改革元年，財(cái)稅先行。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。繼十八屆三中全會(huì)公報(bào)明確要深化財(cái)稅體制改革，并從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度和建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等三方面為國(guó)家財(cái)稅體制改革勾勒出框架后，今年6月30日，中共中央政治局審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，明確2016年基本完成新一輪財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，并于2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度�？梢哉f，財(cái)稅體制改革的號(hào)角已經(jīng)奏響。
“深化財(cái)稅體制改革不是政策上的修修補(bǔ)補(bǔ)，更不是揚(yáng)湯止沸，而是一場(chǎng)關(guān)系國(guó)家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)。”財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉指出，從邏輯看，預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)、要先行；收入劃分改革需在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后進(jìn)行；而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度需要量化指標(biāo)并形成有共識(shí)的方案。整體改革任務(wù)重、難度大、時(shí)間緊。
樓繼偉指出，新一輪財(cái)稅體制改革的基本思路，圍繞十八屆三中全會(huì)決定明確的6句話、24個(gè)字展開：一是完善立法；二是明確事權(quán)；三是改革稅制；四是確定稅負(fù)；五是透明預(yù)算；流失提高效率。
今年以來，財(cái)稅體制改革已經(jīng)在推進(jìn)預(yù)算透明、“營(yíng)改增”擴(kuò)圍、清理整頓稅收優(yōu)惠、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、PPP制度構(gòu)建等諸多方面，為財(cái)稅體制改革三大任務(wù)的完成提供了有力的抓手。
細(xì)化預(yù)決算公開內(nèi)容
財(cái)政預(yù)算更加透明
進(jìn)一步細(xì)化預(yù)決算公開內(nèi)容，是財(cái)政部推進(jìn)預(yù)算改革強(qiáng)調(diào)最多的一項(xiàng)。
自今年兩會(huì)財(cái)政部向全國(guó)人大作報(bào)告時(shí)提出“政府支出預(yù)決算全部細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目。擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，除涉密部門外，中央和地方所有使用財(cái)政撥款的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算”后，財(cái)政部發(fā)文《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》強(qiáng)調(diào)，今年要進(jìn)一步細(xì)化地方政府預(yù)決算公開內(nèi)容，政府預(yù)決算全部細(xì)化到支出功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算細(xì)化到具體項(xiàng)目。
這預(yù)示著預(yù)算透明制度改革已經(jīng)在地方開始全面展開。
“現(xiàn)在有的省本級(jí)都只公開到類、款，通知要求預(yù)決算要公開到支出功能的項(xiàng)級(jí)科目，另外要求省對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付資金要細(xì)化到具體項(xiàng)目上，這都是有突破性的，細(xì)化程度大幅度提高。” 財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明指出。
中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副院長(zhǎng)王敬波認(rèn)為，此前中央預(yù)算越來越詳盡，而地方預(yù)算則成了最大的“硬骨頭”和“深水區(qū)”，財(cái)政部對(duì)此發(fā)力，也算“有的放矢”。
今年7月份，清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心發(fā)布的《2014年中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》顯示，今年許多市政府的財(cái)政透明度有較大提高，特別是在對(duì)公共財(cái)政、政府性基金公開的完整性方面有顯著進(jìn)步，一些城市較完整地公布了公共財(cái)政、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)和社會(huì)保險(xiǎn)基金的信息；但仍然有相當(dāng)比例的市政府未能公布最基本的公共財(cái)務(wù)信息，這與中央的要求和社會(huì)的期望還有很大的距離。
“建立全面規(guī)范的預(yù)算公開舉措，預(yù)示著我國(guó)預(yù)算公開改革由此邁出了關(guān)鍵步伐，更是對(duì)反腐工作增加了力度。因?yàn)檫~出這一步之后，接下來財(cái)政預(yù)算公開就可以在橫向和縱向兩個(gè)層面深入推進(jìn)，力爭(zhēng)有所突破。” 中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅經(jīng)濟(jì)法研究所副所長(zhǎng)施正文表示。
稅制改革多面發(fā)力
房地產(chǎn)稅出臺(tái)為時(shí)不遠(yuǎn)
營(yíng)業(yè)稅改增值稅，不僅涉及稅制改革，也是中央政府和地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)平衡的一個(gè)關(guān)鍵改革點(diǎn)。自去年“營(yíng)改增”范圍推廣到全國(guó)試行后，今年，鐵路運(yùn)輸、郵政服務(wù)以及電信業(yè)等陸續(xù)被納入到“營(yíng)改增”試點(diǎn)范圍。
“總結(jié)過去，‘營(yíng)改增’試點(diǎn)成效顯著。展望未來，‘營(yíng)改增’尚需攻克多重難題。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)胡怡建指出，一是在剩余的一年半時(shí)間內(nèi)完成剩余2/3企業(yè)的“營(yíng)改增”，任務(wù)尤為艱巨；二是規(guī)范“營(yíng)改增”制度比較復(fù)雜；三是“營(yíng)改增”要通過打破利益格局、規(guī)范稅收制度改革，將“營(yíng)改增”由國(guó)家減稅、企業(yè)減負(fù)引導(dǎo)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型層面，以及促進(jìn)主輔分離、服務(wù)外包和總部經(jīng)濟(jì)制度層面上來，真正發(fā)揮“營(yíng)改增”應(yīng)有的功能和作用。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希指出，當(dāng)前，各個(gè)稅種的改革正在穩(wěn)步依次推進(jìn)，在實(shí)施“營(yíng)改增”、改革資源稅之后，國(guó)家又著手推進(jìn)消費(fèi)稅改革，下一階段，環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅立法和個(gè)人所得稅改革也將穩(wěn)步進(jìn)行。
日前，國(guó)務(wù)院公布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，自明年3月1日起實(shí)施。而不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施，被業(yè)內(nèi)人士視為征收房地產(chǎn)稅的一個(gè)重要鋪墊。
清理整頓稅收優(yōu)惠政策在今年正式落地。去年11月份，財(cái)政部刊文指出，一些地方政府和財(cái)稅部門通過稅收返還等方式變相減免稅，制造“稅收洼地”，嚴(yán)重影響國(guó)家稅制規(guī)范和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，必須下大力氣清理整頓，今后原則上不再出臺(tái)新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策。今年12月9日國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理整頓規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策》，明確要求在明年3月底清理整頓完畢區(qū)域稅收優(yōu)惠政策。
化解地方債務(wù)隱患
PPP模式或?qū)愜娡黄?
自2009年財(cái)政部首次發(fā)行地方政府債券以來，業(yè)內(nèi)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高企的擔(dān)憂不絕于耳。財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安今年6月份稱，當(dāng)前地方政府性債務(wù)壓力較大，今年到期需償還的地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。
不過，面對(duì)高企的地方債規(guī)模，國(guó)家已經(jīng)出重拳進(jìn)行“狙擊”。今年10月份，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出爐，從發(fā)債主體、規(guī)模、方式及管理等多個(gè)方面對(duì)地方政府債務(wù)融資體制進(jìn)行規(guī)范約束。緊接著，財(cái)政部印發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，要求地方各級(jí)政府要結(jié)合清理甄別工作，認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目。
民生證券研究院執(zhí)行院長(zhǎng)管清友[微博]向《證券日?qǐng)?bào)》記者表示，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)疏堵結(jié)合，標(biāo)本兼治。“疏”是考慮到底線思維并未放棄，中國(guó)城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和基礎(chǔ)設(shè)施改善的空間很大，中央需要依靠地方政府通過舉債滿足財(cái)政收支缺口。“堵”是防范金融風(fēng)險(xiǎn)，堵住隱蔽的債務(wù)來源，讓地方政府舉債陽(yáng)光化。
值得一提的是，《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》還特別強(qiáng)調(diào)推開使用政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式。這也是財(cái)政部推廣PPP以來所頒布的第一份正式文件。
“和傳統(tǒng)項(xiàng)目的融資模式相比，PPP的典型特征包括共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，是新公共管理的一種重要實(shí)現(xiàn)方式。”國(guó)開金融投資委員會(huì)副主席修軍表示。
在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。通過這種合作方式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。
修軍表示，傳統(tǒng)項(xiàng)目的融資模式劣勢(shì)主要包括兩個(gè)方面：一是平臺(tái)公司規(guī)模的不斷擴(kuò)大，內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)陡增；二是平臺(tái)公司的銀行貸款多以政府信用和土地質(zhì)押為擔(dān)保，形成了財(cái)政隱性擔(dān)保以及連帶的金融風(fēng)險(xiǎn)。雖然PPP模式的政策和應(yīng)用模式仍在探索階段，但各地政府和各領(lǐng)域企業(yè)在不斷實(shí)踐，該模式被業(yè)界普遍看好，未來市場(chǎng)空間巨大。
12月初，財(cái)政部公布了天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水、供暖、污水處理等多個(gè)領(lǐng)域。
