系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的全面深化改革，其頂層設(shè)計將從哪里開始？如何選擇改革的突破口？改革的技術(shù)路線和措施怎么安排？本文提出財稅體制改革是全面深化改革的突破口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重要命題和判斷。
一、全面深化改革的核心問題
十八屆三中全會決定（以下簡稱《決定》）對新一輪改革有兩個最重要的、最基本的判斷：第一，全面深化改革要以經(jīng)濟建設(shè)為中心，發(fā)揮經(jīng)濟體制改革的牽引作用，即改革不是從政治領(lǐng)域或其他領(lǐng)域啟動，而是要發(fā)揮經(jīng)濟體制改革對“五位一體”改革的牽引作用；第二，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，即要把政府與市場關(guān)系的處理作為全面深化改革的主導(dǎo)問題。
政府與市場的關(guān)系，有兩種基本的表現(xiàn)形式：一種是一般意義上的政府與作為微觀主體的企業(yè)之間的關(guān)系；另一種是中國體制背景下的中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系。在中國社會主義市場經(jīng)濟體制中，最重要的政府與市場的關(guān)系，不是表現(xiàn)為政府與企業(yè)之間的關(guān)系，而是表現(xiàn)為中央與地方即政府內(nèi)部的經(jīng)濟關(guān)系。
可以這樣說，中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系尤其是財稅關(guān)系是當(dāng)今中國經(jīng)濟體制的所有癥結(jié)所在。如果全面深化改革戰(zhàn)略不對地方政府這個“準(zhǔn)公司”的經(jīng)濟行為尤其是財稅行為進行深入研究，就很難理解中國經(jīng)濟奇跡和運行機理，也很難厘清改革的內(nèi)在邏輯，很難找到改革的突破口和出路。
因此把解決中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系，尤其是以財稅關(guān)系為核心的經(jīng)濟利益關(guān)系作為推進治理體系改革的樞紐環(huán)節(jié)和優(yōu)先選擇，是全面深化改革戰(zhàn)略必須審慎地給予頂層設(shè)計的重要內(nèi)容。
二、財稅體制調(diào)整是完善國家治理的重要基礎(chǔ)和支柱
《決定》在論及財稅體制改革時，提出的一個極其重要的理論命題是：財政是國家治理的重要基礎(chǔ)和支柱。這是新中國成立以來中共中央對財稅地位和作用的最充分、最重要肯定。說明深化財稅體制改革不僅是全面深化改革系統(tǒng)部署中的一個重要組成部分，而且還被提升至關(guān)乎“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度。
第一，財政作為政府履行基本職能的經(jīng)濟基礎(chǔ)，處于國家治理結(jié)構(gòu)中的主體地位。只要我們抓住了財政這個“牛鼻子”，就等于抓住了實現(xiàn)政府治理職能、發(fā)揮市場和社會治理能力以及調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會運轉(zhuǎn)的幾乎全部的關(guān)鍵問題和核心內(nèi)容。
第二，財稅體制改革將會對“五位一體”的全面深化改革產(chǎn)生牽引效應(yīng)。如環(huán)境問題，看起來是在工業(yè)領(lǐng)域中出現(xiàn)，但實質(zhì)上卻由財政治理不當(dāng)引起。對財稅的不當(dāng)追求誘使地方政府對某些污染性重化工業(yè)趨之若鶩。再如過去我們在民生、社會發(fā)展和公共文化方面欠賬太多，乃至引起現(xiàn)在比較嚴(yán)重的社會公平正義和貧富差距等方面的問題，主要是因為過去我國發(fā)展型財政把錢都用于搞經(jīng)濟建設(shè)了。所以解決中國社會、文化發(fā)展滯后等問題，必須首先扭轉(zhuǎn)財政的基本性質(zhì)，才能從根本上解決社會體制和公共文化的發(fā)展問題。
第三，現(xiàn)行的財稅體制弊端，是導(dǎo)致中國現(xiàn)實經(jīng)濟中幾乎一切問題的根源。當(dāng)今中國現(xiàn)實的經(jīng)濟問題可以概括為“六個失”，即“增長失速，結(jié)構(gòu)失衡，貨幣失序，債務(wù)失當(dāng)，產(chǎn)能失度，房價失控”。這些問題都有其內(nèi)在的財稅體制安排不當(dāng)?shù)脑颉?
三、作為突破口選擇的財稅改革特征
這次啟動的作為突破口的財稅體制改革，跟1994年的財稅改革,雖然都是為了提高國家治理能力,但是具體情況已經(jīng)有很大的不同。
第一個不同在改革的目的上。上次是為了解決中央財政的困難、增加中央政府的宏觀調(diào)控能力，而這一次主要目的是為了解決結(jié)構(gòu)失衡和增長失速問題，以及化解地方債務(wù)危機、防止出現(xiàn)大面積系統(tǒng)性的經(jīng)濟金融危機問題。這次改革總的取向是中央要承擔(dān)一些原本由地方政府承擔(dān)的事權(quán)，但不是簡單地下放財力。
第二個不同在改革的重點上。上次重點是中央與地方之間實行分稅制，由此直接導(dǎo)致了土地財政等問題的產(chǎn)生。所以這次改革重點是要圍繞解決土地財政問題，化解地方政府的債務(wù)問題以及相應(yīng)的銀行金融風(fēng)險問題。
第三個不同在改革的內(nèi)容上。上次改革是中央政府把地方政府掌控的穩(wěn)定的稅收拿走了，這一次是要為地方政府建立一個新的穩(wěn)定的主體性稅種。所謂穩(wěn)定的稅種，就是能夠較好地支撐地方政府生存和發(fā)展的稅種，具體來說就是從（奢侈品）消費、收入、房地產(chǎn)、遺產(chǎn)等收入和財富征來的稅收。
第四個不同在改革的難度上。1993年的財稅改革，最主要的難點在于部分省區(qū)尤其是利稅大戶廣東早已實施了期限較長的財政包干體制，地方擔(dān)心分稅制會影響地方既定的發(fā)展目標(biāo)。這次改革的阻力要比20年前大得多。在利益多元化基礎(chǔ)上全力推進存量的改革，需要更多的民眾支持和政治智慧。
四、財稅改革的技術(shù)路線圖和具體措施
（1）完善立法�！额A(yù)算法》作為遏制政府亂花錢的第一道防線，素有“經(jīng)濟憲法”之稱，是公共財政的重要組成環(huán)節(jié)，更是法治社會的財政基石。新的《預(yù)算法》應(yīng)體現(xiàn)公共財政理念，必需體現(xiàn)為監(jiān)管、審核與實施權(quán)的分離。在實踐上可先從預(yù)算的規(guī)范、公開透明做起，給《預(yù)算法》的修改提供實踐基礎(chǔ)。先實踐，后完善，是一條符合中國漸進式改革特征的制度創(chuàng)新道路。
（2）明確事權(quán)�！稕Q定》指出要“適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任”，使中央在公共安全、醫(yī)療保健、教育、環(huán)境保護和食品安全方面承擔(dān)更多責(zé)任。在明確各級政府的事權(quán)基礎(chǔ)上，為了保證現(xiàn)行體制運行的慣性，可不急于改變中央地方之間現(xiàn)有的支出職能劃分，除了推動司法權(quán)的“去地方化”改革以外，其他事權(quán)將來仍可繼續(xù)由地方掌控，中央可以通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任，也可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。
（3）改革稅制。在未來五年經(jīng)濟社會發(fā)展總的制度空間下，央地稅制改革的可能路徑：一是可以以“營改增”作為新一輪稅制改革的突破口和改革主線。在包括金融業(yè)在內(nèi)的“營改增”改革全面完成以后，中央與地方現(xiàn)行的對增值稅75∶25的分成比例難以維持，重新劃分該稅種的分成比例，底限應(yīng)是保持地方政府的既得收入不降。內(nèi)容之二是完善事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的分稅制。在進一步理順中央與地方支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，調(diào)整中央與省市區(qū)之間的分稅制財政管理體制，具體內(nèi)容包括：調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍，將消費稅由涉稅商品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為銷售環(huán)節(jié)征收，將其調(diào)整為地方稅種；加快房地產(chǎn)稅立法，擴大房地產(chǎn)稅的試點范圍，適時推廣實行并將其打造為地方的未來主體稅種；加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅，將排污費、環(huán)境收費項目改為環(huán)境稅。
（4）穩(wěn)定稅負(fù)。只有先穩(wěn)定財政支出水平，才可能真正穩(wěn)定稅收負(fù)擔(dān)。為此要控制支出規(guī)模的增幅；建立優(yōu)化一般性行政支出結(jié)構(gòu)的長效機制，降低行政成本；逐步壓縮經(jīng)濟建設(shè)性支出的規(guī)模，優(yōu)化公共投資領(lǐng)域與結(jié)構(gòu)；在社保、醫(yī)療制度逐步完善的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大社會福利性支出比重，提升社會福利體系的可持續(xù)性和績效，促進基本公共服務(wù)地區(qū)均衡化。
（5）透明預(yù)算。先規(guī)范、后透明。要以《預(yù)算法》為準(zhǔn)則，把全部政府收支關(guān)進一個“統(tǒng)一”的制度“籠子”，可用等式來表示為：財政收支=預(yù)算收支=政府收支。預(yù)算公開與透明化，將“倒逼”政府轉(zhuǎn)變自身職能、約束自身行為方式，最終實現(xiàn)向“有限、責(zé)任政府”的轉(zhuǎn)變。隨著對“三公”經(jīng)費使用情況監(jiān)督的深入，社會對預(yù)算透明度的披露提出了新的要求。在現(xiàn)有政府公共預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，將來還要推進全口徑公開，從中央到地方，要公開政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障基金預(yù)算。
（6）提高效率。就是要在穩(wěn)定財政支出規(guī)模前提下，公共服務(wù)供給水平的提高和公共服務(wù)結(jié)構(gòu)的改善，主要應(yīng)該通過提高內(nèi)部的管理效率加以實現(xiàn)。近期要重點解決財政資金的錯配問題，如需要規(guī)范土地財政收支范圍，將更多的資金用于民生項目，逐步改變“建設(shè)財政”的特征�？稍诓糠值貐^(qū)試點公共財政預(yù)算與基金預(yù)算（尤其是土地財政）互通，可以用基金預(yù)算收入彌補公共財政預(yù)算的缺口。
