《全面推進(jìn)資源稅改革的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）于2016年5月10日由財(cái)政部發(fā)布，并于2016年7月1日起實(shí)施。《通知》要求，通過(guò)全面實(shí)施清費(fèi)立稅、從價(jià)計(jì)征改革，理順資源稅費(fèi)關(guān)系，建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效發(fā)揮其組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用。
《通知》明確了資源稅改革的主要內(nèi)容，包括擴(kuò)大資源稅征收范圍，開(kāi)展水資源稅改革試點(diǎn)工作；實(shí)施礦產(chǎn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革；全面清理涉及礦產(chǎn)資源的收費(fèi)基金；合理確定資源稅稅率水平；加強(qiáng)礦產(chǎn)資源稅收優(yōu)惠政策管理，提高資源綜合利用效率等。在日前舉行的2016中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)論壇上，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院資源環(huán)境研究中心主任陳少?gòu)?qiáng)對(duì)我國(guó)的資源稅改革進(jìn)行了詳細(xì)解讀。
記者：我國(guó)全面推行資源稅改革經(jīng)歷了哪些過(guò)程？
陳少?gòu)?qiáng)：關(guān)于資源稅我們并不陌生，早在1984年我國(guó)就開(kāi)始征收資源稅，對(duì)在我國(guó)境內(nèi)從事原油、天然氣、煤炭等礦產(chǎn)資源的單位和個(gè)人征收資源稅。1994年，國(guó)務(wù)院頒布并實(shí)施了資源稅暫行條例，確定了普遍征收、從量定額計(jì)征的方法。我們現(xiàn)在提出全面開(kāi)征資源稅的一個(gè)重要內(nèi)容是“計(jì)價(jià)”征收，因?yàn)楫?dāng)時(shí)考慮的是根據(jù)定額來(lái)征收，當(dāng)時(shí)的礦產(chǎn)品還是以計(jì)劃定價(jià)為主，在價(jià)格穩(wěn)定的情況下便于監(jiān)管操作。
從2010年起，我國(guó)先后實(shí)施了對(duì)原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個(gè)品目資源稅從價(jià)計(jì)征改革，并全面清理相關(guān)的收費(fèi)和基金。資源稅從開(kāi)征至今已有31年，近10年來(lái)資源稅收入增長(zhǎng)較快，年均增長(zhǎng)率約為27%，成為資源富集地區(qū)的重要稅收來(lái)源。2014年，全國(guó)資源稅的稅收是1083.82億元，但是相對(duì)于同年的增值稅3萬(wàn)億元來(lái)說(shuō)，還是一個(gè)小稅種。這也是2016年將全面推進(jìn)資源稅改革放在“營(yíng)改增”之后的第二項(xiàng)改革的原因。
從結(jié)構(gòu)來(lái)看，2014年，山東的資源稅貢獻(xiàn)是大的，其次是黑龍江、陜西、遼寧、內(nèi)蒙古。從資源稅貢獻(xiàn)的稅目來(lái)看，高是原油，其次是非金屬、原礦、煤炭、黑色金屬等等。
記者：為什么要進(jìn)行資源稅改革？
陳少?gòu)?qiáng)：現(xiàn)行資源稅制已經(jīng)不適合經(jīng)濟(jì)改革和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的需要，主要存在以下幾個(gè)突出的問(wèn)題：
一是計(jì)稅的依據(jù)缺乏彈性，不能合理有效地調(diào)節(jié)資源收益。目前大部分資源稅目仍實(shí)行從量定額計(jì)征，相對(duì)固化的稅額標(biāo)準(zhǔn)與體現(xiàn)供求關(guān)系、稀缺程度的資源價(jià)格不掛鉤，不能隨著價(jià)格變動(dòng)而自動(dòng)調(diào)整。在資源價(jià)格上漲時(shí)，不能相應(yīng)增加稅收；在價(jià)格低迷的時(shí)候，又難以為企業(yè)減負(fù)，資源稅組織收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能下降，與礦業(yè)市場(chǎng)發(fā)展不相適應(yīng)。
二是征稅范圍偏窄，許多自然資源并沒(méi)有納入征稅范圍�，F(xiàn)行的資源稅征收范圍僅限于礦產(chǎn)品和鹽，與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的水、森林、草場(chǎng)、灘涂等資源并未納入到征收范圍，不能全面發(fā)揮資源稅促進(jìn)資源節(jié)約保護(hù)的作用，也不利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
三是稅負(fù)重疊，企業(yè)負(fù)擔(dān)不合理。各地涉及礦產(chǎn)資源的收費(fèi)基金項(xiàng)目較多，許多收費(fèi)基金與資源稅征收對(duì)象、方式、環(huán)節(jié)相同，調(diào)節(jié)功能相似，造成資源稅負(fù)重疊，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)。
四是稅權(quán)過(guò)于集中，不利于調(diào)動(dòng)地方的積極性。除海洋、原油、天然氣資源稅以外，其他資源稅均為地方收入。但地方政府僅對(duì)少數(shù)礦產(chǎn)品的具體適用稅率有確定權(quán)，多數(shù)礦產(chǎn)品的稅率均由中央統(tǒng)一確定，地方政府不能因地制宜、因時(shí)制宜完善相關(guān)政策，不利于調(diào)動(dòng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性。為了解決上述突出問(wèn)題，有必要全面推進(jìn)資源稅改革，完善資源稅制度。
記者：全面推行資源稅改革有什么重要意義？
陳少?gòu)?qiáng)：推進(jìn)資源稅改革的意義有以下幾點(diǎn)：一是有利于理順政府與企業(yè)的分配關(guān)系，促進(jìn)資源行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。通過(guò)等比例的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和政府之間收益分配關(guān)系的自動(dòng)調(diào)整。二是有利于規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系，減輕企業(yè)不合理的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。通過(guò)清費(fèi)立稅的原則，規(guī)范政府和企業(yè)的關(guān)系。三是有利于強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)資源節(jié)約和高效利用。四是有利于調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性，努力做到因地制宜、精準(zhǔn)施策。在統(tǒng)一稅政的基礎(chǔ)上，實(shí)施適度分權(quán)，賦予地方政府確定部分資源稅目稅率、稅收優(yōu)惠及提出開(kāi)征新稅目建議等稅政管理權(quán)。五是有利于統(tǒng)一規(guī)范稅制，為資源稅改革立法工作奠定良好的基礎(chǔ)。從2010年起，我國(guó)先后對(duì)原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個(gè)品目實(shí)行了清費(fèi)立稅、從價(jià)計(jì)征改革試點(diǎn)。此次改革推廣到所有礦產(chǎn)品，與之前實(shí)施的相關(guān)品目改革實(shí)現(xiàn)了并軌，統(tǒng)一規(guī)范了資源稅征收制度。
記者：推行資源稅改革，確立了哪些原則與目標(biāo)？
陳少?gòu)?qiáng)：一是清費(fèi)立稅。要著力解決當(dāng)前存在的稅費(fèi)重疊、功能交叉問(wèn)題，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的收費(fèi)基金適當(dāng)并入資源稅，取締違規(guī)、越權(quán)設(shè)立的各項(xiàng)收費(fèi)基金，進(jìn)一步理順稅收關(guān)系。二是合理負(fù)擔(dān)。兼顧企業(yè)的實(shí)際情況和承受能力，借鑒煤炭等資源稅費(fèi)改革經(jīng)驗(yàn)，合理確定資源稅計(jì)稅的依據(jù)和稅率水平，增強(qiáng)稅收彈性，總體上不增加企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。三是適度分權(quán)。結(jié)合我國(guó)資源分布不均衡、地域差距較大的情況，在不影響全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的情況下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限。四是循序漸進(jìn)。在煤炭、石油、天然氣等實(shí)施從價(jià)計(jì)征改革的基礎(chǔ)上，對(duì)其他礦產(chǎn)資源全面實(shí)施改革，積極創(chuàng)造條件，逐步對(duì)一些自然資源開(kāi)征資源稅。
改革的主要目標(biāo)是通過(guò)全面實(shí)施清費(fèi)立稅、從價(jià)計(jì)征改革，理順資源稅費(fèi)關(guān)系，建立規(guī)范公平、調(diào)控合理、征管高效的資源稅制度，有效地發(fā)揮其組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用。
記者：全面推行資源稅改革的任務(wù)內(nèi)容包括哪些？
陳少?gòu)?qiáng)：本次全面推進(jìn)資源稅改革的內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)：
一是逐步擴(kuò)大征稅的范圍。逐步將水、森林、草場(chǎng)、灘涂等資源納入征稅范圍，并率先在河北省開(kāi)展水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)，條件成熟后在全國(guó)全面推廣。
二是全面推廣從價(jià)計(jì)征方式。此次改革對(duì)絕大部分礦產(chǎn)品實(shí)行了從價(jià)計(jì)征，但從便利征管原則出發(fā)，對(duì)經(jīng)營(yíng)分散、多為現(xiàn)金交易且難以管控的粘土、砂石等少數(shù)礦產(chǎn)品，依然實(shí)行從量定額計(jì)征。
三是全面清理收費(fèi)基金。此次改革將全部資源稅目礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)降為零，停征價(jià)格調(diào)節(jié)基金，取締地方針對(duì)礦產(chǎn)資源違規(guī)設(shè)立的收費(fèi)基金項(xiàng)目，有效減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
四是合理確立稅費(fèi)水平。由中央統(tǒng)一規(guī)定了礦產(chǎn)品的稅率幅度。在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，省級(jí)人民政府按照改革前后稅費(fèi)平移的原則，并根據(jù)資源稟賦、企業(yè)承受能力等因素，對(duì)主要應(yīng)稅產(chǎn)品提出具體的稅率建議，報(bào)財(cái)政部、國(guó)稅總局確定后核準(zhǔn)實(shí)施。
五是合理設(shè)置稅收優(yōu)惠政策。對(duì)于符合條件的采用充填開(kāi)采方式、衰竭期礦山采出的礦產(chǎn)資源，資源稅分別減征50%、30%。同時(shí)，對(duì)鼓勵(lì)利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢水、廢氣等提取的礦產(chǎn)品，授權(quán)省級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際確定是否減免稅收，以便地方政府因地制宜精準(zhǔn)施策。
記者：全面推行資源稅會(huì)遇到哪些難題？
陳少?gòu)?qiáng)：我總結(jié)有三大難點(diǎn)：
一個(gè)難點(diǎn)是各種利益主體的調(diào)整。全面推進(jìn)資源稅改革必然涉及到各方利益，包括政府與企業(yè)的關(guān)系，降低企業(yè)稅負(fù)與穩(wěn)定地方收入的平衡；政府與老百姓的關(guān)系，因?yàn)橘Y源稅不僅涉及到企業(yè)，而且涉及到老百姓的相關(guān)利益，社會(huì)的敏感性比較大；政府與政府的關(guān)系，包括中央與地方，中央和地方在資源稅的稅權(quán)劃分上是一個(gè)調(diào)整，我們給資源稅適度分權(quán)，到底分權(quán)到什么程度？如何妥善地處理財(cái)政分權(quán)改革是一個(gè)難點(diǎn)。還有地方政府之間就資源稅稅收計(jì)征關(guān)系，實(shí)際上是地方政府核心競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題。
第二個(gè)難點(diǎn)是征稅依據(jù)，包括稅率與資源價(jià)格的依據(jù)。確定稅率需要大量的數(shù)據(jù)，但是一些企業(yè)的大數(shù)據(jù)并不容易獲得。所以科學(xué)地確定稅率，對(duì)我們也是一個(gè)考驗(yàn)。還有資源價(jià)格的決定，將資源稅征收范圍拓展到森林、灘涂，但這些資源價(jià)格的確定恰恰是難的。因?yàn)檫@些資源很難進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域，進(jìn)入市場(chǎng)流通領(lǐng)域，公共資源面臨的產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不夠清楚，因此，各方利益包括市場(chǎng)、政府、老百姓、企業(yè)利益的調(diào)整，將充滿(mǎn)著一定的變數(shù)。
第三個(gè)難點(diǎn)是清費(fèi)工作的開(kāi)展，本意是為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，規(guī)范政府和企業(yè)的關(guān)系。但是在歷次的清理收費(fèi)的工作中，發(fā)現(xiàn)收費(fèi)經(jīng)常容易出現(xiàn)反彈的情況。所以將全面推進(jìn)資源稅改革與清費(fèi)工作相結(jié)合，也是下一步需要考慮的重要問(wèn)題。
