安體富:當(dāng)前是“兩稅合一”的最好時(shí)機(jī)

    我國(guó)目前內(nèi)外兩套企業(yè)所得稅制并存的局面，從改革開放之初至今已經(jīng)存在了20多年。隨著改革開放的推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化與國(guó)際化程度不斷提高，“兩稅并存”的弊端日益顯現(xiàn)，“兩稅合一”呼聲日漸高漲。應(yīng)該說，“兩稅合一”將為內(nèi)外資企業(yè)打造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，提高內(nèi)資企業(yè)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力，且不會(huì)影響外商投資者的積極性。因此應(yīng)加快“兩稅合一”進(jìn)程，不要錯(cuò)過目前“兩稅合一”的好時(shí)機(jī)。

    “兩稅合一”的必要性

    對(duì)外國(guó)投資者來中國(guó)投資制定單獨(dú)的企業(yè)所得稅制度，對(duì)我國(guó)吸引外資、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、增加就業(yè)、加強(qiáng)對(duì)外國(guó)投資者的監(jiān)管、推動(dòng)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展發(fā)揮了很大的作用。但是，“兩稅并存”直接導(dǎo)致了內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅收負(fù)擔(dān)不統(tǒng)一，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，有損于經(jīng)濟(jì)效率的提高。

    首先，據(jù)測(cè)算，內(nèi)資企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)約為外資企業(yè)的兩倍，直接加大了內(nèi)資企業(yè)的生產(chǎn)成本。稅收政策的差異阻礙了內(nèi)資企業(yè)產(chǎn)品研發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新和人力資本提升的進(jìn)程，大大影響了內(nèi)資企業(yè)的創(chuàng)新能力與競(jìng)爭(zhēng)能力的提高，不利于我國(guó)民族產(chǎn)業(yè)和幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次，“兩稅并存”使得企業(yè)所得稅制復(fù)雜化，帶來了征收管理上的不規(guī)范，助長(zhǎng)了外資企業(yè)的偷逃稅行為，也給一些“假獨(dú)資”、“假合資”行為提供了制度上的激勵(lì)，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政收入的流失，在扭曲經(jīng)濟(jì)主體行為的同時(shí)，對(duì)稅收的征管效率造成損害，影響了市場(chǎng)機(jī)制的健康運(yùn)行和資源的有效配置。再次，我國(guó)目前這種“普惠制”的所得稅優(yōu)惠政策，并沒有對(duì)資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生明顯的引力作用，反而為那些勞動(dòng)密集型、技術(shù)含量不高的投資項(xiàng)目帶來了大量利潤(rùn)，不利于我國(guó)對(duì)外資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

    “兩稅合一”的可行性

    “兩稅合一”意味著內(nèi)外資企業(yè)所得稅要在稅基、稅率和稅收優(yōu)惠等方面統(tǒng)一，為此有人擔(dān)心，這樣會(huì)不會(huì)影響外商投資的積極性，影響我國(guó)引入外商直接投資的規(guī)模和速度。其實(shí)這種擔(dān)心是沒有必要的，原因如下。

    首先，稅收政策在一國(guó)的投資環(huán)境中只能起到部分激勵(lì)作用，并非決定因素。根據(jù)約翰。鄧寧1977年提出的“OLI”理論，吸引跨國(guó)企業(yè)投資的三個(gè)優(yōu)勢(shì)是所有權(quán)優(yōu)勢(shì)（O）、區(qū)位優(yōu)勢(shì)（L）和內(nèi)部化優(yōu)勢(shì)（I）。其中，區(qū)位優(yōu)勢(shì)的大小不僅決定著一國(guó)企業(yè)是否進(jìn)行對(duì)外直接投資和投資地區(qū)的選擇，還決定了投資的類型和部門結(jié)構(gòu)。對(duì)我國(guó)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)進(jìn)行分析可以看出，國(guó)外投資首先看中的是我國(guó)的政局、政策和法律。其次，是我國(guó)的原材料、市場(chǎng)與勞動(dòng)力等。再次，是我國(guó)是否具備辦好企業(yè)的必要條件，如較高的政府部門辦事效率，完善的交通、運(yùn)輸、銀行、通信、保險(xiǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施。如果投資的前提、辦企業(yè)的必需條件和辦好企業(yè)的必要條件均已具備，這就表明投資能夠賺取利潤(rùn)。因此，這三者實(shí)際上是外國(guó)投資者決定是否投資的前提。只有在確信投資能夠贏得回報(bào)的條件下，外國(guó)投資者才會(huì)進(jìn)一步考慮賺多賺少的問題，也就是考慮諸如稅率的高低、稅收優(yōu)惠的多少等優(yōu)惠待遇問題。否則，優(yōu)惠再多、稅率再低對(duì)外國(guó)投資者也不會(huì)有吸引力。因此，稅收政策在提升一國(guó)吸引外資的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)方面的作用非常有限，只是一個(gè)輔助性的影響因素，并非決定性因素。

    應(yīng)該說，當(dāng)前是“兩稅合一”的最好時(shí)機(jī)。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，改革開放加速，“兩稅合一”面臨著一個(gè)良好的宏觀經(jīng)濟(jì)背景。宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在2002年已基本走出低谷的基礎(chǔ)上，2003年已進(jìn)入了一個(gè)新的快速增長(zhǎng)期，2004年繼續(xù)保持了較快增長(zhǎng)的勢(shì)頭。我國(guó)的對(duì)外開放程度大大提高，2004年我國(guó)對(duì)外貿(mào)易額達(dá)到11547.4億美元，世界排名第三，連續(xù)12年是世界上吸收外商直接投資最多的發(fā)展中國(guó)家。從現(xiàn)實(shí)財(cái)力來講，我國(guó)稅收連續(xù)幾年的超額增長(zhǎng)為“兩稅合一”提供了充分的操作空間。從未來走勢(shì)看，我國(guó)吸收外資諸多有利的基礎(chǔ)因素并沒有改變：投資領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，潛在消費(fèi)需求不斷增長(zhǎng)，軟硬環(huán)境明顯改善，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭在全球突出強(qiáng)勁，外商在新一輪制造業(yè)轉(zhuǎn)移中普遍將我國(guó)視為投資信心最強(qiáng)國(guó)。此外，我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定，奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等也將產(chǎn)生巨大的商機(jī)，這一切都表明我國(guó)對(duì)跨國(guó)公司資本的吸引力只會(huì)增強(qiáng)不會(huì)減弱。

    “兩稅合一”的緊迫性

    我國(guó)已步入WTO的后過渡期，“兩稅合一”已經(jīng)沒有拖延的余地。在入世前，我國(guó)內(nèi)外資企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)并不嚴(yán)峻。這是因?yàn)椋�外資企業(yè)在享受著稅收優(yōu)惠、自由進(jìn)出口權(quán)等諸多“超國(guó)民待遇”的同時(shí)，我國(guó)外資法又對(duì)外資企業(yè)在當(dāng)?shù)爻煞�、原料進(jìn)口、外匯平衡、國(guó)內(nèi)銷售以及投資領(lǐng)域等方面進(jìn)行了諸多限制，使外資企業(yè)處于“次國(guó)民待遇”的地位，內(nèi)外資企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)并不激烈。但在入世后，特別是在步入WTO的后過渡期，形勢(shì)發(fā)生了根本變化，競(jìng)爭(zhēng)日趨劇烈。

    從2005年1月1日起，我國(guó)進(jìn)入WTO的后過渡期。在這一時(shí)期，入世對(duì)我國(guó)的沖擊和影響就越來越顯現(xiàn)出來，其沖擊和影響主要體現(xiàn)在關(guān)稅上。這一時(shí)期后，關(guān)稅在兩三年內(nèi)將接近最終減讓水平，非關(guān)稅措施即將全面取消，服務(wù)市場(chǎng)開放力度迅速擴(kuò)大，將逐步取消外資進(jìn)入的地域限制、數(shù)量限制、股權(quán)限制。而內(nèi)資企業(yè)也將面臨更為嚴(yán)峻的生存挑戰(zhàn)，只有統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅征收制度，內(nèi)外資企業(yè)才能在公平、公正的基礎(chǔ)上展開競(jìng)爭(zhēng)。從這個(gè)角度來看，所得稅并軌已時(shí)日不多，拖延不得。

    從我國(guó)的立法程序來看，“兩稅合一”已經(jīng)刻不容緩。按照立法程序，一部新稅法要經(jīng)過包括全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)在內(nèi)的三次審讀后，才會(huì)正式確立。根據(jù)一般慣例，如果能在今年3月提交新的稅法文本，正式實(shí)施也要等到2006年；如果由于相關(guān)部門意見不一致，等到明年再提交，則正式實(shí)施的時(shí)間又要拖到2007年。“兩稅合一”是一種制度創(chuàng)新，直接效應(yīng)是增強(qiáng)企業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力，長(zhǎng)期來看必將促進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，從而為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供長(zhǎng)久的推動(dòng)力。如果只是囿于某些地區(qū)或部門利益，而貽誤了改革的最佳時(shí)機(jī)，我們將會(huì)為此付出沉重的改革成本。

    關(guān)于“兩稅合一”的具體操作辦法

    就我國(guó)現(xiàn)行的兩個(gè)企業(yè)所得稅法而言，應(yīng)該說《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》較為成熟，該法參照國(guó)際慣例，借鑒了國(guó)外企業(yè)法人所得稅的一些行之有效的做法，較好地適應(yīng)了我國(guó)改革開放和外資企業(yè)發(fā)展的需要，并已經(jīng)全國(guó)人大立法，在實(shí)踐中取得了較好成效。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、公平稅負(fù)的原則，“兩稅合一”的立法思路應(yīng)是將適用于內(nèi)資企業(yè)的《企業(yè)所得稅法暫行條例》向適用于外資企業(yè)的《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》靠攏。

    合并后新的企業(yè)所得稅法應(yīng)該包括以下主要內(nèi)容：1.統(tǒng)一實(shí)行法人所得稅制，便于納稅人及其納稅義務(wù)的認(rèn)定，可以使所得稅覆蓋全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。2.統(tǒng)一實(shí)行一個(gè)中等偏低的比例稅率。3.統(tǒng)一稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范稅基。4.統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策，形成以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔的稅收優(yōu)惠政策新格局。

    考慮到目前外資企業(yè)的實(shí)際稅率較低，可以嘗試實(shí)行更低的稅率，比如在20%～25%的區(qū)間內(nèi)選擇，這樣對(duì)外資企業(yè)不會(huì)有太大的沖擊，而且較大幅降低了內(nèi)資企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。短期來看，可能會(huì)對(duì)稅收收入造成一定的影響。但從長(zhǎng)期來看，一方面，降低稅率會(huì)減少逃稅激勵(lì)，從而促進(jìn)稅收征管效率的提高；另一方面，稅率降低有利于降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)內(nèi)資企業(yè)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力，從而壯大整個(gè)經(jīng)濟(jì)總量，稅收收入反而會(huì)有所增長(zhǎng)。

    應(yīng)通過相關(guān)財(cái)稅改革之間的協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)“兩稅合一”的順利推進(jìn)。增值稅從生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型，有利于降低資本有機(jī)構(gòu)成高的企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，從而有利于提高投資積極性、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。因而，在總結(jié)東北地區(qū)增值稅改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取盡快在全國(guó)鋪開，適時(shí)將“兩稅合一”和增值稅轉(zhuǎn)型改革同時(shí)推出。一方面，可以從整體上減輕稅制改革對(duì)外資企業(yè)所造成的影響；另一方面，又可以提高內(nèi)外資企業(yè)的活力。此外，轉(zhuǎn)變政府職能，按照科學(xué)發(fā)展觀和公共財(cái)政的要求不斷調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，壓縮財(cái)政支出規(guī)模，也可以有力地配合和支持所得稅制的改革。

    “兩稅合一”后，為了防止外資企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)水平與合并前形成太大的反差，應(yīng)該給外資企業(yè)一個(gè)過渡期，比如可以讓外資老企業(yè)延續(xù)舊稅率和稅收優(yōu)惠政策一段時(shí)間，實(shí)行“老企業(yè)老辦法，新企業(yè)新辦法”。給外資企業(yè)一個(gè)5年的過渡期，應(yīng)該是足夠的；時(shí)間拖延太長(zhǎng)，就會(huì)大大減弱“兩稅合一”的積極效應(yīng)。