【摘　要】政府機構(gòu)改革之機,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計更具有必要性、迫切性。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計要有法律法規(guī)依據(jù)。要建立獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所(或辦公室),受縣市審計機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo),審計業(yè)務(wù)以審計機關(guān)為主。要確定職責(zé)范圍,授予必要權(quán)限。

　　“三年之內(nèi)完成政府機構(gòu)的改革”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層組織,也應(yīng)在機構(gòu)改革中得到健全發(fā)展。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計,是政府機構(gòu)改革的重要內(nèi)容之一。

　　一、 政府機構(gòu)改革之機,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計更具必要性、迫切性

　　(一)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計的必要性

　　1. 是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求政府必須轉(zhuǎn)變職能,加強監(jiān)督和服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具備稅收和信用調(diào)節(jié)的功能,必須通過審計監(jiān)督,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)行為,最大限度地促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。同時對財政監(jiān)督和政府服務(wù)之經(jīng)濟(jì)行為實施再監(jiān)督手段,將原實施直接管理的部門合并,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計機構(gòu),達(dá)到了精簡的目的。這是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計的必要性之一。

　　2. 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模來說,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計具備必要性。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量具有舉足輕重的地位,以某市為例,1998年全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)國內(nèi)生產(chǎn)總值108億元,占全市的83.7%;全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)銷售收入總額382.34億元,占全市工業(yè)企業(yè)的93.26%;如此規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì),形成了社會化大生產(chǎn)的經(jīng)營體系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資產(chǎn)增值保值、控股參股、經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系,國家、集體、個人三者經(jīng)濟(jì)關(guān)系等,日趨復(fù)雜,很有必要完善與其發(fā)展趨勢相適應(yīng)的審計監(jiān)督制度。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金來說,1998年全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成財政收入5.24億元,占全市財政總收入的72.56%,比1986年增長5倍多;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可用資金4.1億元,比1986年增長近15倍;最多的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用資金達(dá)到6435萬元,最少的也是500萬元以上,預(yù)算內(nèi)外支出最多的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)4000萬元,最少的也在750萬元以上?？梢赃@樣說,相當(dāng)部分的鎮(zhèn)財政收入規(guī)模已相當(dāng)或超過一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣(區(qū)),對這些財政資金的征收、管理、監(jiān)督已十分必要。

　　3. 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計十分必要。近幾年,縣市政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不斷進(jìn)行改革,一般縣市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“劃分收支種類,確定收支基數(shù),超收分成,超支自負(fù)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政包干體制,對小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)實行“核定收支基數(shù),逐年遞增包干,超收(留地方部份)全留”和“劃分收入種類,以稅種確定分成比例,收入超基數(shù)部分提高分成比例,不足賠補”的財政管理體制,并設(shè)立鎮(zhèn)級金庫,有一鎮(zhèn)改財政所為財政局,這在財政體制上和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)上具有了縣市級財政的功能,并且,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對財政資金的調(diào)控權(quán)、自主權(quán)越來越大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理權(quán)限有了較大幅度的加大,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政象縣市財政那樣,需要審計監(jiān)督。

　　4. 開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計是優(yōu)化審計整體功能的需要。我國的審計體系由國家審計、社會審計和單位內(nèi)部審計組成,三者在發(fā)展過程中,各自形成了相對固定的服務(wù)對象,但是縣(市)級審計機關(guān)由于《審計法》所賦予國家審計職責(zé)的局限性和本身精力的不足,社會審計作為中介機構(gòu)需要受委托進(jìn)行審計,單位企業(yè)內(nèi)部審計也僅限于本身,不可能應(yīng)付日益發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì),所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)成了審計監(jiān)督的空白點,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計使審計監(jiān)督可覆蓋全部經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,從而發(fā)揮審計整體功能。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計還可以進(jìn)一步完善人民代表大會制度,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民代表大會也可通過聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計的工作匯報,來監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理。 

　　(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計建立的迫切性

　　1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支嚴(yán)重不合規(guī)迫切需要審計監(jiān)督。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在亂收費、亂罰款現(xiàn)象,通過收支掛帳、虛列收支、以收抵支等任意調(diào)節(jié)決算收支,大量應(yīng)收財政資金未能及時收取,有的分散于鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門、辦事處及下屬事業(yè)單位,有的將財政收入轉(zhuǎn)移搞“小金庫”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無依據(jù)和超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎金補貼,名目雜、形式多、額度高、渠道亂;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出超預(yù)算、支出超進(jìn)度,招待費、通訊費等費用開支失控。這些問題,由于缺乏監(jiān)督,長期屢禁不止。

　　2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理混亂迫切需要審計監(jiān)督。一是現(xiàn)金管理不規(guī)范,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對現(xiàn)金管理不嚴(yán),存在大額支付、白條支付、白條抵庫、大額庫存和現(xiàn)金短缺等現(xiàn)象。二是建設(shè)工程管理不規(guī)范,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的竣工決算未經(jīng)審核,擅自辦理結(jié)算;白條支付工程款大,有的暫付直接列支出,造成國家稅收大量流失;基建財務(wù)核算分散于各部門,導(dǎo)致資金管理失控。三是固定資產(chǎn)管理不規(guī)范,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的固定資產(chǎn)帳外保管,不入帳或未設(shè)明細(xì)帳情況比較普遍。四是投資管理不規(guī)范,有的投資無協(xié)議,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資無收益,有的投資本金也難以收回。五是會計核算不規(guī)范,有一鎮(zhèn)兩年的財政收支未全部記帳,部分憑證遺失;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入不入帳,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬部門記帳不及時,有的會計帳與出納帳長期未核對。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審計監(jiān)督使之不斷規(guī)范。

　　3. 村級財務(wù)失控迫切需要審計監(jiān)督。由于缺乏日常的審計監(jiān)督,村干部挪用、私分和貪污村級收入時有發(fā)生;因該收不收、分配不公及財務(wù)管理不清,村民上訪案件不斷;對村級集體經(jīng)濟(jì)和村級財產(chǎn)、資金管理不善,資產(chǎn)大量流失,村級財源日趨枯竭。

　　(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計現(xiàn)狀

　　一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計初創(chuàng)于八十年代末九十年代初,隨著我國經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予工辦或農(nóng)辦新的職能,配備有一定專業(yè)水平的財會人員,代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年終分配、鎮(zhèn)村集體資金產(chǎn)清理和財務(wù)互查等。隨著改革的深化,政企分開、兩權(quán)分離,為加強經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計有了較快發(fā)展。據(jù)有關(guān)資料和實地考察,全國相當(dāng)一些省市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確規(guī)定了審計的職責(zé),建立了審計所、審計站、審計辦等形式的審計機構(gòu)。如寧波市90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了各種形式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構(gòu)。審計工作已滲透至經(jīng)濟(jì)的各個方面并發(fā)揮了較大作用。

　　但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計仍存在許多問題。主要有:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計缺少法律法規(guī)依據(jù)和相應(yīng)的政策制度,國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計沒有統(tǒng)一的制度規(guī)定,一些縣、市雖制定了適用于本地的辦法、措施,因剛性不足,缺乏力度;體制不清,機構(gòu)人員沒有到位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計人員兼職多,專職少,無法開展經(jīng)常性審計,所以,審計工作不規(guī)范,質(zhì)量不高,縣、市審計機關(guān)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)也有許多困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有統(tǒng)一部署,鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作缺乏主動性,由于未落實人員編制和經(jīng)費等,有的審計機構(gòu)形同虛設(shè),一般是政府交辦,突擊性開展工作,以處理遺留問題為主。審計執(zhí)法力度也不夠,由于權(quán)限不“硬”、兼職多,嚴(yán)格審計執(zhí)法難度大,審計人員也缺乏主動性和責(zé)任性。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計現(xiàn)狀,由于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計缺乏足夠的認(rèn)識,在這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計面臨削弱、甚至被撤銷的境地。

　　二、 建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計

　　綜上所述,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有必要并急需建立具有獨立審計監(jiān)督權(quán)的政府審計,使之成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方行政區(qū)域的高層次監(jiān)督,發(fā)揮審計的預(yù)防、監(jiān)督和威懾作用,促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)納入法制經(jīng)濟(jì)的軌道。那么,如何建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計?

　　(一) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計要有法律法規(guī)依據(jù)。國家、審計署、省、計劃單列市政府、人大根據(jù)“三有利”原則,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計的建立、機構(gòu)人員、職責(zé)、權(quán)限和法律責(zé)任等作出明確的規(guī)定,使之依法開展審計工作。

　　(二) 建立獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計所(或辦公室),受縣、市審計機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo),審計業(yè)務(wù)以審計機關(guān)為主。審計人員一般根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總量,定編3-5人,并要具有與從事工作相適應(yīng)的專業(yè)能力,經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保證,縣市財政給予適當(dāng)補助。

　　(三)確定職責(zé)范圍,授予必要權(quán)限。審計職責(zé)為:審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算外資金;審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資建設(shè)項目和集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)項目;審計鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委管轄干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位及村級負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任;審計本級政府各部門的財政財務(wù)收支、村級財務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動;受上級審計機關(guān)和有關(guān)單位委托或授權(quán),審計上級部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)、國有企事業(yè)單位;圍繞有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金及熱點問題開展審計調(diào)查;鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)交辦項目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審計的權(quán)限參照審計法規(guī)定的國家審計權(quán)限。