比較，繳費(fèi)制無論是資金籌集還是管理機(jī)構(gòu)都比較分散。儲蓄制也稱預(yù)籌基金制或個(gè)人帳戶制，即政府通過立法規(guī)定統(tǒng)一費(fèi)率，將企業(yè)和個(gè)人繳納的社會保障費(fèi)統(tǒng)一存入個(gè)人帳戶，需要時(shí)從個(gè)人帳戶中支取的一種籌資模式。這種模式可以看作是繳費(fèi)制的一種特殊形式，但又與繳費(fèi)制有很大不同，它將社會保障金融化，強(qiáng)化了參與者的利益關(guān)系，個(gè)人帳戶中的資金所有權(quán)歸屬于參與者個(gè)人。

　　另一種分類方法以社會保障資金收支橫向或縱向平衡原則為依據(jù)，也可以把各國的社會保障籌資模式劃分為三類：現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制和部分積累制。現(xiàn)收現(xiàn)付制是一種以近期橫向平衡為原則的籌資模式，它要求當(dāng)年或近幾年內(nèi)提繳的社會保障資金總額，在收付過程中基本保持平衡。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是簡便易行，按照需要可及時(shí)調(diào)整征收比率以保持收支平衡，可以避免因物價(jià)上漲造成基金的貶值；缺點(diǎn)是缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，不留必要的積累，隨著社會成員結(jié)構(gòu)變化和需求水平的增長，提取比率會不斷上升，容易加重各方負(fù)擔(dān)，甚至出現(xiàn)支付危機(jī)。完全積累制以遠(yuǎn)期縱向平衡為原則，要求在勞動者整個(gè)就業(yè)或投保期間，或者在一個(gè)相當(dāng)長的計(jì)劃期內(nèi)，采取儲蓄方式積累籌集社會保障資金。其優(yōu)點(diǎn)是，可在一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)分散勞動風(fēng)險(xiǎn)，費(fèi)率穩(wěn)定，資金來源穩(wěn)定；缺點(diǎn)是易受通貨膨脹沖擊，需要對社會保障費(fèi)用開支進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測和管理，在操作上有一定的難度，而且由于實(shí)施時(shí)間跨度太長，會面臨物價(jià)、生活指數(shù)上升和基金貶值的矛盾。部分積累制又稱混合制，這種方式綜合考慮了橫向平衡和縱向平衡原則，要求一部分基金采取現(xiàn)收現(xiàn)付制保證當(dāng)前開支需要，另一部分基金采取積累制以滿足今后不斷增長的開支需要。由于這種模式兼有前兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，現(xiàn)已為越來越多的國家所接受和采用。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，上述社會保障籌資模式的兩組類型并非獨(dú)立的，而是相互交叉和兼容的，例如征稅或繳費(fèi)都可以采取現(xiàn)收現(xiàn)付制或是積累制形式。第二種分類方法實(shí)際上是把社會保障資金的籌集和使用結(jié)合起來考慮的，因此嚴(yán)格說來并不僅僅指“籌資”方式，稱為“社會保障模式”可能更為合適。本論文中社會保障“籌資模式”僅指按第一種方法的分類。

　?。ǘ﹪馍鐣Ｕ匣I資模式的比較分析

　　1、三種籌資模式的主要做法例證

　?。?）繳稅制：以美、英等國為代表

　　1、社會保障資金的籌集

　　美國是實(shí)行繳稅制籌資模式的最為典型的國家。1935年美國首先創(chuàng)立了老年和遺屬保險(xiǎn)，為籌集這一基金，政府開征了薪給稅，當(dāng)時(shí)稅率僅為1％，由雇主和雇員按工資所得分別交納。經(jīng)過多年的發(fā)展，美國社會保障稅制已逐步走向完善。目前，美國社會保障包括社會保險(xiǎn)和社會福利兩大部分，社會保險(xiǎn)包括老年、遺屬保險(xiǎn)，傷殘保險(xiǎn)，醫(yī)療保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)以及鐵路行業(yè)社會保險(xiǎn)等，其資金來源主要是雇主和雇員共同繳納的社會保障稅：社會福利基本上全部由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。聯(lián)邦社會保障法規(guī)定，凡是參加工作的人都要按其收入的一定比例交納社會保障稅。目前薪給稅稅率為15.3%（其中，老年遺屬保險(xiǎn)稅率10.52％，傷殘保險(xiǎn)稅率1.88％，老年醫(yī)療保險(xiǎn)稅率2.9％），由雇主和雇員各負(fù)擔(dān)7.65％；自由職業(yè)者和農(nóng)民按其收入的15.3％全額交納。醫(yī)療保險(xiǎn)稅的稅基沒有上限，對全部收入征稅，而養(yǎng)老、殘疾保險(xiǎn)稅只對年收入在62700美元（1996年標(biāo)準(zhǔn)）以下的部分全部征收。失業(yè)保險(xiǎn)稅分為聯(lián)邦稅和地方稅兩種，聯(lián)邦稅率為工資總額的外8％，州稅率為工資總額的5％左右，除個(gè)別州外，失業(yè)保險(xiǎn)稅全部由雇主負(fù)擔(dān)。美國的社會保障稅由財(cái)政部國內(nèi)稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，納入國家預(yù)算管理，同時(shí)由財(cái)政部按照規(guī)定比例分別記入財(cái)政信托基金帳戶。

　　英國的社會保障項(xiàng)目大致可分為三類：社會保險(xiǎn)、社會福利和社會救助。后兩類社會保障的經(jīng)費(fèi)都來源于政府的一般性稅收。社會保險(xiǎn)主要包括退休養(yǎng)老金、失業(yè)津貼、遺孀津貼、殘疾津貼、生育津貼等，經(jīng)費(fèi)主要來自雇主和雇員共同承擔(dān)的國民保障繳款（National Security Contributions）。社會保險(xiǎn)所對應(yīng)的收入項(xiàng)目——國民保障繳款，名稱雖為“繳款”，但與社會保障稅毫無區(qū)別，其性質(zhì)與美國的薪給稅相同，而且也由稅務(wù)部門征收，并納入財(cái)政預(yù)算管理。在英國，每一個(gè)職工（包括受雇者和自由職業(yè)者）一旦收入達(dá)到一定水平，都必須按規(guī)定繳納社會保障稅。社會保障稅不按保險(xiǎn)項(xiàng)目分類，而是按人群分類確定統(tǒng)一稅率：繳稅標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一，不存在按地區(qū)確定稅率問題：稅率按現(xiàn)收現(xiàn)付制要求每年定期調(diào)整和公布一次。具體分類是：第一種是對雇員征收的國民保險(xiǎn)稅，這是最主要的稅種，課稅對象是雇員的薪金或工資，納稅義務(wù)人包括雇主和雇員。1978年以前該稅稅率為單一稅率，其中雇員稅率為工資總額的5.75％，雇主為8.75％，最高限是周工資105英磅，超過部分不征稅。 1978年以后英國開始實(shí)施退休金計(jì)劃，對該稅進(jìn)行了改革，把雇員分為兩部分，一部分不在計(jì)劃之內(nèi)，另一部分包括在計(jì)劃內(nèi)。這兩部分雇員所適用的稅率不同，前者每周32.5英磅以下免稅，超過32.5英磅到235英磅部分雇員稅率為6.85％，雇主稅率為6.35％，235英磅以外部分不再征稅，此外，每個(gè)雇主還要交納1.5％的國民保險(xiǎn)稅附加；對后者，雇員稅率是9％，雇主是10.54％，應(yīng)稅所得最高限為每周235英磅（全年12220英磅）。雇員的國民保險(xiǎn)稅由雇主在支付雇員工資時(shí)扣除，實(shí)行代扣代繳，并按期向稅

　　務(wù)部門提供有關(guān)工薪財(cái)務(wù)報(bào)表。第二種是向自營者全部所得征收的國民保險(xiǎn)稅，按固定稅額征收，每周征稅4.4英磅，起征點(diǎn)是年自營收入1775英磅。第三種是自愿交納的保險(xiǎn)稅，交稅者是希望失業(yè)后可以得到保險(xiǎn)金的人，此類稅收按固定稅額交納，每周4.3英磅。第四種是向自營者利潤征收的社會保險(xiǎn)稅，起征點(diǎn)是年利潤3800英磅，最高限為12000英磅，稅率為6.3％。以上征稅標(biāo)準(zhǔn)和稅率近年已有很大變動。

　　II.社會保障資金的管理運(yùn)作

　　美國政府對社會保障資金的收支實(shí)施嚴(yán)格的預(yù)算管理。由一般性稅收收入安排支出的社會福利補(bǔ)助支出直接納入政府經(jīng)常性預(yù)算中管理。對于由征繳社會保障稅而形成的社會保障基金，由財(cái)政部在經(jīng)常性預(yù)算之外實(shí)行獨(dú)立的預(yù)算管理，具體作法是：財(cái)政部所屬國內(nèi)稅務(wù)局按國會批準(zhǔn)的預(yù)算和規(guī)定的稅率征收社會保障稅，繳入國庫，然后將其按照規(guī)定比例分別轉(zhuǎn)入財(cái)政部社會保障信托基金委員會開設(shè)的老年遺屬、傷殘、醫(yī)療等各種保險(xiǎn)信托基金帳戶；由社會保障署提出用款計(jì)劃，報(bào)總統(tǒng)預(yù)算辦公室審批，然后由財(cái)政部按照用款計(jì)劃分期按項(xiàng)目劃撥資金；社會保障信托基金收支相抵后的結(jié)余額，由財(cái)政部負(fù)責(zé)進(jìn)行保值增值，主要用于購買政府發(fā)行的特別債券或由政府擔(dān)保的債券。可以看出，在社會保險(xiǎn)資金運(yùn)作中，社會保障業(yè)務(wù)主管部門只負(fù)責(zé)提出用款計(jì)劃，確認(rèn)受益人資格和受益額度，并不參入資金的收支管理活動。失業(yè)保險(xiǎn)稅盡管由國內(nèi)稅務(wù)局統(tǒng)一征收，但聯(lián)邦政府將收入的90％返還給各州財(cái)政，由各州根據(jù)聯(lián)邦社會保障委員會確定的標(biāo)準(zhǔn)具體實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。

　　英國的社會保障稅由國內(nèi)稅務(wù)局負(fù)責(zé)具體征收，上繳國庫后由財(cái)政部統(tǒng)一分配。英國沒有實(shí)行獨(dú)立的社會保障預(yù)算，政府的一切收支通過編制統(tǒng)一的公共財(cái)政預(yù)算全面反映。各項(xiàng)社會保障收支在公共預(yù)算中是單獨(dú)反映的：社會保障稅對應(yīng)的支出項(xiàng)目是以繳稅為基準(zhǔn)的各項(xiàng)保險(xiǎn)津貼及其管理費(fèi)（必須?？顚Ｓ?，不得用于其他方面的開支），當(dāng)社會保險(xiǎn)項(xiàng)目收不抵支時(shí)，按規(guī)定從一般性稅收收入中調(diào)劑解決；其他不以保險(xiǎn)稅為基礎(chǔ)的福利和補(bǔ)助津貼直接來源于一般性稅收，在預(yù)算中也要單獨(dú)反映。各項(xiàng)社會保障收支必須服從于政府的財(cái)政預(yù)算管理。

　　英國的社會保障基金是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收繳和支付的，社會保障主管部門包括社會保障部、衛(wèi)生部及教育和就業(yè)部，財(cái)政部按照各自的職責(zé)范圍參與并確定其每個(gè)財(cái)政年度的收支。在預(yù)算執(zhí)行中，各部門若要追加支出，首先要報(bào)財(cái)政部審查，然后報(bào)議會批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，任何人都不得同意追加預(yù)算。社會保障經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政部按年初確定的預(yù)算核撥，而不是由管理機(jī)構(gòu)任意提取。英國對保險(xiǎn)基金結(jié)余的投資方向也無嚴(yán)格的政策限制?，F(xiàn)收現(xiàn)付制，結(jié)余一般很少，主要投資于短期證券。

　　Ill.補(bǔ)充手段

　　由于實(shí)行的是 企業(yè)年金和補(bǔ)充保險(xiǎn)是減輕政府社會保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，將社會保障推入市場的重要途徑。由于美國和英國的社會保險(xiǎn)（養(yǎng)老保險(xiǎn)）實(shí)行的都是現(xiàn)收現(xiàn)付制，隨著老齡化高峰的逐步到來，政府將不得不逐年提高稅率，當(dāng)期納稅人將難以承受巨大負(fù)擔(dān)。兩國為減輕基本養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目在未來人口老齡化高峰期間的支付壓力，都從政策上積極鼓勵各種補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，甚至決定實(shí)施強(qiáng)制性的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目。美國通過稅收政策鼓勵私人企業(yè)為雇員購買年金，鼓勵雇員個(gè)人進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄。在英國，政府鼓勵企業(yè)舉辦“職業(yè)養(yǎng)老金”，成為社會保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充。

　?。?）繳費(fèi)制：以德、法等國為代表

　　I.社會保險(xiǎn)金的繳納

　　德國是世界上最早推行社會保障制度的國家，至今已有100多年的歷史。目前，德國形成了以養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、事故等社會保險(xiǎn)為核心的社會保障體系，社會保險(xiǎn)以國家法定社會保險(xiǎn)為主，企業(yè)和個(gè)人可以根據(jù)自身情況搞補(bǔ)充保險(xiǎn)。德國的社會保險(xiǎn)資金主要來自雇員和雇主交納的社會保險(xiǎn)費(fèi)，不足部分由聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼。法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由雇員和雇主各承擔(dān)一半，事故保險(xiǎn)費(fèi)全部由企業(yè)承擔(dān)。德國的養(yǎng)老保險(xiǎn)由法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)組成。1994年至1997年法定養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)占工資毛收入的比例平均分別為19.2%、18.6%、19.2%、20.2%.法定養(yǎng)老保險(xiǎn)又分為職員保險(xiǎn)和工人保險(xiǎn)，海員、鐵路、礦業(yè)等行業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)相對獨(dú)立。失業(yè)保險(xiǎn)要求凡有正當(dāng)職業(yè)者都必須參加，目前費(fèi)率為6.5％。醫(yī)療保險(xiǎn)分為法定醫(yī)療保險(xiǎn)和私人醫(yī)療保險(xiǎn)， 1996年法定醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率為13.6％。護(hù)理保險(xiǎn)屬醫(yī)療保險(xiǎn)的附加，費(fèi)率為1.7％。事故保險(xiǎn)費(fèi)率一般為雇員工資的2.15％。以上保險(xiǎn)資金統(tǒng)一由醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)征收，然后按征收的數(shù)額劃撥給各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

　　法國社會保障制度的建立以1945年政府頒布《社會保障法》為標(biāo)志，經(jīng)過多次改革和調(diào)整，形成目前較為完善而復(fù)雜的體系。社會保障項(xiàng)目主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、家庭津貼保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、低收入補(bǔ)助、殘疾補(bǔ)助等，從保障對象看，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等既有覆蓋80％人群的“共同制度”，又有農(nóng)業(yè)人日、國營鐵路工人、銀行職員、海員、礦工、神職人員、自由職業(yè)者、國有企業(yè)職工、國家公務(wù)員等20多個(gè)特殊制度。保險(xiǎn)資金的籌集主要是根據(jù)勞動報(bào)酬按一定比例由雇主和雇員共同交納，其來源占社會保障基金的80％，另20％主要由國家通過征收社會保障特種稅來解決。共同制度的保險(xiǎn)費(fèi)繳納主要情況是：①養(yǎng)老保險(xiǎn)，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、再補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)等?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)：雇員繳納工資的6.65％，工資超過規(guī)定上限部分免繳；按個(gè)人全部收入（工資、補(bǔ)貼、資本性收入）2.4％繳納的“普遍社會繳款”中的 1.4％（另 1％用于家庭津貼保險(xiǎn)）；雇主繳納工資總額的8.2％：由醫(yī)療保險(xiǎn)支付的傷殘和遺屬津貼。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的組成部分，法律規(guī)定所有雇主必須為其雇員安排一份補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳費(fèi)率為工資的4.6％以上，每年由雇員工會和雇主協(xié)會協(xié)商確定，雇主和雇員平攤。再補(bǔ)充保險(xiǎn)由各個(gè)企業(yè)勞資雙方自愿協(xié)商安排，國家不過問。②醫(yī)療保險(xiǎn)，也稱疾病與生育保險(xiǎn)，資金來源：雇員繳納工資收入的6.8％，雇主為12.8％，養(yǎng)老金領(lǐng)取者繳納養(yǎng)老金的1.4％和私人養(yǎng)老金的2.4％，失業(yè)者繳納其最低生活保障收入的2％，失業(yè)救濟(jì)金和培訓(xùn)津貼的1％，另外還有機(jī)動車輛附加保險(xiǎn)稅的 12％、醫(yī)藥廣告稅、煙酒稅等特種稅收入。③家庭津貼保險(xiǎn)，資金來源：全部收入 1％的普通社會繳款，雇主繳納工資總額的5.4％，自雇者繳納全部收入的7％。④失業(yè)保險(xiǎn)，包括失業(yè)保險(xiǎn)制度和團(tuán)結(jié)互助制度，前者的費(fèi)率為雇員繳納工資的2.2％，雇主為4.4％，另有一部分財(cái)政撥款，后者資金來源于國家財(cái)政撥款建立的團(tuán)結(jié)互助基金。各種保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)為：全國社會保險(xiǎn)聯(lián)合會所屬的征收聯(lián)盟（民營機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)征收共同制度和特殊制度的養(yǎng)老、醫(yī)療和家庭津貼保險(xiǎn)費(fèi)，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會收繳，失業(yè)保險(xiǎn)基金由失業(yè)保險(xiǎn)基金會收繳，各種社會保障特種稅由稅務(wù)部門征收。

　　II.社會保障資金的管理

　　德國的社會保障事業(yè)主要不是由政府，而是由社會承擔(dān)，政府和慈善機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的各種補(bǔ)貼和社會救濟(jì)只占總開支的三分之一，三分之二的開支由具有法人地位的各種社會保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)資金統(tǒng)一由醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)征收，然后按征

　　收的數(shù)額劃撥給各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自行撥付保險(xiǎn)金。社會保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行行業(yè)組織管理和地區(qū)管理相結(jié)合，由勞資雙方共同參與、自主管理。其中法定養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是按地區(qū)設(shè)立，法定醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)既有地區(qū)性的又有行業(yè)性的，事故保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是按行業(yè)組建的，失業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦、州及地方勞動局負(fù)責(zé)。社會保障資金管理以現(xiàn)收現(xiàn)付為主，支付標(biāo)準(zhǔn)與工資增長和物價(jià)上漲率掛鉤。政府財(cái)政不直接參與社會保障管理，但要負(fù)責(zé)失業(yè)補(bǔ)助、社會救濟(jì)、公務(wù)員生活保障、提供兒童津貼和教育費(fèi)用等開支，同時(shí)對社會保險(xiǎn)基金進(jìn)行必要的補(bǔ)助，對企業(yè)繳納的補(bǔ)充保險(xiǎn)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策等。

　　法國從1967年起創(chuàng)立了四個(gè)國家級社會保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)及其地區(qū)分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基本社會保險(xiǎn)資金的籌集、支付和管理：全國社會保險(xiǎn)聯(lián)合會負(fù)責(zé)統(tǒng)一籌集共同制度和特殊制度的養(yǎng)老、醫(yī)療和家庭津貼三項(xiàng)保險(xiǎn)基金，將所籌集的資金分配給三個(gè)基金會，并負(fù)責(zé)資金的保值增值工作；全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金會、醫(yī)療保險(xiǎn)基金會、家庭津貼保險(xiǎn)基金會分別負(fù)責(zé)管理和支付養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)金和家庭津貼。具體作法是，各基層征收聯(lián)盟每天將征收的保險(xiǎn)基金交由國家征收聯(lián)盟（業(yè)務(wù)上直屬社會保險(xiǎn)聯(lián)合會，民營機(jī)構(gòu)）匯總，存入社會保險(xiǎn)聯(lián)合會在國家信托投資公司開具的全國唯一帳戶，再由社會保險(xiǎn)聯(lián)合會根據(jù)三大保險(xiǎn)基金會分支機(jī)構(gòu)每天的支付情況，對保險(xiǎn)資金進(jìn)行分配。社會保險(xiǎn)聯(lián)合會對結(jié)余資金委托國家信托投資公司經(jīng)營，但也擁有決策權(quán)，以保障資金安全。除上述三項(xiàng)保險(xiǎn)外，各項(xiàng)補(bǔ)充社會保險(xiǎn)基金是由各個(gè)行業(yè)的全國性雇員工會和雇主協(xié)會選定的基金會或保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)籌集管理的，失業(yè)保險(xiǎn)由勞動部門管理。法國社會保障基金的征收主要靠企業(yè)自覺申報(bào)、自覺繳納，同時(shí)政府建立了嚴(yán)格的監(jiān)督審查制度，監(jiān)督管理工作主要由審計(jì)法院社會事務(wù)部和經(jīng)濟(jì)財(cái)政部進(jìn)行，例如在基金會中設(shè)立財(cái)政監(jiān)察員，對基金支出進(jìn)行直接監(jiān)督等。近年來，為了強(qiáng)化政府對社會保障的監(jiān)督和管理，法國對社會保險(xiǎn)基金管理制度進(jìn)行了改革，建立了社會保險(xiǎn)基金預(yù)算制度，社會保險(xiǎn)基金預(yù)算由財(cái)政部和社會事務(wù)部編制，報(bào)經(jīng)國會審查批準(zhǔn)并據(jù)以執(zhí)行，審計(jì)法院對年度預(yù)算的實(shí)施情況進(jìn)行審計(jì)。

　?。?）強(qiáng)制儲蓄制：新加坡的主要作法

　　新加坡的社會保障制度由社會福利和社會保險(xiǎn)兩部分組成。與其他國家一樣，社會福利制度的資金主要來自政府預(yù)算收入，還有一部分是由社會團(tuán)體組織實(shí)施的。社會保險(xiǎn)制度即是由政府立法強(qiáng)制個(gè)人儲蓄、采取完全積累制的中央公積金制度。新加坡從1955年尚未獨(dú)立前就實(shí)行預(yù)籌基金制度，開始時(shí)是一項(xiàng)強(qiáng)制儲蓄計(jì)劃，后來逐步引入保險(xiǎn)機(jī)制，不斷充實(shí)完善，形成了為社會成員提供養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、家庭保障等項(xiàng)目的功能作用廣泛的社會保障制度。初創(chuàng)時(shí)期，雇員和雇主都需交納雇員月薪的5％作為雇員公積金。1955年成立中央公積金局，雇員都是公積金局的會員，每名雇員有單位公積金戶口，每月交納的公積金存入雇員個(gè)人帳戶，公積金存款享有利息，并入公積金中。政府規(guī)定公積金利率不低于 2.5％，1986年公積金局宣布，每隔6個(gè)月將根據(jù)本地銀行的利率波動幅度調(diào)整公積金利率。公積金按工薪的提取比例視經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)整，70年代曾調(diào)整為雇員和雇主各繳 8％、10％等；1986年雇員為25％，雇主10％；1990年雇員23％，雇主165％；1995年又調(diào)整為雇員和雇主各繳20％。公積金繳納的比例按年齡大小而不同。同時(shí)，對繳納基數(shù)有最高限制，雇主和雇員每月繳納的公積金最高不超過1200元。記入個(gè)人帳戶的公積金按用途不同分別記入三個(gè)帳戶：普通帳戶、保健儲蓄帳戶和特別帳戶。普通帳戶存款可用于購置產(chǎn)業(yè)、獲批準(zhǔn)的投資、保險(xiǎn)、教育和轉(zhuǎn)撥款項(xiàng)供填補(bǔ)父母退休帳戶；保健儲蓄帳戶可用作支付住院和醫(yī)藥費(fèi)用：特別帳戶作晚年和應(yīng)急之用。

　　新加坡的中央公積金局隸屬于勞工部，負(fù)責(zé)中央公積金的收繳和支付，管理公積金會員的各類帳戶，并制定公積金的投資計(jì)劃。截止到 1995年底，中央公積金結(jié)余已達(dá)682億元。政府規(guī)定，公積金會員選擇投資計(jì)劃后的資金余額，99％用于購買政府債券。公積金的投資收益根據(jù)投資計(jì)劃的市場回報(bào)率確定，法律規(guī)定所有投資必須保證不低于2.5％的年回報(bào)率。

　　2.三種籌資模式的比較

　　通過上述幾個(gè)國家社會保障籌資、管理等主要作法的對比描述，可以清楚地看到，作為社會保障的不同籌資模式，繳稅制、繳費(fèi)制和儲蓄制三者的運(yùn)作既有許多共同之處廣也存在著很大的區(qū)別。共同之處表現(xiàn)在：三種籌資模式都有嚴(yán)密的法律體系作后盾，確保社會保障收入、支出、運(yùn)營的規(guī)范性；都有嚴(yán)密的、分工明確的社會保障管理機(jī)構(gòu)和體系，確保社會保障制度的有序運(yùn)行；社會保險(xiǎn)資金來源多渠道，強(qiáng)調(diào)企業(yè)和個(gè)人義務(wù)；社會保障范圍力求輻射到全社會的每一位公民；為減輕法定社會保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，政府對發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)從政策或法律上予以規(guī)定或支持；財(cái)政直接或間接參與社會保障資金的管理和運(yùn)營等等。三種籌資模式的不同之處則主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　首先，社會保障水平有所不同。一般來說，繳稅制國家通常強(qiáng)調(diào)政府只為公民提供最基本的生活保障，繳費(fèi)制國家政府承擔(dān)的社會保障水平相對更高，強(qiáng)制儲蓄制國家以個(gè)人自我保障為主，保障水平與個(gè)人帳戶積累程度直接相關(guān)，具有很強(qiáng)的激勵機(jī)制。美國在建立社會保障制度之初就提出“我們不可能100％對公民進(jìn)行保護(hù)”（羅斯福聲明），采取最基本保障由政府負(fù)擔(dān)、鼓勵私人機(jī)構(gòu)為公民提供多種形式補(bǔ)充保障的方式，而且政府通過稅收等優(yōu)惠政策給予一定照顧，大大降低了政府在社會保障方面的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政負(fù)擔(dān)。在英國，人人都享有社會保障，但保障水平較低，維持低標(biāo)準(zhǔn)的社會保障水平和鼓勵發(fā)展補(bǔ)充保障是政府長期奉行的政策方針。相比之下，德、法等實(shí)行繳費(fèi)制的國家社會保障普及面既廣，水平也較高。德國的社會保障資金來源中除了巨額的企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)外，還有政府財(cái)政預(yù)算的四分之一左右。法國的養(yǎng)老保險(xiǎn)包括了四個(gè)層次，除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)外，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)也是國家法定保險(xiǎn)。新加坡、智利等實(shí)行強(qiáng)制儲蓄制模式的國家，由于強(qiáng)化了自我保障等機(jī)制，加上國家既小，經(jīng)濟(jì)又比較發(fā)達(dá)，財(cái)力充實(shí)，所以保障水平也比較高。另一方面，從各國社會保險(xiǎn)繳稅（費(fèi)）水平看，美國和英國社會保障稅率的綜合水平都在20％左右，而法國和德國的社會保險(xiǎn)費(fèi)率都在40％以上，新加坡的公積金繳納比例也高達(dá)40％，可見，實(shí)行繳費(fèi)制和儲蓄制國家的繳費(fèi)率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)行繳稅制國家的社會保障稅稅率。

　　其次，實(shí)行社會保障稅的國家，保險(xiǎn)項(xiàng)目及其稅率設(shè)置一般較為簡單、明了，稅款繳納和保險(xiǎn)金支付都遵循統(tǒng)一的章法，社會保障由政府部門直接管理，部門分工明確，管理比較集中；而實(shí)行繳費(fèi)制的國家，保險(xiǎn)項(xiàng)目設(shè)置都比較復(fù)雜，每一項(xiàng)目都有相對獨(dú)立的一套繳費(fèi)辦法，社會保障管理多由社會承擔(dān)，制度復(fù)雜，管理分散；實(shí)行儲蓄制的國家，保險(xiǎn)項(xiàng)目按帳戶設(shè)置，一目了然，基金的收、付、管理由政府高度集中，但帳戶運(yùn)作比較復(fù)雜，難度較大。例如，美國的社會保險(xiǎn)項(xiàng)目包括老年退休、殘疾、醫(yī)療、失業(yè)、鐵路行業(yè)等，稅率全國統(tǒng)一，各項(xiàng)保險(xiǎn)分別由社會保障署、勞工部、鐵路退休委等部門管理，國內(nèi)稅務(wù)局負(fù)責(zé)稅款征收，財(cái)政部管理資金并按計(jì)劃撥付款項(xiàng)，達(dá)到了管錢與管事分開、行政管理與執(zhí)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，各部門相互協(xié)作、相互制約的目的。法國社會保險(xiǎn)制度非常復(fù)雜，既

　　有基本保險(xiǎn)，又有補(bǔ)充保險(xiǎn)；既有共同制度，又有眾多的行業(yè)保險(xiǎn)；同一制度又分為幾種。例如，僅養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)，官方承認(rèn)的就有123種。同樣，繳費(fèi)與管理也都既復(fù)雜又分散，成本很高。

　　第三，三種籌資模式與政府財(cái)政的緊密程度大不一樣。由企業(yè)和雇員繳費(fèi)形式籌集保險(xiǎn)資金的國家，社會保障資金由政府或國會指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營，不直接構(gòu)成政府的財(cái)政收入，不足部分由財(cái)政?？钛a(bǔ)助。因此，財(cái)政部門一般不直接參與社會保障資金的管理和運(yùn)營，充其量對社會保障收支運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)社會保障收不抵支時(shí)，財(cái)政只能被動地掏錢。儲蓄制具有雇主和雇員繳費(fèi)形式的一些共同特點(diǎn)，但與繳費(fèi)制又有很大的區(qū)別，它將社會保障金融化，加強(qiáng)了與參加者個(gè)人利益的掛鉤，個(gè)人帳戶資金所有權(quán)歸雇員個(gè)人，政府僅有部分使用權(quán)和調(diào)劑權(quán)。因而，在性質(zhì)上更接近商業(yè)保險(xiǎn)，財(cái)政不參與社會保險(xiǎn)的收、支與管理。而實(shí)行繳稅制的國家，社會保障稅收入直接構(gòu)成政府財(cái)政收入，成為政府財(cái)政預(yù)算的重要組成部分，社會保障收支平衡狀況直接影響政府財(cái)政的綜合平衡，因此，嚴(yán)格組織和管理社會保障基金的收支及其運(yùn)營是財(cái)政部門的一項(xiàng)重要而經(jīng)常性的工作。在這種模式下，財(cái)政參與社會保障管理名正言順，社會保障資金的收、支和管理具有極強(qiáng)的預(yù)算約束。

　　3.幾點(diǎn)啟示

　　由社會保障籌資模式的國際比較分析，可以得出以下幾點(diǎn)啟示：

　?。?）一國的社會保障無論采取何種模式籌集資金，都應(yīng)該以嚴(yán)密的法律體系作為后盾。通過強(qiáng)制立法，明確各部門的職責(zé)分工和征納各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，能夠確保社會保障收、支和管理運(yùn)營的規(guī)范、有序。

　?。?）社會保險(xiǎn)金的支付具有剛性增長的慣性，特別是隨著老齡化趨勢，保險(xiǎn)費(fèi)率將不得不直線上升。因此，一方面，社會保險(xiǎn)費(fèi)（稅）率在開始時(shí)一定不能定的過高，國家最好只提供最基本的社會保險(xiǎn)，以便為補(bǔ)充保險(xiǎn)的發(fā)展提供更大空間，讓企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)（例如美國和英國的一些做法）；另一方面，現(xiàn)收現(xiàn)付的保險(xiǎn)模式無法應(yīng)對老齡化高峰的挑戰(zhàn)，完全積累制（如新加坡）或部分積累制應(yīng)成為養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展方向。

　?。?）與繳費(fèi)制相比，繳稅制和強(qiáng)制儲蓄制具有更強(qiáng)的約束機(jī)制和更高的管理效率。社會保障稅的征收、管理和支付都有嚴(yán)密的法律規(guī)定，其稅款收繳是征收效率極高的稅務(wù)部門的本職工作，管理和運(yùn)營主要集中在財(cái)政部門，財(cái)政部門通過編制和實(shí)施社會保障預(yù)算進(jìn)行管理，做到了收、支、管理、監(jiān)督等相互分離、相互制約，極大地強(qiáng)化了社會保障管理的法律約束力，提高了管理效率。儲蓄制是企業(yè)和個(gè)人按規(guī)定交費(fèi)比率將資金存入個(gè)人帳戶，沒有收入就沒有支出，具有很強(qiáng)的利益約束機(jī)制，而且基金的收繳和發(fā)放都集中在公積金局，大大節(jié)約了管理成本。而繳費(fèi)制是不同類型的社會保險(xiǎn)及繳費(fèi)交給不同的地區(qū)和部門管理，管理比較分散，機(jī)構(gòu)多，成本大，而且資金的收、管、用很多都是由地方、部門頒布的條例規(guī)定的，法律約束性相對要弱一些。

　?。?）與繳費(fèi)制和儲蓄制相比，繳稅制更能體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的公平原則和適應(yīng)性。社會保障稅模式不論收入高低，不受主客觀條件的限制，只要參加社會保障的企業(yè)和個(gè)人都必須按統(tǒng)一的稅率交納社會保障稅，否則將不能享受均等的社會保障待遇。政府利用集中的部分社會保障稅款，可以在全國范圍內(nèi)實(shí)行社會保障資金的余缺調(diào)劑，平衡地區(qū)差距。繳費(fèi)制在保險(xiǎn)項(xiàng)目、費(fèi)率、待遇等方面常常按照收入高低、職業(yè)等劃分不同層次和類別，盡管參加者都能得到社會保障服務(wù)，但常因不公平的費(fèi)率和待遇損傷一部分人的積極性。強(qiáng)制儲蓄制因?yàn)槔U費(fèi)比例較高，而且設(shè)立個(gè)人帳戶，管理比較復(fù)雜，適用于人口較少、地區(qū)差別不大、個(gè)人收入差別不懸殊且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國家，這些國家一般個(gè)人具有較強(qiáng)的收入承受能力和較高的管理水平。而且儲蓄基金所留存的大量積累要求在比較穩(wěn)定的物價(jià)水平下才能實(shí)現(xiàn)保值增值。因此，要求政府具有較強(qiáng)的穩(wěn)定通貨、控制物價(jià)的能力。社會保障稅的實(shí)施沒有這么多苛刻條件，只要稅率適度，社會保障法規(guī)比較完善，利用己有的稅收征管機(jī)構(gòu)和國家預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)就能基本保證順利實(shí)施。

　　（三）中國社會保障籌資制度的改革歷程及現(xiàn)狀中國傳統(tǒng)體制下的社會保障制度是在1951年政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是一種典型的國家“統(tǒng)包”型模式，主要特征是：社會保障費(fèi)用全部由國家和企業(yè)負(fù)擔(dān)，個(gè)人不繳費(fèi)；以企業(yè)（單位）為載體，保障對象僅限于國有單位職工和部分集體企業(yè)職工；保障項(xiàng)目多，范圍廣，保障水平低下；資金籌集、支付和管理的社會化程度極低；管理分散化等等。這種社會保障制度是在特定條件下形成的并基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，對于保障勞動者的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定都發(fā)揮了巨大的作用。然而，隨著中國市場化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革逐步展開，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的社會保障制度的弊端逐漸顯露出來，越來越難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，改革已勢在必行。在這種情況下，從肥年代初開始，社會保障以籌資制度改革為先導(dǎo)和重心逐步全面展開。

　　1.城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資改革

　　1984年，勞動部門首先在廣東、江蘇、遼寧等省的少數(shù)市縣進(jìn)行了國營企業(yè)職工退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌試點(diǎn)，1986年開始推行，基本做法是，由市、縣或省級勞動部門根據(jù)當(dāng)年養(yǎng)老金支出的需要，確定統(tǒng)籌比例，向企業(yè)統(tǒng)一征收統(tǒng)籌費(fèi)，構(gòu)成當(dāng)?shù)赝诵莼?，再根?jù)需要返還企業(yè)，由企業(yè)負(fù)責(zé)發(fā)放。1991年6月，國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌，費(fèi)用由國家、企業(yè)、職工三方負(fù)擔(dān)，基金實(shí)行部分積累；同時(shí)，要努力提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會化程度，抓緊保險(xiǎn)費(fèi)用由市縣統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡，逐步把覆蓋面擴(kuò)大到外資企業(yè)的中方職工、城鎮(zhèn)私營企業(yè)職工和個(gè)體勞動者。在此期間，各地根據(jù)國務(wù)院總體要求都建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌制度，部分地區(qū)還實(shí)行了省級統(tǒng)籌或建立了省級調(diào)劑基金，國務(wù)院根據(jù)需要又相繼批準(zhǔn)了中央直屬的11個(gè)行業(yè)實(shí)行系統(tǒng)統(tǒng)籌。這一改革在制度設(shè)計(jì)上解決了統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)新老企業(yè)之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的不均衡問題；實(shí)際執(zhí)行中，各地多實(shí)行差額收繳和差額撥付制度，統(tǒng)籌費(fèi)大部分由企業(yè)負(fù)擔(dān)，許多地區(qū)個(gè)人不繳費(fèi)或只繳納極少量費(fèi)用，且各地繳費(fèi)率相差懸殊。

　　遵照黨的十四屆三中全會關(guān)于社會保險(xiǎn)制度改革的戰(zhàn)略部署，1995年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，明確決定企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“社會統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合”的制度，并提出了兩個(gè)具體方案供地方選擇。個(gè)人帳戶主要解決職工個(gè)人的自我基本保障問題，社會統(tǒng)籌部分主要解決個(gè)人帳戶不足以維持生計(jì)和社會互濟(jì)（支付“老人”和“中人”的養(yǎng)老金）問題。兩種方案規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)由原來的職工當(dāng)月工資改為以上年度月平均工資，對月平均工資超過當(dāng)?shù)芈毠て骄べY200%～300%以上的部分不再計(jì)入個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)，低于當(dāng)?shù)仄骄べY60％的，按60％計(jì)入；企業(yè)和職工的具體繳費(fèi)比例由當(dāng)?shù)卣_定，企業(yè)繳費(fèi)在稅前列支，個(gè)人繳費(fèi)不計(jì)征個(gè)人所得稅。兩種方案對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶的建立、進(jìn)入個(gè)人帳戶資金與社會統(tǒng)籌的比重、基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法等都做了具體說明。與原來單一的社會統(tǒng)籌辦法相比較，“統(tǒng)帳結(jié)合

　　“辦法在籌資機(jī)制上取得明顯改進(jìn)，它初步引入”部分積累“模式，既有個(gè)人基本保障，又有社會統(tǒng)籌互濟(jì)，符合我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的方向；充分注意了社會保障由國家、企業(yè)、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的原則，增強(qiáng)了職工個(gè)人的社會保險(xiǎn)意識；提高了社會保險(xiǎn)覆蓋面等。

　　針對企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩種實(shí)施辦法存在重大差別以及各地在試點(diǎn)中又派生出眾多不同辦法等問題， 1997年7月，國務(wù)院在反復(fù)調(diào)研的基礎(chǔ)上頒布了《關(guān)于統(tǒng)一城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的通知》，要求盡快在全國建立統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，主要內(nèi)容有：（1）企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例一般不得超過企業(yè)工資總額的20％（包括劃入個(gè)人帳戶的部分），個(gè)人繳費(fèi)比例 1997年不得低于本人繳費(fèi)工資的4％，1998年起每兩年提高1個(gè)百分點(diǎn)，最終達(dá)到8％。（2）按本人繳費(fèi)工資11％的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶，個(gè)人繳費(fèi)全部記入帳戶，其余部分從企業(yè)繳費(fèi)中劃入。隨著個(gè)人繳費(fèi)比例的提高，企業(yè)劃入部分要逐步降至3％。基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人帳戶養(yǎng)老金組成，前者為各地上年度職工月平均工資的 20％，后者為本人帳戶儲存額除以120.（3）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工。（4）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ?，全部用于職工養(yǎng)老保險(xiǎn)?；鸾Y(jié)余額除預(yù)留相當(dāng)于2個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶。（5）逐步由縣級統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡等。 1998年 8月，國務(wù)院決定將實(shí)行系統(tǒng)統(tǒng)籌的11個(gè)行業(yè)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度按屬地原則下放給地方管理，同時(shí)要求進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次，逐步推行省級統(tǒng)籌，改差額繳付為全額繳付等。新的改革方案繳費(fèi)率與1995年辦法大體相當(dāng)，但卻著眼于制度建設(shè)，并形成較強(qiáng)的激勵機(jī)制。截止1997年底，全國79％的企業(yè)職工參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入為1362.7億元，支出為1232.5億元，滾存結(jié)余791.l億元。1998年底，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入1402億元，支出1431億元，滾存結(jié)余664億。

　　2.失業(yè)保險(xiǎn)籌資改革

　　為了配合企業(yè)職工實(shí)行全員合同制改革，促進(jìn)企業(yè)改制和全國勞動力市場的形成，1986年國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，這標(biāo)志著我國失業(yè)保險(xiǎn)制度正式建立。待業(yè)保險(xiǎn)基金的主要來源是企業(yè)按照全部職工標(biāo)準(zhǔn)工資總額的1％繳納，基金利息和地方財(cái)政補(bǔ)助是其輔助來源。1987年3月財(cái)政部發(fā)布文件，規(guī)定國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)基金納入國家預(yù)算管理，專項(xiàng)列收列支。 1993年，國務(wù)院頒布了新的待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定和待業(yè)職工安置辦法，待業(yè)職工由四種人擴(kuò)大到七種人，并規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由企業(yè)按全部職工工資總額的 0.6％至 1％的比例繳納，基金主要用于支付失業(yè)職工的失業(yè)救濟(jì)金、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練費(fèi)、生產(chǎn)自救費(fèi)、管理費(fèi)等。在實(shí)際執(zhí)行中，部分地區(qū)還將失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施范圍擴(kuò)大到其他所有制企業(yè)，一些省市開始實(shí)行個(gè)人部分繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的制度。1998年上半年，國家對失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例進(jìn)行了調(diào)整，企業(yè)繳費(fèi)為工資總額的2％，個(gè)人為1％。1999年1月，國務(wù)院正式頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，明確規(guī)定所有的城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位都必須參加失業(yè)保險(xiǎn)；失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)（繳費(fèi)比例同上）；在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)由各地規(guī)定；失業(yè)保險(xiǎn)基金必須存入財(cái)政部門開設(shè)的社會保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理等等。這一條例的頒布標(biāo)志著我國失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步走向規(guī)范化。截止1998年底，全國參加失業(yè)保險(xiǎn)的職工達(dá)7853萬人，失業(yè)保險(xiǎn)基金收入69對億元，支出52.8億，滾存結(jié)余128.2億元。

　　1998年5月，為了配合國有企業(yè)改革三年脫困攻堅(jiān)戰(zhàn)，國務(wù)院決定全面推廣實(shí)施國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工程。根據(jù)這一要求，各地普遍在國有企業(yè)內(nèi)部建立了再就業(yè)服務(wù)中心，并按照財(cái)政、企業(yè)（自籌資金）和社會（主要從失業(yè)保險(xiǎn)基金中劃入）各負(fù)擔(dān)三分之一的“三三制”原則籌集資金，保障末解除勞動合同關(guān)系的下崗職工基本生活等。

　　3.城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)籌資改革

　　傳統(tǒng)體制下形成的城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)主要包括公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療公費(fèi)醫(yī)療由國家負(fù)擔(dān)，勞保醫(yī)療靠企業(yè)包攬。80年代以來，國家開始對醫(yī)療保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，將過去由國家或企業(yè)統(tǒng)包的辦法改為職工個(gè)人少量負(fù)擔(dān)的辦法，或醫(yī)療費(fèi)隨職工工資發(fā)給個(gè)人的包干辦法，同時(shí)，一些地區(qū)還開展了大病醫(yī)療費(fèi)用社會統(tǒng)籌和退休人員醫(yī)療費(fèi)用社會統(tǒng)籌的試點(diǎn)。1994年國務(wù)院在江蘇省鎮(zhèn)江市和江西省九江市進(jìn)行職工醫(yī)療保險(xiǎn)“社會統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合”的試點(diǎn)，籌資比例為個(gè)人繳費(fèi)從1％起步，單位繳費(fèi)不得超過10％，以個(gè)人繳費(fèi)額和單位繳費(fèi)劃入部分建立個(gè)人醫(yī)療帳戶。1996年國務(wù)院決定在全國50多個(gè)城市擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)改革試點(diǎn)。1998年，國務(wù)院在總結(jié)十多年來試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，提出要用一年左右的時(shí)間建立健全城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其基本精神是：堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)。廣覆蓋的原則，保障基本醫(yī)療需要，籌資水平根據(jù)財(cái)政、企業(yè)和個(gè)人的承受能力，而不是以滿足需求為原則；城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工都要參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)行屬地管理；單位繳費(fèi)率在職工工資總額的6％左右，職工個(gè)人一般為本人工資收入的2％，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繳費(fèi)率可作相應(yīng)調(diào)整；堅(jiān)持社會統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合，個(gè)人帳戶由用人單位繳費(fèi)劃入的30％左右部分和職工個(gè)人的全部繳費(fèi)組成，劃定兩個(gè)帳戶的支出范圍，實(shí)行分別管理：將基金納入財(cái)政專戶，統(tǒng)一管理使用；確定了統(tǒng)籌基金的起付水平、支付限額等等。目前各地正在按照決定的要求制定具體實(shí)施方案。

　　4.工傷、生育以及農(nóng)村養(yǎng)老等各項(xiàng)保險(xiǎn)籌資改革

　　近年來，一些地區(qū)積極開展了工傷保險(xiǎn)、女工生育保險(xiǎn)制度的改革試點(diǎn)工作，為因工受傷職工和育齡女職工提供了基本保障。工傷保險(xiǎn)基金一般按照“以支定收、留有適當(dāng)儲備”的原則，以企業(yè)工資總額為繳費(fèi)基數(shù)，按行業(yè)實(shí)行差別費(fèi)率、按工傷事故發(fā)生情況實(shí)行浮動費(fèi)率來建立的，費(fèi)率為1％左右，由企業(yè)繳納。1996年8月，《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)實(shí)行辦法》出臺，工傷保險(xiǎn)改革全面推廣。1994年12月，勞動部頒發(fā)了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》，標(biāo)志著我國生育保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入新的階段。生育保險(xiǎn)基金的收繳，大多數(shù)地方根據(jù)每年女職工生育所需費(fèi)用，按照以支定收的原則，由參加統(tǒng)籌的單位按照工資總額的一定比例問％左右）收繳，也有的地區(qū)由參加統(tǒng)籌的單位按職工人數(shù)平均計(jì)數(shù)，即按人絕對額收繳。

　　農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革從80年代末開始探索。1991年1月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部制定了試點(diǎn)辦法，開始在一些較為富裕的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)?；疽笫?，采取農(nóng)民自愿和政府組織引導(dǎo)相結(jié)合的辦法，低標(biāo)準(zhǔn)起步，以保障農(nóng)村老年人基本生活為目的，并隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，最終在農(nóng)村建立以自我保障為主體、集體扶持相結(jié)合的養(yǎng)老制度?；鸬幕I集采取完全積累的模式，以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔，要求個(gè)人繳費(fèi)一般不得低于整個(gè)保險(xiǎn)費(fèi)的一半，基金給付則根據(jù)個(gè)人積累情況加以確定。截止1995年底，全國已有1500多個(gè)縣（市、區(qū)）開展了試點(diǎn)工作，5000多萬農(nóng)民參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，積累基金達(dá)70多億元。

　　隨著各項(xiàng)社會保險(xiǎn)改革的日益深化，社會保障行政管理體制和基金管理體制也發(fā)生了深刻的變化。過去，各項(xiàng)社會保險(xiǎn)政事不分，管理分散（勞動、人事、民政、衛(wèi)生、保險(xiǎn)公司等多家部門辦社會保險(xiǎn)），為了改變“五龍治水”的格局，國務(wù)院在，1998年政府機(jī)構(gòu)改革方案中決定成立勞動和社會保障部，統(tǒng)一管理養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等各項(xiàng)社會保險(xiǎn)。隨后，財(cái)政部。勞動和社會保障部等六部委聯(lián)合頒布的幾個(gè)文件都明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金都要納入社會保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。

　　為了加強(qiáng)和規(guī)范社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作，保障社會保險(xiǎn)金的發(fā)放，1999年1月，國務(wù)院發(fā)布了《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，其要點(diǎn)是：（1）擴(kuò)大了各項(xiàng)社會保險(xiǎn)的覆蓋范圍。條例適用于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)三項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍是所有城鎮(zhèn)企業(yè)、實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工；失業(yè)保險(xiǎn)除了適用于城鎮(zhèn)企業(yè)外，還擴(kuò)大到事業(yè)單位及其職工；基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋到所有城鎮(zhèn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其職工等。各地還可以把城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶等納入覆蓋范圍。（2）所有用人單位都要進(jìn)行社會保險(xiǎn)費(fèi)登記，并按月向社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)如實(shí)申報(bào)、繳納。（3）三項(xiàng)社會保險(xiǎn)費(fèi)集中統(tǒng)一、合并征收。征收機(jī)構(gòu)由各地（省、自治區(qū)、直轄市人民政府）規(guī)定，可以是稅務(wù)機(jī)關(guān)，也可以是社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。（4）針對一些單位故意拖欠和拒絕繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的行為，條例明確規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任和處罰措施。（5）各地根據(jù)實(shí)際情況，可決定本條例適用于本行政區(qū)域內(nèi)工傷保險(xiǎn)費(fèi)和生育保險(xiǎn)費(fèi)的征收、繳納。（6）社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算，由財(cái)政撥付?！渡鐣ｋU(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志著我國社會保障籌資制度改革已進(jìn)入全面深化階段。

　　總的來看，經(jīng)過十多年的改革，我國新型社會保障籌資制度的基本框架已初步形成，“國家統(tǒng)包”型社會保險(xiǎn)資金來源形式已經(jīng)被多重渠道籌資所取代，國家、企業(yè)和個(gè)人合理負(fù)擔(dān)原則、普遍性原則、權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)原則、保險(xiǎn)原則等各項(xiàng)原則正體現(xiàn)在籌資制度的改革中，社會統(tǒng)籌模式中又引入了部分積累制等。顯然，相對于傳統(tǒng)體制下的社會保障來說，十幾年籌資制度改革所取得的進(jìn)步之大是不言而喻的。然而，與各項(xiàng)改革的進(jìn)程及社會主義市場經(jīng)濟(jì)對社會保障的要求相比，目前的社會保障特別是籌資制度還存在著很大差距，迫切需要進(jìn)一步改革和完善。無論是從國際經(jīng)驗(yàn)比較還是從我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求看，或是從當(dāng)前的繳費(fèi)制存在的眾多問題分析，以開征社會保障稅取代繳費(fèi)制都將是我國社會保障籌資的必然選擇。

　　三、開征社會保障稅是我國市場經(jīng)濟(jì)下社會保障籌資模式的最佳選擇

　?。ㄒ唬膰H比較結(jié)果看，繳稅制理應(yīng)成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)下社會保障籌資模式的首要選擇社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下社會保障籌資模式的選擇，不僅要考慮市場經(jīng)濟(jì)和社會化大生產(chǎn)對社會保障制度要求的共性，注重從眾多市場經(jīng)濟(jì)國家的做法中汲取經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又要體現(xiàn)我國的基本國情，立足于現(xiàn)實(shí)，使共性與個(gè)性有機(jī)結(jié)合。從社會保障籌資模式的國際比較分析不難看出，實(shí)行完全的儲蓄制一般需要較高的管理水平和其他一些比較苛刻的條件，加上這種模式缺乏互濟(jì)性，因而對于中國這樣一個(gè)龐大的發(fā)展中國家來說并不適合。相對于復(fù)雜而分散化的繳費(fèi)制來說，征稅制的優(yōu)勢是，將社會保障完全置于政府的直接管制之下，保障項(xiàng)目設(shè)置相對簡單、明了，統(tǒng)一稅負(fù)、統(tǒng)一征管、統(tǒng)一支付和管理運(yùn)營，各部門間分工明確，相互配合、相互制約，管理效率高，約束機(jī)制強(qiáng)，國家承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小，而且這種模式由于稅率水平適中，國家一般只提供最基本的社會保險(xiǎn)，這就為補(bǔ)充性社會保險(xiǎn)的發(fā)展拓展了巨大的空間，能較好地適應(yīng)和促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正是基于這些優(yōu)點(diǎn)，征稅制受到了越來越多國家的青睞。一些實(shí)行繳費(fèi)制的國家也注意引入美、英等國的成功經(jīng)驗(yàn)，或是指令稅務(wù)機(jī)關(guān)代征保險(xiǎn)費(fèi)，或是引進(jìn)預(yù)算管理等，也取得了一定成效。很顯然，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，征收社會保障稅模式也應(yīng)該成為我國社會保障籌資的選擇目標(biāo)，這是解決當(dāng)前中國社會保障籌資及制度建設(shè)中存在的諸多問題重構(gòu)社會保障新機(jī)制的需要

　?。ǘ╅_征社會保障稅是建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求

　　首先，開征社會保障稅有利于轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)宏觀調(diào)控；有利于轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；有利于勞動力合理流動，形成全國統(tǒng)一的勞動力市場；還有利于新型社會保障體系盡快建立健全，以促使社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制走向完善。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下，政府的基本職能是彌補(bǔ)市場缺陷和市場失靈，實(shí)施宏觀調(diào)控?；就緩绞牵ㄟ^征稅集中一定收入，用于提供公共品和服務(wù)，結(jié)合各種政策實(shí)施，實(shí)現(xiàn)資源合理配置、公平收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長等目標(biāo)。社會保障也屬于公共品之列，組織社會保障是政府的基本職責(zé)之一，而開征社會保障稅正是政府提供社會保障這種公共品所需資金的主要來源。這種“專稅專用”式的社會保障實(shí)現(xiàn)形式剝離了企業(yè)辦社會的職能，對于轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分開、使政府致力于組織社會保障意義十分重大。同時(shí)，社會保障稅本身具有很強(qiáng)的收入再分配功能，社會保障稅與社會保障支出相聯(lián)系能產(chǎn)生類似“蓄水池”的作用，可以積極發(fā)揮出“自動穩(wěn)定器”的功能；通過開征社會保障稅，政府既可以靈活調(diào)整稅收要素，也可以利用中央集中的收入在地區(qū)、部門之間進(jìn)行調(diào)劑，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的宏觀調(diào)控功能。從對企業(yè)改革的影響分析，開征社會保障稅的作用主要表現(xiàn)在：一是統(tǒng)一了稅負(fù)，為企業(yè)創(chuàng)造了公平競爭的環(huán)境；二是不同地區(qū)、不同單位在統(tǒng)籌項(xiàng)目、稅率及支付標(biāo)準(zhǔn)上的一致性，有利于勞動力的自由流動，剪斷了勞動力依附于企業(yè)的紐帶，使企業(yè)能夠建立起合理而靈活的用人制度，同時(shí)也有利于全國勞動力大市場的形成；三是理順了政府、企業(yè)及社會成員之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從總體上減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。另一方面，通過開征社會保障稅可以促使社會保障制度盡快建立，而新的社會保障體系不僅是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分之一，而且也是企業(yè)改革、政府機(jī)構(gòu)改革等各項(xiàng)改革得以順利完成的支撐點(diǎn)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)能夠保持持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要依托。

　　其次，開征社會保障稅有利于規(guī)范分配秩序，并帶動政府“費(fèi)改稅”工程取得實(shí)質(zhì)性突破。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，稅收是政府籌集公益資金的最為規(guī)范的形式，它是財(cái)政收入的基本來源，同時(shí)又是政府執(zhí)行經(jīng)濟(jì)社會政策的主要手段。稅收的本質(zhì)及形式?jīng)Q定了其在規(guī)范政府、市場、企業(yè)與個(gè)人分配關(guān)系和分配秩序方面起著其它工具無法替代的作用。在政府的收入中，稅收是最佳的資金來源方式（規(guī)范性和穩(wěn)定可靠性），因此，政府從社會獲取資金應(yīng)該盡量使用稅收手段。然而，一個(gè)時(shí)期以來，在我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中卻出現(xiàn)了相反的情況，政府傾向于利用收費(fèi)手段行使職能，形形色色的收費(fèi)長期游離于預(yù)算之外，最終形成“稅弱費(fèi)強(qiáng)”、稅收收入與收費(fèi)規(guī)?！捌狡鹌阶钡木置?。過多過亂的稅外收費(fèi)嚴(yán)重?cái)_亂了分配秩序，干擾了企業(yè)改革和經(jīng)營，削弱了政府的宏觀調(diào)控能力，成為建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的巨大障礙。眾多的收費(fèi)項(xiàng)目中，對企業(yè)征收的各種保險(xiǎn)費(fèi)也混雜在其中，分不清哪些是合理的、哪些是必須的收費(fèi)項(xiàng)目，引起了企業(yè)和社會的極大抵觸。因此，從1998年開始，國務(wù)院決

　　定強(qiáng)化對分配秩序的治理，以道路和車輛收費(fèi)改革為突破口，把“費(fèi)改稅”作為一個(gè)系統(tǒng)工程，全面推行。社會保障的“費(fèi)”改“稅”不僅有利于規(guī)范分配秩序，而且對“費(fèi)改稅”整體工程也將是一個(gè)極大的推進(jìn)。

　　再次，開征社會保障稅是加強(qiáng)社會保障財(cái)政管理、建立社會保障預(yù)算的需要。把社會保障納入財(cái)政管理軌道不僅具有理論依據(jù)，也是世界上許多市場經(jīng)濟(jì)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下，財(cái)政是實(shí)現(xiàn)政府職能的主系統(tǒng)，財(cái)政不可能不管社會保障，通過開征社會保障稅，為財(cái)政直接管理社會保障提供了充分的理由，并可以促成收、支、管、投、監(jiān)各環(huán)節(jié)相對分離的社會保障管理新體制的建立，徹底打破長期以來社會保障管理中政事不分、收支管一體化、監(jiān)督乏力的格局。建立社會保障預(yù)算是財(cái)政管理社會保障的主要內(nèi)容。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確指出，今后國家預(yù)算要根據(jù)需要建立社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。1995年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》進(jìn)一步規(guī)定，各級政府預(yù)算按復(fù)式預(yù)算形式編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。社會保障預(yù)算的收入來源主體是社會保障稅（直接征繳入庫），對應(yīng)的支出項(xiàng)目是各項(xiàng)社會保險(xiǎn)支出。通過建立社會保障預(yù)算，可以全面反映政府社會保障事業(yè)收支狀況，強(qiáng)化政府對社會保障資金的管理，約束使用單位的責(zé)任，增強(qiáng)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，維護(hù)國家預(yù)算的完整性。

　　（三）現(xiàn)行社會保障繳費(fèi)制度存在諸多問題，“費(fèi)”改“稅”是解決現(xiàn)實(shí)矛盾、建立社會保障新機(jī)制的必然要求

　　目前，我國社會保障繳費(fèi)的基本制度框架已經(jīng)初步具備，各地也正結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行貫徹落實(shí)。然而，無論是從社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳實(shí)踐來看，還是從社會保障制度改革的系統(tǒng)性分析，現(xiàn)行社會保障繳費(fèi)制度都存在許多自身難以解決的問題，開征社會保障稅是解決一系列問題的最佳途徑。

　　1、開征社會保障稅可有效提高社會保障的社會化程度。

　　社會保障作為以國家為主體而實(shí)施的一種制度，其“安全網(wǎng)”、“穩(wěn)定器”等各種功能的有效發(fā)揮依賴于這種制度實(shí)施的社會化程度高低，社會化程度越高，越能充分發(fā)揮其優(yōu)越性。目前我國社會保障的主要部分——城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，國務(wù)院已經(jīng)下發(fā)了統(tǒng)一性文件，接著又出臺了保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例，但是實(shí)際執(zhí)行中存在大量問題，保險(xiǎn)的社會化程度仍非常低下。主要表現(xiàn)在：一是統(tǒng)籌層次偏低?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)目前大部分地區(qū)都實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)按國務(wù)院決定和條例規(guī)定也只限于地、市級統(tǒng)籌，而大部分地區(qū)還停留在縣級統(tǒng)籌階段，由于省內(nèi)各地繳費(fèi)和待遇水平存在較大差異，要納入全省統(tǒng)籌和實(shí)行社會化管理尚有很大難度。二是覆蓋面不完整。按照繳費(fèi)條例規(guī)定，社會保險(xiǎn)費(fèi)的征繳范圍幾乎已擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有單位和個(gè)人，但實(shí)際執(zhí)行中仍有不少集體單位和非公有制單位沒有被納入社會保險(xiǎn)范圍，行政事業(yè)單位的社會保障大多還停留在傳統(tǒng)體制階段。由于社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)信息等方面的局限性，社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳過程中主動登記、據(jù)實(shí)申報(bào)進(jìn)展十分緩慢，非公有制單位拖、漏保險(xiǎn)費(fèi)現(xiàn)象大量存在。三是社會化管理和服務(wù)程度低，許多事務(wù)性工作基本上仍由企業(yè)承擔(dān)，保險(xiǎn)金難以做到社會化發(fā)放。

　　通過開征社會保障稅，可以迅速建立新型社會保障運(yùn)行機(jī)制（稅務(wù)部門管征收，社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)專心管支付，財(cái)政部門直接監(jiān)管資金的使用，社會保障行政部門管政策），不僅可以大大弱化地方利益，提高統(tǒng)籌層次和社會化管理，而且可以利用稅務(wù)部門的自身優(yōu)勢，使社會保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大真正落到實(shí)處。

　　2.開征社會保障稅有利于實(shí)現(xiàn)社會保障的公平性目標(biāo)。

　　公平性是社會保障追求的主要目標(biāo)?，F(xiàn)行社會保障繳費(fèi)制度缺乏公平性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是社會保險(xiǎn)的普遍性原則不能落實(shí)，本身就難以實(shí)現(xiàn)公平；二是由于各地（各省以及省內(nèi)各地區(qū)）在繳費(fèi)方面存在差異，導(dǎo)致基本保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)也存在很大不同。通過開征社會保障稅，全國普遍征收，統(tǒng)一征收，不同地區(qū)、不同單位和個(gè)人面對著相同的稅收制度，保險(xiǎn)金發(fā)放實(shí)行統(tǒng)一政策，而且中央財(cái)政可集中一定財(cái)力進(jìn)行地區(qū)間、行業(yè)間的資金余缺調(diào)劑，從而可以有效實(shí)現(xiàn)社會保障的公平性目標(biāo)。

　　3、開征社會保障稅能夠迅速降低社會保障的籌資成本。

　　我國社會保障籌資成本過高一直是與社會保障制度改革相伴隨的本的主要原因在于，第一，社會保障機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，增加了管理成本；第二，社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用由各地按基金的一定比例提取，加大了隨意性和浪費(fèi)；第三，基金征繳缺乏強(qiáng)制性，收繳困難；第四，基金管理體制不健全，管理、監(jiān)督無力，存在大量挪用、擠占甚至浪費(fèi)現(xiàn)象等。自從1998年機(jī)構(gòu)改革以后，社會保障機(jī)構(gòu)設(shè)置已趨向合理，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用也規(guī)定由財(cái)政預(yù)算撥付，社會保險(xiǎn)基金正在按要求納入財(cái)政專戶管理，社會保險(xiǎn)費(fèi)征收也有了法律依據(jù)，情況的確在向好的方向轉(zhuǎn)變。但是，透過實(shí)踐可以看到，現(xiàn)實(shí)中仍然存在一些難以解決的矛盾。例如，中央近兩年三令五申要求將社會保險(xiǎn)基金納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，但地方卻總是一再拖延，不能完全展開，致使基金屢屢受到侵蝕。據(jù)審計(jì)署對1996年全國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金收支情況的審計(jì)，共查出違紀(jì)金額92億，其中地方政府動用了38％，社保機(jī)構(gòu)和勞動部門動用了59％，大部分都難以收回；1997年社會保險(xiǎn)基金的流失也在90億以上。怎樣才能確保保險(xiǎn)基金的安全？只有徹底打破地方和部門利益制約，盡快建立新的社會保障基金管理體制，開征社會保障稅正是有助于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它不僅能夠使財(cái)政專戶管理迅速到位，而且將為更為規(guī)范的社會保障預(yù)算管理的順利實(shí)行創(chuàng)造良好條件。又如，針對社會保險(xiǎn)基金收繳難問題，新出臺的條例規(guī)范了征繳制度和程序，增強(qiáng)了保險(xiǎn)費(fèi)征收的強(qiáng)制性。然而，不容忽視的是，由社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)征收社會保險(xiǎn)基金仍會產(chǎn)生以下問題：一是社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)基金的征管，又負(fù)責(zé)支付，盡管有財(cái)政實(shí)行收支兩條線監(jiān)管，但制約機(jī)制還是會受到一定影響，而且還存在社保部門資金劃入是否順暢、工作量過大是否影響效率等問題。二是目前在我國已經(jīng)形成了籌集收入能力極強(qiáng)的稅務(wù)系統(tǒng)，征管網(wǎng)絡(luò)和稅務(wù)管理人員遍布全國各地，征管經(jīng)驗(yàn)豐富，各種資料齊全，完全能夠勝任任何財(cái)政資金的籌集，如果現(xiàn)在由社會保障機(jī)構(gòu)配備專門人員自行收繳社會保障資金，一方面肯定造成機(jī)構(gòu)重復(fù)、人員浪費(fèi)，另一方面，社會保障機(jī)構(gòu)在征收的強(qiáng)制性、征管人員的素質(zhì)以及資料、信息的掌握程度等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如稅務(wù)機(jī)關(guān)，其征收效率要比稅務(wù)部門低得多，而且，目前我國公民的納稅意識已有很大提高，而保險(xiǎn)意識仍非常淡漠，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)征收肯定還會出現(xiàn)大量拖欠、逃避保險(xiǎn)費(fèi)現(xiàn)象。正是基于此，《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》中又規(guī)定各地社會保險(xiǎn)費(fèi)也可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。從已經(jīng)實(shí)行稅務(wù)部門代征的地方看，征收率都提高了不少，征收成本得以大大節(jié)約。但總的來說，“代征”這種方式并非完全規(guī)范，稅務(wù)部門在工作中很容易產(chǎn)生“軟任務(wù)”的想法，而且，在實(shí)踐中，從稅務(wù)部門開繳款通知，銀行將資金劃撥到社保部門收入帳戶，帳戶資金劃入財(cái)政專戶，財(cái)政部門再劃撥給社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，層層劃轉(zhuǎn)，滯留時(shí)間較長，大大削弱了稅務(wù)征收的固有優(yōu)勢。因此，只有以立法方式，改“費(fèi)”為“稅”，才能標(biāo)本兼治，達(dá)到應(yīng)有效果。

　　4、開征社會保障稅有利于減輕企業(yè)和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　社會保障改革的一個(gè)重要目的，就是解決市場競爭淘汰下來的企業(yè)及其職工的基本生活保障問題，促進(jìn)企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。因此，合理確定企業(yè)的社會保障費(fèi)用負(fù)擔(dān)至關(guān)重要，既要使企業(yè)承擔(dān)起應(yīng)盡的義務(wù)，同時(shí)又不能因?yàn)樯鐣Ｕ细母锒又仄髽I(yè)負(fù)擔(dān)。按照國務(wù)院文件的統(tǒng)一規(guī)定，目前我國企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三項(xiàng)保險(xiǎn)繳費(fèi)率之和大約為企業(yè)工資總額的35％左右，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本繳費(fèi)率限定在工資總額的28％以內(nèi)。這一費(fèi)率水平已經(jīng)趕上和超過西方許多發(fā)達(dá)國家的繳費(fèi)水平。以養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)為例，國外一般都不超過20%，如美國為13.4%，英國為19.5%，日本為11.3～13.6%，德國、法國都為20％左右，而我國各省份都超過了20％，平均水平在24％左右。由于地方利益機(jī)制等因素的誘導(dǎo)，許多地區(qū)各項(xiàng)社會保險(xiǎn)（包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、女工生育保險(xiǎn)以及住房公積金）的籌資比例之利甚至已經(jīng)達(dá)到或超過工資總額的45％。如此之高的繳費(fèi)比例，即使效益最好的企業(yè)也難以長期承受。因此，統(tǒng)一各地的籌資制度，降低企業(yè)繳費(fèi)比例，開征社會保障稅已勢在必行。

　　再從財(cái)政方面分析。眾所周知，我國財(cái)政長期以來一直是處在一種困難的境地，而且由于各種改革和發(fā)展的需求，這種處境在一定時(shí)期內(nèi)仍將會繼續(xù)下去，社會保障改革的重要動因之一也是因?yàn)樨?cái)政包攬過多，因此改革應(yīng)該有利于財(cái)政負(fù)擔(dān)的減輕。目前的社會保險(xiǎn)繳費(fèi)制度對財(cái)政的壓力主要表現(xiàn)在，繳費(fèi)比例過高直接侵蝕了稅基，減少了所得稅收入；由于基金收繳困難，浪費(fèi)嚴(yán)重，許多地區(qū)保險(xiǎn)基金收不抵支，財(cái)政不得不兜底；機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)仍由財(cái)政負(fù)擔(dān)，沒有引入個(gè)人負(fù)擔(dān)機(jī)制，而公費(fèi)醫(yī)療改革又進(jìn)展緩慢，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重；國有企業(yè)下崗職工基本生活保障采取“三三制”過渡性辦法以來，企業(yè)和社會負(fù)擔(dān)的部分難以保證，財(cái)政壓力很大：養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶存在的大量空帳增加了財(cái)政的未來風(fēng)險(xiǎn)等。因此，為改變財(cái)政目前的困難局面，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政在社會保障管理中的主導(dǎo)地位，也迫切需要對現(xiàn)行籌資制度進(jìn)行新的變革。

　?。ㄋ模┊?dāng)前我國開征社會保障稅的主客觀條件已經(jīng)基本具備

　　近些年來，稅收在我國國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位日益突出，隨著稅收執(zhí)法力度的加強(qiáng)和稅法宣傳熱潮的掀起，稅收觀念已深入人心，公民和企業(yè)依法納稅意識普遍增強(qiáng)。社會保障稅是一種特定目的稅，直接體現(xiàn)“取之于民、用之于民”的方針和納稅與受益相對應(yīng)的原則，易為納稅人所接受；同時(shí)，由于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活中的各種風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，迫切希望社會保障制度能早日建立，企業(yè)也期望能理順和規(guī)范同政府的分配關(guān)系，減輕費(fèi)負(fù)和辦社會負(fù)擔(dān)，因此，開征社會保障稅有著廣泛的群眾基礎(chǔ)。社會保障稅一般以企業(yè)和個(gè)人的工資收入為課稅對象，目前我國城鄉(xiāng)居民收入水平迅速增長和企業(yè)效益的逐步好轉(zhuǎn)為社會保障稅提供了可靠的稅源基礎(chǔ)。1996年我國城鎮(zhèn)人均工資6210元；1997年全國職工工資總額為9405.3億元，職工平均工資6470元，較上年增長4.2％，其中國有單位人均工資6747元，增長了7.4％，非公有制單位人均工資8789元，增長了6.4％。到1998年，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已達(dá)5.3萬億。因此，開征社會保障稅在稅源上已有了保證。再從管理系統(tǒng)分析，一是我國擁有的一套嚴(yán)密而有效的稅收征管系統(tǒng)和征管機(jī)構(gòu)是開征此稅的主要基礎(chǔ)之一；二是財(cái)政部門一整套自下而上的預(yù)算制定、執(zhí)行和監(jiān)督系統(tǒng)，社會保障財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，以及已經(jīng)實(shí)行的財(cái)政專戶管理為開征此稅提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；三是統(tǒng)一管理社會保障行政事務(wù)的勞動和社會保障部已經(jīng)運(yùn)作，目前各地正在組建相應(yīng)的行政部門和負(fù)責(zé)資金發(fā)放的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，最終將促成一整套科學(xué)合理的社會保障管理體制的形成。

　　更為重要的條件是，社會保障制度經(jīng)過十五年的改革探索，目前在籌資制度方面已經(jīng)取得重大突破，關(guān)于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的改革國務(wù)院已下發(fā)了統(tǒng)一性文件，三項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳條例也已頒布，養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌的局面正在形成，其他保險(xiǎn)費(fèi)的統(tǒng)籌工作也正在展開。因此，當(dāng)前應(yīng)抓住機(jī)遇，先從這三項(xiàng)最重要的社會保險(xiǎn)“費(fèi)”改“稅”著手，迅速建立起社會保障稅的主體制度框架。

　　四、開征社會保障稅的基本設(shè)想

　　從西方發(fā)達(dá)國家稅制的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀看，自二戰(zhàn)以來，社會保障稅一直處于相當(dāng)重要的地位，其收入也呈迅速上升之勢。在美、英等發(fā)達(dá)國家，社會保障稅收入是僅次于個(gè)人所得稅的第二大稅，甚至在巴西和阿根廷等發(fā)展中國家該稅已成為第一大稅種。規(guī)范而有效的稅收制度為各國社會保障制度的順利實(shí)施提供了穩(wěn)定的資金來源。從各國的具體課征制度分析，社會保障稅并沒有統(tǒng)一固定的模式，在征稅范圍上，有的國家將自營人員排除在外，而有的國家對領(lǐng)取社會保障金的人也征稅，總的說，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、社會保障程度高的國家，應(yīng)稅領(lǐng)域較寬，反之就窄一些；在應(yīng)稅項(xiàng)目上，一般可歸納為養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和社會救助等四大領(lǐng)域，但有些國家項(xiàng)目要多一些，有的較少，有的國家還開征一些特定稅種（如教育稅、醫(yī)療稅、煙稅等）為社會保障籌措資金；稅率一般是分項(xiàng)目設(shè)計(jì)，在剛開征時(shí)通常定的低一些，以后隨著保障項(xiàng)目的拓寬逐步提高；征收及管理上都比較集中等等。

　　我國社會保障稅稅制的設(shè)計(jì)，重點(diǎn)應(yīng)該立足于我國的現(xiàn)實(shí)國情，但同時(shí)也要注意吸收和借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，力求使稅制科學(xué)、合理，減小改革成本?，F(xiàn)就建立我國社會保障稅的總體思路和稅制框架作一些分析。

　　（－）指導(dǎo)思想和應(yīng)遵循的基本原則

　　開征社會保障稅的指導(dǎo)思想可歸納為：適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以現(xiàn)行社會保險(xiǎn)繳費(fèi)制度為基礎(chǔ)，為社會保障制度籌集必要的穩(wěn)定的資金，帶動社會保障新機(jī)制的建立，促進(jìn)企業(yè)改制和政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定與發(fā)展。

　　按照這一指導(dǎo)思想，社會保障稅稅制設(shè)計(jì)應(yīng)遵循以下原則：

　　1、循序漸進(jìn)、分步實(shí)施。特別要注意與現(xiàn)行社會保障繳款制度的銜接，減少不必要的震蕩。在實(shí)施范圍、稅目設(shè)置、征收區(qū)域等方面應(yīng)通盤考慮，分步推行。

　　2、低起點(diǎn)、低標(biāo)準(zhǔn)。稅率、稅目的制定及保障水平應(yīng)與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，開始時(shí)稅率不宜過高，保障范圍和水平應(yīng)只限于為勞動者提供基本的生活需要，較高層次的需要可通過發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人保險(xiǎn)來解決。

　　3、國家、單位和個(gè)人三者共同負(fù)擔(dān)。引入單位和個(gè)人負(fù)擔(dān)機(jī)制，并逐步突出個(gè)人義務(wù)，國家通過抵扣計(jì)稅所得等形式承擔(dān)部分費(fèi)用。

　　4、負(fù)擔(dān)與受益相對應(yīng)，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。所有符合條件的單位和個(gè)人均有義務(wù)繳納社會保障稅，繳稅項(xiàng)目和數(shù)額多少應(yīng)與受益項(xiàng)目及受益程度適度掛鉤，不繳稅者不受益。

　　5、普遍性、公平性。盡量擴(kuò)大稅基，使稅收能夠覆蓋非國有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和二、三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員：在實(shí)施范圍以內(nèi)，稅制應(yīng)力求公平、合理。

　　6、統(tǒng)一稅政和征管。社會保障稅是為基本保險(xiǎn)籌措資金的，因此稅制要素應(yīng)盡可能統(tǒng)一，以體現(xiàn)稅收的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。建立規(guī)范的征管制度，由稅務(wù)部門實(shí)行屬地統(tǒng)一征收。

　　（二）社會保障稅稅制設(shè)計(jì)分析

　　1、關(guān)于稅種名稱的說明

　　按照前面有關(guān)社會保障的理論論述和國內(nèi)外社會保障籌資的實(shí)踐，社會保障稅收入其實(shí)是與各項(xiàng)社會保險(xiǎn)支出相對應(yīng)的，理論界很多人也將SocialSecurity Tax譯作社會保險(xiǎn)稅，因此有人提出我國將要開征的這一稅種稱作“社會保險(xiǎn)稅”應(yīng)該更為準(zhǔn)確。我認(rèn)為這種觀點(diǎn)欠妥。社會保障稅開征之初雖然主要是為社會保險(xiǎn)支出籌資的，但它畢竟是政府實(shí)施社會保障制度的最主要資金來源；而且，隨著經(jīng)濟(jì)狀況的變化，并不排除增加新的稅目用于籌集社會福利資金的可能。另一方面，這一稱謂也使得公眾把社會保障和一般商業(yè)保險(xiǎn)完全區(qū)分開來，易為我國納稅人所接受。

　　2、征收范圍和納稅人的界定

　　普遍性和公平性是建立社會保障制度所追求的兩個(gè)重要原則，而且社會保障實(shí)施范圍越普遍，越能體現(xiàn)出公平性，社會保障的功能也越能得以充分發(fā)揮。當(dāng)然，各國社會保障制度在建立之初都很難做到籌資和支付的普遍性。就我國社會保障稅的征收范圍和納稅人選擇來說，主要涉及到兩個(gè)問題：（1）廣大農(nóng)村是否納入征稅范圍；（2）城鎮(zhèn)納稅人是否應(yīng)包括機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。 西方國家在建立社會保障制度之初，工業(yè)化程度一般都已比較高，由于這些國家農(nóng)民很少，所以他們的保障對象主要是企業(yè)職工，并沒有單獨(dú)的農(nóng)村社會保障稅。我國與西方國情存在巨大差異，農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝诘?0％以上，使廣大農(nóng)民享受到社會保障是我國社會保障制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一，社會保障稅的開征不可能不顧及到農(nóng)村這一塊。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出極不均衡狀態(tài)，二元性特征突出，城鄉(xiāng)差距較大，因此，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會保障在籌資和支付水平上應(yīng)該體現(xiàn)出一定的差別。目前，我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然非常低下，多數(shù)農(nóng)村居民收入水平偏低，承受能力弱，相對于城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)改革進(jìn)度而言，農(nóng)村社會保險(xiǎn)僅局限于部分富裕地區(qū)試點(diǎn)階段，家庭保障仍是農(nóng)村社會保障的主體，因此，要在廣大農(nóng)村建立起統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)籌資制度還需要很長的時(shí)間。綜上分析，在我國社會保障稅征收范圍的選擇上應(yīng)把握以下兩點(diǎn)：第一，目前社會保障稅的征收范圍應(yīng)限定在城鎮(zhèn)，暫不包括農(nóng)村：第二，積極創(chuàng)造條件，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)將征收范圍擴(kuò)展到農(nóng)村，但在稅制設(shè)計(jì)上要體現(xiàn)一定的差別性和獨(dú)立性。

　　確定社會保障稅納稅人的一個(gè)難點(diǎn)是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位是否應(yīng)包括在內(nèi)。從理論上講，對機(jī)關(guān)和由財(cái)政撥款的事業(yè)單位征稅實(shí)際上是對財(cái)政的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出征稅，似乎并無意義。從國外情況看，英國、比利時(shí)等發(fā)達(dá)國家對公務(wù)員都實(shí)行一套相對獨(dú)立的社會保險(xiǎn)制度，所需資金由財(cái)政直接撥款，現(xiàn)收現(xiàn)付，日常管理也由財(cái)政部負(fù)責(zé)。美國則對政府工作人員同樣征收社會保障稅。我國尚未建立起規(guī)范的公務(wù)員運(yùn)作制度，機(jī)關(guān)和實(shí)行全額財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位的工作人員基本上由國家養(yǎng)老、公費(fèi)醫(yī)療，但這種“國家統(tǒng)包”型辦法正是我國社會保障制度改革的重要動因之一，而且在市場經(jīng)濟(jì)下上述人員也將存在失業(yè)問題。因此，從促進(jìn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位社會保險(xiǎn)制度改革，保持稅制的規(guī)范性和公平性考慮，也應(yīng)該把機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其職工納入社會保障稅的納稅人范圍，不過其稅款應(yīng)從預(yù)算經(jīng)費(fèi)中列支。

　　3、稅目的選擇和計(jì)稅依據(jù)的確定

　　目前，關(guān)于職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)征收辦法國務(wù)院已經(jīng)下發(fā)了統(tǒng)一性文件，這三項(xiàng)保險(xiǎn)對社會經(jīng)濟(jì)影響最大，其改革在各地進(jìn)行的也最為廣泛和深入。工傷保險(xiǎn)、女工生育保險(xiǎn)等仍限于部門出臺的試行辦法，多數(shù)地方尚處于試點(diǎn)階段，加之這些保險(xiǎn)行業(yè)特點(diǎn)強(qiáng)，覆蓋面遠(yuǎn)沒有上述三種保險(xiǎn)廣，故暫時(shí)不宜將之作為稅目，等將來?xiàng)l件成熟時(shí)再逐步納入。按照與現(xiàn)行社會保險(xiǎn)制度相銜接的原則和大多數(shù)國家的通行做法，社會保障稅的稅目可確定為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)三個(gè)項(xiàng)目。

　　國際上通行的社會保障稅的計(jì)稅依據(jù)是在職職工的工資、薪金收入額和自營人員的事業(yè)純收益額。基本特點(diǎn)是：工薪收入是否包括各類獎金和補(bǔ)貼，視不同國情而定；工薪收入通常有最高應(yīng)稅限額的規(guī)定，也有的國家規(guī)定有最低免稅限額；不允許有費(fèi)用扣除；不包括資本利得、股息、利息所得等：個(gè)人自營者計(jì)稅依據(jù)的核定方法靈活。我國社會保障稅計(jì)稅依據(jù)的確定既要參照國際通行做法，又要體現(xiàn)自己的特點(diǎn)。例如，對從社會保險(xiǎn)的受益來說，高收入者的自我保障能力強(qiáng)，從社會保障中獲得的收益少或者根本無需受益，而低收入者則可能更多地依賴社會保障，因此，高收入者往往是社會保障的奉獻(xiàn)者，從公平性原則出發(fā)，我國的社會保障稅應(yīng)對高收入者設(shè)置免征上限，對低收入者則只要收入超過最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一定限度的都應(yīng)征稅（注意稅后所得與最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的銜接）。具體計(jì)稅依據(jù)的制定基本可參照現(xiàn)行社會保險(xiǎn)繳費(fèi)所規(guī)定的單位和職工個(gè)人工資總額。按國家統(tǒng)計(jì)局的規(guī)定，職工個(gè)人工資總額包括計(jì)時(shí)工資、計(jì)件工資、獎金、津貼和補(bǔ)貼、加班加點(diǎn)工資、特殊情況下支付的工資；機(jī)關(guān)單位人員工資總額為計(jì)時(shí)工資、獎金、津貼和補(bǔ)貼、其他工資，其中計(jì)時(shí)工資包括職務(wù)工資、級別工資和基礎(chǔ)工資等。個(gè)體工商戶、私營企業(yè)主等非工薪收入者的計(jì)稅依據(jù)，原則上按工資收入據(jù)實(shí)核定，對不易核定的，可授權(quán)征收部門在當(dāng)?shù)厣弦荒甓嚷毠ぴ缕骄べY一定限度以內(nèi)確定。

　　4、積累模式的選擇

　　在選擇了以開征社會保障稅作為我國社會保障籌資模式之后，還必須確定稅制是按照現(xiàn)收現(xiàn)付制設(shè)計(jì)，還是按照完全積累制或是部分積累制來設(shè)計(jì)。事實(shí)上，在社會保障稅的三個(gè)稅目中，只有基本養(yǎng)老稅目涉及積累模式的選擇問題，因?yàn)闊o論從理論上還是國際實(shí)踐看，失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)都遵循著“收支平衡”原則，一般是不需要什么積累的，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付即可，而養(yǎng)老保險(xiǎn)由于會面臨未來人口老齡化的支付高峰，因而往往強(qiáng)調(diào)現(xiàn)時(shí)一定程度的積累。西方一些發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)長期奉行現(xiàn)收現(xiàn)付制，但從其發(fā)展歷程看，隨著這些國家逐步進(jìn)入老齡化，他們不得不依靠繳費(fèi)率的屢屢提高來支付不斷增長的養(yǎng)老金支出，從而使養(yǎng)老保險(xiǎn)陷入一種惡性循環(huán)之中。美、英等國早就注意到這一問題，并從政策上積極鼓勵各種補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，甚至不惜實(shí)行強(qiáng)制性補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，其實(shí)質(zhì)就是從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向積累制過渡。我國目前在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面面臨的形勢更為嚴(yán)峻：一方面，我國正在進(jìn)入老齡化國家之列，世界銀行預(yù)測，到2000年，我國60歲以上人口比重將達(dá)到10.2％，2010年為12％，而老齡社會的臨界點(diǎn)是60歲以上人口比重占10％；另一方面，由于體制性原因，國家對“老人”和“中人”欠下的巨額養(yǎng)老金負(fù)債需要償還，而財(cái)政現(xiàn)在根本拿不出這么多錢，只好依靠目前的在職職工負(fù)擔(dān)一部分。面對這種形勢，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行完全積累制，在職職工將難以承受過重的雙重養(yǎng)老負(fù)擔(dān)（據(jù)勞動部養(yǎng)老保險(xiǎn)課題組測算，繳費(fèi)率要達(dá)到工資總額的33％以上），因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)稅目實(shí)行部分積累制將是我國比較明智的選擇。

　　從我國現(xiàn)行社會保險(xiǎn)繳費(fèi)制度規(guī)定來看，在資金積累模式上至少有兩大問題值得研究。（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的部分積累制模式是社會保障籌資模式的首創(chuàng)，符合我國實(shí)際，方向無疑是正確的。但由于老職工的養(yǎng)老金負(fù)債問題并沒有開辟其他補(bǔ)償途徑，而是試圖完全用“社會統(tǒng)籌”來解決，由此導(dǎo)致了一系列問題的產(chǎn)生：在職職工既要為自己積累養(yǎng)老資金，又要承擔(dān)“老人”和“中

　　人“的養(yǎng)老金，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率從一開始就被迫處于高位；社會統(tǒng)籌資金量根本不足以支付每年的養(yǎng)老金支出，不得不挪用在職職工個(gè)人帳戶的資金，個(gè)人帳戶大部分已變?yōu)椤笨諑ぁ埃瑥亩赡軒砦磥淼闹Ц讹L(fēng)險(xiǎn)；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)余額尚不夠一年的養(yǎng)老金支出，部分積累名存實(shí)亡等。在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)改稅時(shí)，必須正視這些問題的存在，妥善加以解決。基本設(shè)想是，要適當(dāng)降低養(yǎng)老保險(xiǎn)稅率，同時(shí)采取有效配套措施開始解決對中老職工的養(yǎng)老金負(fù)債問題（如可結(jié)合國有企業(yè)股份制改造過程中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓售股套現(xiàn)以及對一些中小企業(yè)、部分國有房地產(chǎn)拍賣、租賃等來償還負(fù)債），合理劃分個(gè)人帳戶資金比例，逐步使個(gè)人帳戶”實(shí)帳化“，個(gè)人帳戶可隨勞動力自由轉(zhuǎn)移等。（2）醫(yī)療保險(xiǎn)設(shè)立個(gè)人帳戶的目的主要是為了調(diào)動個(gè)人參與節(jié)約醫(yī)療費(fèi)用的積極性，然而這樣做會人為增加巨額成本，無論從成本一效益對比角度還是從理論上分析，現(xiàn)行個(gè)人帳戶是否有存在的必要值得商榷：其一，醫(yī)療帳戶與養(yǎng)老帳戶的運(yùn)行機(jī)理完全不同，養(yǎng)老個(gè)人帳戶是個(gè)人養(yǎng)老基金的積累，用途明確，收益明確，積累作用大：而醫(yī)療消費(fèi)具有即期性、不確定性特點(diǎn)，這決定了醫(yī)療保險(xiǎn)基金的現(xiàn)收現(xiàn)付性質(zhì)，積累意義不大，如果把具有資金積累性質(zhì)的個(gè)人帳戶加進(jìn)來，使社會統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶結(jié)合起來運(yùn)行，不僅會加大管理難度，增加運(yùn)行成本，而且容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。其二，建立個(gè)人帳戶分解了醫(yī)療基金，降低了基金抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。其三，醫(yī)療保險(xiǎn)強(qiáng)制積累的個(gè)人帳戶數(shù)額過小，靠個(gè)人帳戶無法化解風(fēng)險(xiǎn)，重大風(fēng)險(xiǎn)必須依靠統(tǒng)籌。其四，按照現(xiàn)行醫(yī)療帳戶支付辦法，個(gè)人帳戶主要用于小病或小額醫(yī)療費(fèi)用的支付，這與個(gè)人自己出錢效果并沒有多大差別，因此設(shè)立個(gè)人帳戶意義實(shí)在不大。基于以上分析，在醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)改稅時(shí)，應(yīng)取消個(gè)人帳戶，實(shí)行完全統(tǒng)籌制。

　　5、稅率的確定

　　確定合理的稅率水平是建立社會保障稅制的核心內(nèi)容。參照國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，確定社會保障稅率應(yīng)遵循以下原則：（1）實(shí)行比例稅率，扶養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三個(gè)稅目分別設(shè)率。（2）與“低標(biāo)準(zhǔn)”社會保障原則相對應(yīng)，開征之初稅率應(yīng)適度從低。稅率過高一會加重企業(yè)和個(gè)人的稅負(fù)，二會刺激企業(yè)成本上升，并且不利于國際競爭，三會直接影響所得稅收入。（3）正確界定“基本社會保障”的范圍和水平，以科學(xué)確定各稅目對應(yīng)的稅率水平。在發(fā)達(dá)國家，社會保障稅率的確定一般都要經(jīng)過精算得出。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低和測算體系不完備等制約，我國制定具體稅率時(shí)計(jì)算和論證一般都很難做到十分精密和科學(xué)，經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)通常占很大比重。在社會保障稅率的制定方面我們應(yīng)多研究國外的測算方法，盡量增大結(jié)果的科學(xué)性。

　　我國目前正在實(shí)施的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總的繳費(fèi)率為不超過工資總額的28％，明顯偏高；基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率為8％，基本屬于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)；失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率為3％，在國有企業(yè)下崗職工仍不計(jì)入失業(yè)范圍、其基本生活保障來源暫時(shí)維持“三三制”的條件下，以 3％作為失業(yè)保險(xiǎn)稅的起始稅率基本可行。因此，在社會保險(xiǎn)費(fèi)改稅時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率進(jìn)行調(diào)整。為此，財(cái)政部社保司曾在1998年研究社會保障稅率時(shí)提出過一個(gè)方案，該方案的主要結(jié)論是：以一系列假設(shè)為前提條件（城鎮(zhèn)統(tǒng)籌覆蓋面為100％；征繳率為95％：養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率1998年為80%，35年后降為58.5%等），在部分積累模式下，從現(xiàn)在開始到2042年前養(yǎng)老保險(xiǎn)稅率可一直采用24.4％，此后老齡化高峰期己過，稅率可降至24％以下，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付即可。這一方案顯然把老職工養(yǎng)老金負(fù)債仍涵蓋在社會統(tǒng)籌稅款之中，如果對這一塊負(fù)債開辟了其他部分補(bǔ)償渠道，則稅率肯定仍可有一定幅度的下降。國際上開征養(yǎng)老保險(xiǎn)稅的國家平均稅率大約為20％左右，我國可以此作為參照。醫(yī)療保險(xiǎn)采用8％的費(fèi)率主要是根據(jù)醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資原則和我國醫(yī)療保險(xiǎn)水平，經(jīng)過多年的探索和試點(diǎn)后得出的，基本上屬于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。1996年我國平均醫(yī)療費(fèi)支出大約是工資總額的7.86％，扣除新方案中不在基本醫(yī)療保險(xiǎn)中開支的離退休人員醫(yī)療費(fèi)、女工生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等項(xiàng)目后，還可降低1個(gè)多百分點(diǎn)。因此，醫(yī)療保險(xiǎn)稅目的稅率保持在6－8％的水平基本合適。按照以上分析，我國社會保障稅的綜合稅率水平將有較大下降，大約可控制在30％以內(nèi)。

　　6、稅種歸屬選擇

　　一般來說，按照國際經(jīng)驗(yàn)，基本的社會保險(xiǎn)應(yīng)該由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，其所對應(yīng)的稅種也相應(yīng)作為中央級稅收或共享稅，而補(bǔ)充保險(xiǎn)則應(yīng)由地方負(fù)責(zé)。我國是典型的中央集權(quán)型國家，建立單獨(dú)的社會保障預(yù)算對基本社會保險(xiǎn)的收、支和結(jié)余進(jìn)行統(tǒng)一管理應(yīng)該作為中央政府的基本職責(zé)之一。同時(shí)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異可以通過發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)來平衡。因此，從發(fā)展方向看，為基本社會保險(xiǎn)籌資而開征的社會保障稅應(yīng)作為中央稅。鑒于目前受到管理水平、統(tǒng)籌層次、體制及利益分配格局等一系列因素的限制，在一段時(shí)期以內(nèi)這一稅種可暫作為地方稅管理，但是稅收收入要納入財(cái)政專戶或逐步建立財(cái)政預(yù)算管理，同時(shí)，除了養(yǎng)老保險(xiǎn)稅目個(gè)人帳戶的部分之外，對統(tǒng)籌部分和其他稅目的收入中央要參與分享一定比例（例如10％——20％），以用于平衡地區(qū)和行業(yè)差異。

　　結(jié)合以上分析，可以對我國社會保障稅框架設(shè)計(jì)做出如下簡單總結(jié)：

　　納稅人：城鎮(zhèn)各類企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其干部職工，外資企業(yè)中的人員，自由職業(yè)者。

　　課稅對象：

　　課稅對象：企業(yè)、單位按職工工資總額，職工按工薪收入、個(gè)體和私營企業(yè)主以交納個(gè)人所得稅的所得額作為課稅對象。

　　計(jì)稅依據(jù)：社會保障稅不設(shè)減免項(xiàng)目，企業(yè)、單位計(jì)稅依據(jù)即為工資總額，個(gè)人計(jì)稅依據(jù)是最低生活費(fèi)一定比例以上、最高應(yīng)稅限額（例如可設(shè)定為月平均工資的三倍）以下部分。

　　稅目：設(shè)立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)三個(gè)稅目。

　　稅率：分稅目制定比例稅率，合理劃分養(yǎng)老保險(xiǎn)稅應(yīng)劃八個(gè)人帳戶的比例，三個(gè)稅目的綜合稅率限定在工資總額的30％以內(nèi)。

　　征管：按屬地原則由地稅部門按月計(jì)征。職工負(fù)擔(dān)的稅款由單位代扣，并連同單位應(yīng)繳稅款一起向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅；自由職業(yè)者自行申報(bào)納稅。

　　財(cái)務(wù)處理：企業(yè)繳納的稅款視同工資成本列入管理費(fèi)用；行政事業(yè)單位列入經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由財(cái)政預(yù)算列支；個(gè)人交納部分可以在個(gè)人所得額中扣除，免交個(gè)人所得稅。

　　（三）開征社會保障稅的若干配套措施

　　1、盡快制定社會保障法，為開征社會保障稅提供法律依據(jù)。

　　經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國已經(jīng)相繼出臺了不少關(guān)于社會保障的法律法規(guī)，但最高級次也只限于國務(wù)院條例，人大立法基本上是空白，特別是至今尚沒有制定一部關(guān)于社會保障的基本法律，這與社會保障的強(qiáng)制性、統(tǒng)一性要求以及它對現(xiàn)代社會勞動者的影響是極不相稱的。為此，應(yīng)盡快制定出社會保障的基本法律，明確社會保障參與者的權(quán)利和義務(wù)以及各個(gè)管理部門的職責(zé)范圍，這樣才能保證我國社會保障事業(yè)健康發(fā)展，同時(shí)也才能使社會保障稅的制定有法可依。

　　2、做好稅收宣傳，并積極創(chuàng)造條件，使社會保障稅的開征有一個(gè)良好的外部環(huán)境相配合。

　　這方面需要做的工作，一是充分利用稅務(wù)系統(tǒng)經(jīng)常舉辦的各種宣傳活動和形式對社會保障稅進(jìn)行深入細(xì)致的宣傳，使全民都來關(guān)注這一稅種的開征，并促進(jìn)依法納稅氛圍的形成。二是結(jié)合國務(wù)院提出的費(fèi)改稅要求，盡快取締一切強(qiáng)加在各類企業(yè)和個(gè)人頭上的“三亂”，凈化稅收環(huán)境。三是盡快理順財(cái)政部門、稅務(wù)部門、社會保障行政部門、社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門等各部門之間的關(guān)系，力求使社會保障工作形成相互協(xié)調(diào)、相互配合、相互制約的新機(jī)制。四是配合養(yǎng)老保險(xiǎn)稅目實(shí)行的個(gè)人帳戶辦法，先在省級范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的個(gè)人社會保障檔案，統(tǒng)一編制社會保障號碼，為將來實(shí)施全國統(tǒng)一的規(guī)范化檔案管理創(chuàng)造條件。

　　3、做好與現(xiàn)行社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度的銜接工作。

　　社會保障稅正式開征后，國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳的暫行條例將同時(shí)停止起作用，因此，必須做好費(fèi)與稅的銜接。社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要逐步轉(zhuǎn)變工作思路，著力抓好保險(xiǎn)金支付的社會化管理工作。在征收權(quán)力移交過程中與稅務(wù)部門要密切配合，并逐步建立起資料信息共享制度。財(cái)政部在完善規(guī)行社會保障基金財(cái)政專戶管理制度的同時(shí)，要著手研究建立社會保障預(yù)算和結(jié)余基金運(yùn)營體制問題。另外，在新稅制實(shí)行之前，建立國家機(jī)關(guān)工作人員的補(bǔ)充保險(xiǎn)問題也應(yīng)該擺上政府的議事日程。

　　4、著手處理和解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性負(fù)債問題。

　　據(jù)世界銀行測算，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性負(fù)債總額約占GNP的40——50％左右，與發(fā)達(dá)國家相比雖不算太重，但對于一個(gè)正處于經(jīng)濟(jì)騰飛階段的發(fā)展中國家來說負(fù)擔(dān)已經(jīng)相當(dāng)沉重。開征社會保障稅并降低稅負(fù)必須要以逐步解決養(yǎng)老金負(fù)債為條件，而且多年積累的負(fù)債也到了該著手解決的時(shí)候了。具體設(shè)想是，以財(cái)政提供少量補(bǔ)助為輔，開辟其他渠道為主（如股份制改造中國有股產(chǎn)權(quán)收益、公有住房私有化收入、部分中小國有企業(yè)出售、租賃收入等），逐步積累“老人”和“中人”養(yǎng)老金，漸次減弱對養(yǎng)老保險(xiǎn)稅統(tǒng)籌部分的依賴程度。

　　5、大力推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)配套改革，加快醫(yī)療保險(xiǎn)支付制度的研究，確保醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)改稅的順利實(shí)施。

　　醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)改稅解決了醫(yī)療保險(xiǎn)資金來源問題，但還必須要在資金使用方面采取有效配套改革措施。因?yàn)獒t(yī)療保險(xiǎn)不同于其他保險(xiǎn)項(xiàng)目，它涉及到供方（醫(yī)院）、需方（患者）和醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)三者的利益關(guān)系，如果缺乏合理的制約機(jī)制，那么供方和需方很容易聯(lián)手“吃空”醫(yī)療保險(xiǎn)金。目前，在對供方和需方的制約方面，國外也沒有十分有效的管理辦法。就我國當(dāng)前的情況來看，一是要盡快推進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革，二是要積極探索出行之有效的醫(yī)療費(fèi)用支付方式。在醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革方面，可實(shí)行轉(zhuǎn)換機(jī)制、走國有企業(yè)改革的路子；實(shí)行醫(yī)、藥分開，醫(yī)院與醫(yī)生分開；建立逐級轉(zhuǎn)診制度等等。在醫(yī)療保險(xiǎn)支付改革方面，可試行醫(yī)療費(fèi)用預(yù)付制、總額包干、按醫(yī)療項(xiàng)目包干等辦法，以減少費(fèi)用損失，盡量達(dá)到既節(jié)約經(jīng)費(fèi)又保證服務(wù)的目的。