今年全國兩會(huì)審議通過的政府工作報(bào)告指出，2014年要“清費(fèi)立稅，推動(dòng)消費(fèi)稅、資源稅改革”。占據(jù)我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)達(dá)70%的煤炭資源稅改革在徘徊多年后迎來了加速期。
資源稅從量計(jì)征早已“過時(shí)”
當(dāng)前煤炭仍根據(jù)國務(wù)院1993年頒布的《資源稅暫行條例》，按“從量計(jì)征”的方法征稅。以動(dòng)力煤為例，即是根據(jù)重量為計(jì)稅依據(jù)，按照固定稅額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征。企業(yè)納稅多少與開采量掛鉤，而與資源價(jià)格無關(guān)。
1984年以前，我國對資源開采并無稅收規(guī)定。1984年9月18日，國務(wù)院頒布《資源稅條例（草案）》，決定從1984年10月1日起對開采石油、天然氣和煤炭的企業(yè)開征資源稅，采用從價(jià)定率的方式，計(jì)稅依據(jù)是銷售利潤率超過12%的利潤部分。
然而，由于受1985年鋼材、水泥等建筑材料的輪番漲價(jià)，以及企業(yè)財(cái)會(huì)制度變化等因素的影響，1986年財(cái)政部先后發(fā)布《關(guān)于對煤炭實(shí)行從量定額征收資源稅的通知》（已失效），對資源稅改用從量定額征收。
1994年，《資源稅暫行條例》正式實(shí)行。資源稅的征收范圍擴(kuò)大到所有礦種的所有礦山，不管企業(yè)是否盈利普遍征收。
隨著全社會(huì)工業(yè)化的快速發(fā)展，煤炭產(chǎn)品產(chǎn)量快速增長，新生的各種行業(yè)所需的煤炭品種不斷衍生，煤炭價(jià)格不斷上漲。2003年，煤炭資源開始實(shí)行“招拍掛”（招標(biāo)、拍賣、掛牌）。此后，在煤炭行業(yè)公認(rèn)的“黃金十年”中，煤價(jià)由一噸幾十元增長到上千元。
但與此同時(shí)，資源稅并未做過任何調(diào)整。在煤炭銷售價(jià)格高漲的前提下，每噸煤征收的資源稅不分類別，只按定額征收，出現(xiàn)了一種與稅收經(jīng)濟(jì)規(guī)律完全相反的奇怪現(xiàn)象：價(jià)格越高征收率越低，造成企業(yè)利潤與資源稅稅負(fù)成反比，進(jìn)而導(dǎo)致資源開采浪費(fèi)和利用不合理。
山西汾渭能源咨詢有限公司煤炭市場分析師王旭峰告訴記者在施行從量計(jì)征的過程中，價(jià)格變化并不影響企業(yè)稅負(fù)，因此導(dǎo)致許多企業(yè)注重開采優(yōu)質(zhì)資源而放棄部分劣質(zhì)資源，造成了資源浪費(fèi)。然而，也正是由于煤炭價(jià)格不斷上漲，地方政府設(shè)立了過多的收費(fèi)項(xiàng)目，在煤炭運(yùn)銷環(huán)節(jié)上，收費(fèi)非常復(fù)雜。
從2004年起，國家先后分4次，對18個(gè)省份上調(diào)了煤炭資源稅。但是，原本計(jì)劃2007年實(shí)行的資源稅改革，由于通脹壓力加大被暫停。
2010年，經(jīng)過新疆試點(diǎn)，石油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征的改革推廣到12個(gè)省份。煤炭資源稅的改革呼聲也越來越強(qiáng)烈。
今年兩會(huì)，全國政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康公開表示，他所提交的提案是“以經(jīng)濟(jì)手段為主化解霧霾等環(huán)境威脅”，建議逐步將資源稅覆蓋到煤炭行業(yè)。
賈康表示，資源稅是現(xiàn)有稅種的一種“綠化”，稅率制定機(jī)制由“從量”變“從價(jià)”，更能體現(xiàn)資源產(chǎn)品的稀缺性。如果改為從價(jià)計(jì)征方式，“哪怕是5%，稅負(fù)一下子也能提高10倍。”
寒冬期是改革的好時(shí)機(jī)王旭峰介紹說，針對煤炭資源稅改革的聲音每年都有。2011年11月1日，修改后的《資源稅暫行條例》正式施行。此前的每噸石油資源稅為30元、天然氣每千立方米7~9元，一律調(diào)整為按產(chǎn)品銷售額的5%計(jì)征。而煤炭資源稅改革卻遲遲沒有落地，主要原因在于當(dāng)時(shí)煤價(jià)仍處于上行趨勢，推動(dòng)資源稅從價(jià)計(jì)征，煤企較容易將壓力轉(zhuǎn)移到電力、鋼鐵等下游產(chǎn)業(yè)。“（改革）在煤價(jià)下行的時(shí)期比較容易推進(jìn)。”
從2011年第四季度開始，煤炭行業(yè)形勢已經(jīng)出現(xiàn)了大逆轉(zhuǎn)，并且沒有走好的跡象，改革的時(shí)機(jī)悄然而至。中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2013年前11個(gè)月大型煤炭企業(yè)利潤同比下降37.03%，虧損額同比上年增加16.7%.在宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩、國家環(huán)境戰(zhàn)略調(diào)整、煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的大背景下，煤炭企業(yè)利潤持續(xù)下降。業(yè)內(nèi)人士普遍反映，煤炭行業(yè)已進(jìn)入“寒冬期”。
國家稅務(wù)總局局長王軍指出，因目前CPI（居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)）和PPI（工業(yè)生產(chǎn)者出廠價(jià)格指數(shù)）都比較低。煤炭處于買方市場，實(shí)行從價(jià)計(jì)征改革對下游產(chǎn)業(yè)的影響較小，是推進(jìn)資源稅改革的最好時(shí)機(jī)。
煤炭資源稅改革似已無懸念，而對企業(yè)來說，由“從量計(jì)征”轉(zhuǎn)向“從價(jià)計(jì)征”究竟意味著什么？
按照此前山西、新疆等多地上報(bào)的資源稅從價(jià)計(jì)征改革方案顯示，擬征稅率區(qū)間為2%—10%.許多業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為，未來“從價(jià)計(jì)征”的稅率或?qū)凑?011年我國油氣資源稅改革的經(jīng)驗(yàn)，按照產(chǎn)品銷售額的5%征收。
安徽某大型煤電集團(tuán)子公司財(cái)務(wù)人員為記者算了一筆賬：目前無煙煤市場含稅價(jià)約為每噸400元人民幣。以一個(gè)年出產(chǎn)100萬噸無煙煤的礦井為例，按照從量計(jì)征的方式，資源稅約為3.2元×100萬噸，為32萬元。若按照從價(jià)計(jì)征的方式，以5%的稅率計(jì)算，資源稅則為5%×100萬噸×400元，為200萬元，是之前的6.25倍。
改革的關(guān)鍵是清費(fèi)立稅然而，煤炭資源稅的改革并非計(jì)征方式改變這么簡單。“有考慮過這方面（煤炭資源稅改革），目前沒有應(yīng)對的預(yù)案。”山西某大型煤業(yè)集團(tuán)工作人員告訴記者，如果最終稅改導(dǎo)致企業(yè)成本增加，也只能將這部分成本轉(zhuǎn)嫁到產(chǎn)業(yè)鏈下游。
企業(yè)的成本壓力遠(yuǎn)非資源稅一項(xiàng)。
“涉煤稅費(fèi)比梁山好漢還要多。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究院院長岳福斌告訴記者2013年，由他領(lǐng)導(dǎo)的課題《加快推進(jìn)我國煤炭稅費(fèi)制度綜合改革研究報(bào)告》（下稱“《報(bào)告》”）指出，目前我國涉煤的稅費(fèi)不少于109項(xiàng)，除21個(gè)稅種外，還有不少于88項(xiàng)的各種規(guī)費(fèi)。其中，比較常見的包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、煤炭價(jià)格調(diào)節(jié)基金、鐵路建設(shè)基金及各種協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)等等。除稅收以外，政府收費(fèi)占煤炭企業(yè)凈利潤達(dá)43%.“如果其他規(guī)費(fèi)沒有變化，按現(xiàn)在礦上的利潤水平，改為從價(jià)計(jì)征會(huì)造成虧損。”有財(cái)務(wù)人員表示，在產(chǎn)能過剩的大背景下，煤炭行業(yè)已由“暴利行業(yè)”變?yōu)?ldquo;微利”。如果再給企業(yè)成本加碼，或者會(huì)更加雪上加霜。
中國礦業(yè)聯(lián)合會(huì)副會(huì)長陳先達(dá)也對記者分析指出，目前許多省市針對煤炭企業(yè)所征收的，實(shí)質(zhì)上是一直“稅費(fèi)錯(cuò)位”，等同于另一種形式的資源稅。
岳福斌分析指出，煤炭資源稅費(fèi)并存的制度對煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了弊病。從微觀角度來講，稅費(fèi)并存的現(xiàn)實(shí)增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)；其次是導(dǎo)致中央財(cái)政可支配的收入不少，這也可能是中央政府特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)煤炭資源稅改革的原因；三是導(dǎo)致管理混亂；四是容易滋生資源腐敗，最終影響了煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
“所以關(guān)鍵是清費(fèi)立稅。”在岳福斌看來，凡是能夠通過資源稅來收繳的就并入資源稅，能夠計(jì)入資源稅的相關(guān)規(guī)費(fèi)都要取消。在這種形勢下推動(dòng)煤炭資源稅改革，必須“加減并舉”，為煤炭產(chǎn)業(yè)輸入“正能量”。從價(jià)計(jì)征方案，不能只考慮國家財(cái)政收入最大化的問題，只做財(cái)政收入的加法，不做企業(yè)負(fù)擔(dān)方面的減法。而所謂的“減法”，就是把其他不合理的收費(fèi)減掉，這也正是資源稅改革阻力所在。
而在2013年十八屆三中全會(huì)期間，賈康在接受媒體采訪時(shí)表示，資源稅改革是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，作為推動(dòng)基礎(chǔ)品、能源品價(jià)格改革的重要契機(jī)，將要“牽動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上的一系列的既得利益”。
“中央政府、地方政府和企業(yè)三者的立場肯定不同。”王旭峰表示，在他看來，地方政府很難放棄規(guī)費(fèi)。對于部分大型國企，或會(huì)采用“以量補(bǔ)價(jià)”的方式，從而抵消因資源稅上調(diào)帶來的壓力。而同時(shí)在政策壓力下，生產(chǎn)規(guī)模較小和資金能力較為脆弱的中小民營煤礦企業(yè)將逐漸被淘汰出局。“畢竟他們對市場最敏感。”
3月10日，王軍在兩會(huì)現(xiàn)場指出，煤炭資源稅改革能很快成功推出。改革的進(jìn)一步方向是三方面的：一是加快從價(jià)計(jì)征改革，二是清費(fèi)立稅，三是逐步擴(kuò)大征稅范圍。
