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成品油消費(fèi)稅連續(xù)上調(diào)預(yù)示的稅改方向

2015-01-22 09:29 來源:上海證券報(bào)   我要糾錯(cuò) | 打印 | | |

內(nèi)容摘要:在此次原油持續(xù)下跌中,陸續(xù)調(diào)整征收范圍和稅率,或許為下一步調(diào)整征稅環(huán)節(jié)提供了機(jī)遇。

成品油消費(fèi)稅率連續(xù)上調(diào),折射出的是當(dāng)前我國(guó)嚴(yán)峻的財(cái)政壓力,反映了決策當(dāng)局調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的思路和方法,也預(yù)示了我國(guó)能源稅收制度改革的方向。當(dāng)前消費(fèi)稅存在征稅范圍太窄,對(duì)能源利用的控制度低;征收環(huán)節(jié)不合理;實(shí)行價(jià)內(nèi)稅等問題。十八屆三中全會(huì)提出調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率,增加消費(fèi)稅引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)的作用。在此次原油持續(xù)下跌中,陸續(xù)調(diào)整征收范圍和稅率,或許為下一步調(diào)整征稅環(huán)節(jié)提供了機(jī)遇。

國(guó)際油價(jià)自去年6月下旬以來“跌跌不休”,國(guó)內(nèi)成品油零售價(jià)也隨之“12連跌”。然而,成品油消費(fèi)稅率與此同時(shí)連續(xù)3次上調(diào),引發(fā)了社會(huì)各界的激烈爭(zhēng)議。贊同者充分肯定,認(rèn)為提高消費(fèi)稅對(duì)引導(dǎo)成品油消費(fèi)、促進(jìn)資源節(jié)約利用,治理大氣污染會(huì)有顯著作用;而質(zhì)疑者則認(rèn)為提高成品油消費(fèi)稅的法律程序存在瑕疵,難脫“與民爭(zhēng)利”之嫌。在此,筆者不討論調(diào)整稅收政策的對(duì)錯(cuò),只想探討在其背后反映出什么樣的經(jīng)濟(jì)信號(hào)。很顯然,成品油消費(fèi)稅率連續(xù)上調(diào),折射出的是當(dāng)前我國(guó)嚴(yán)峻的財(cái)政壓力,反映了決策當(dāng)局調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的思路和方法,也預(yù)示了我國(guó)能源稅收制度改革的方向。

我國(guó)財(cái)政收入過去十多年保持了兩位數(shù)以上的增長(zhǎng),2007年曾達(dá)增長(zhǎng)32.4%的高峰。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速轉(zhuǎn)為中低速,財(cái)政收入增速下行也將成常態(tài)。去年我國(guó)財(cái)政收入同比增長(zhǎng)約8.6%,為1991年以來首度個(gè)位數(shù)增長(zhǎng),黑龍江、遼寧等省甚至已負(fù)增長(zhǎng)。而作為財(cái)政收入主要來源之一的稅收,恰在此時(shí)還需為鼓勵(lì)一些新興行業(yè)發(fā)展而出臺(tái)較多稅收優(yōu)惠政策。2014年前三季度,全國(guó)稅收總收入同比增長(zhǎng)7.4%,比上年同期增速回落1.6個(gè)百分點(diǎn)。分季度看,呈逐季回落之勢(shì)。另一方面,在經(jīng)濟(jì)下行時(shí),出于民生需求和經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”的需要,財(cái)政支出快速增長(zhǎng)。尤其隨著我國(guó)環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻,能源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)支出增幅更遠(yuǎn)大于財(cái)政支出增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2013年我國(guó)財(cái)政決算總支出140212.10億,比2012年增長(zhǎng)11.32%。其中,用于節(jié)能環(huán)保支出3435億,比2012年增長(zhǎng)15.91%,占當(dāng)年財(cái)政總支出的2.45%。與減排治理相關(guān)的支出合計(jì)1914.24億,占節(jié)能環(huán)保支出的55.73%。

因此,為保證財(cái)政赤字穩(wěn)定在一定水平,不能不設(shè)法穩(wěn)定稅收收入增速。政府將目光投向其他稅種,寄望于通過提高某些稅種的稅率,維持整體稅收穩(wěn)定是無奈的選擇。因?yàn)樵跇?gòu)成中央稅收主要來源的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅四大稅種中,影響最小,最容易操作的是調(diào)整消費(fèi)稅。事實(shí)上,不只我國(guó)如此,各國(guó)也都一樣。例如,2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后,發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)的國(guó)家為控制財(cái)政赤字,紛紛采取增稅措施,其中擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍、提高消費(fèi)稅稅率就是重要選擇。

十八大報(bào)告正式提出要推進(jìn)能源生產(chǎn)和能源消費(fèi)革命,去年6月,在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上,習(xí)總書記又梳理了能源革命內(nèi)涵,提出以“能源消費(fèi)革命、供應(yīng)革命、技術(shù)革命、體制革命”等四大革命為核心的“能源革命”,不但首次將能源消費(fèi)革命與能源生產(chǎn)革命一起提升到國(guó)家長(zhǎng)期戰(zhàn)略的高度,而且將其置于“四大革命”之首,提出“抑制不合理能源消費(fèi)”、“堅(jiān)決控制能源消費(fèi)總量,有效落實(shí)節(jié)能優(yōu)先方針”,這是個(gè)重大變化。過去我們認(rèn)為能源是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ),是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力,能源必須保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),現(xiàn)在明確提出要控制能源消費(fèi),就是說要將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)合理地控制在能源供應(yīng)條件和環(huán)境的要求下。2014年11月19日,國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》,再次提出“減煤、穩(wěn)油、增氣”的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整總體思路。

那么,如何實(shí)現(xiàn)“能源消費(fèi)革命”和“能源結(jié)構(gòu)調(diào)整”?首當(dāng)其沖的便是理順煤炭、石油、天然氣等不可再生能源與再生能源之間,煤炭、石油等傳統(tǒng)非清潔能源與天然氣、風(fēng)電等清潔能源之間的合理比價(jià)關(guān)系,進(jìn)而擺脫對(duì)煤炭、石油的過度依賴。由于油價(jià)持續(xù)下跌,如沒有行政措施干擾,很容易出現(xiàn)石油替代其他能源的現(xiàn)象,這將導(dǎo)致我國(guó)石油對(duì)外依存度持續(xù)升高,威脅能源安全。從這個(gè)層面講,當(dāng)前實(shí)現(xiàn)“能源消費(fèi)革命”和“能源結(jié)構(gòu)調(diào)整”的手段有四種:一是適當(dāng)控制煤炭、石油等能源價(jià)格的過度下跌;二是采取提高稅收等措施強(qiáng)有力地抑制不合理消費(fèi);三是對(duì)清潔能源、可再生能源提供補(bǔ)貼或其他扶持措施;四是像北京那樣強(qiáng)制執(zhí)行“煤改氣”,采取行政命令,強(qiáng)制社會(huì)逐步擴(kuò)大清潔能源、可再生能源的使用范圍。第一種手段與“市場(chǎng)在資源配置中起決定作用”的精神相悖;第三種手段與我國(guó)新能源發(fā)展還處于初級(jí)階段的情況不符;而第四種手段會(huì)使社會(huì)成本大增,風(fēng)險(xiǎn)太大。相對(duì)合理的選擇,就只有提高消費(fèi)稅了。

從理論上講,能源體制是指一定區(qū)域內(nèi)能源行業(yè)或能源領(lǐng)域內(nèi)資源配置的具體方式、市場(chǎng)運(yùn)行及監(jiān)管制度模式等各種關(guān)系的綜合,由“能源市場(chǎng)基本制度”、“能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)”、“能源市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制”、“能源市場(chǎng)管理與監(jiān)管體制”四大基本要素構(gòu)成。其中,“能源市場(chǎng)制度”是指為保障能源市場(chǎng)穩(wěn)定、高效運(yùn)行所做出的一系列制度安排及執(zhí)行機(jī)制,包括作為法律規(guī)范、市場(chǎng)規(guī)則、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策等。以上述定義分析,能源稅收制度屬于“能源市場(chǎng)制度”范疇,因此,能源稅收制度的調(diào)整也是我國(guó)能源體制改革的方向之一。

我國(guó)現(xiàn)行能源稅收主要包括資源稅、增值稅、消費(fèi)稅、所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等稅法中與能源相關(guān)的稅收內(nèi)容。具體到消費(fèi)稅,主要存在征稅范圍太窄,對(duì)能源利用的控制度低;征收環(huán)節(jié)不合理;消費(fèi)稅實(shí)行價(jià)內(nèi)稅等問題,F(xiàn)在僅對(duì)能源消費(fèi)中占較低份額的汽油、柴油征稅,未將不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高耗能產(chǎn)品、能源消耗品納入征收范圍;開征消費(fèi)稅的目的是調(diào)節(jié)消費(fèi)行為,其稅額理應(yīng)由最終消費(fèi)者承擔(dān),但目前卻將征收環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié);由于成品油消費(fèi)稅實(shí)行價(jià)內(nèi)計(jì)征,即消費(fèi)稅也變成汽油售價(jià)的一部分,因此而需多繳納增值稅(17%),城建稅(市區(qū)7%),教育附加費(fèi)(3%),地方教育附加費(fèi)(2%)等,導(dǎo)致出現(xiàn)“稅上稅”的現(xiàn)象。

基于上述弊病,十八屆三中全會(huì)提出調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率,增加消費(fèi)稅引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)的作用。在此次原油持續(xù)下跌中,陸續(xù)調(diào)整征收范圍和稅率,或許為下一步調(diào)整征稅環(huán)節(jié)提供了機(jī)遇。提高消費(fèi)稅征收額度,可在一定程度上降低調(diào)整環(huán)節(jié)后的征稅損失。若調(diào)整征稅環(huán)節(jié),在一定程度上還可降低煉油企業(yè)稅負(fù),調(diào)動(dòng)企業(yè)活力。

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