合力建設(shè)長江“黃金水道”，發(fā)揮長江水運的潛力和優(yōu)勢，實現(xiàn)東、中、西聯(lián)動發(fā)展，是“十一五”乃至今后更長時期國家既定的重大發(fā)展戰(zhàn)略�！包S金水道”的建設(shè)不是一句口號，而是需要有關(guān)方面做大量扎扎實實的工作。需要有航道維護(hù)技術(shù)和手段的進(jìn)步，需要有航道基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，需要提高航道的尺度等等。比如當(dāng)前長江航道局負(fù)責(zé)的交通部2006年1號工程“長江南京至瀏河口段數(shù)字航道建設(shè)”工程就是要實現(xiàn)航道維護(hù)管理技術(shù)和手段的現(xiàn)代化；交通部批準(zhǔn)建設(shè)的長江下游航道管理綜合碼頭基地，就是加強(qiáng)航道基礎(chǔ)設(shè)施的措施；正在研究的長江口三期整治后12.5米水深向上延伸的工作，就是著手提高航道的通航尺度。這些工作的開展將從硬件上有效地改變長江航道的落后面貌。但是國家為建設(shè)“黃金水道”所投入的巨額資金（僅“十一五”基本建設(shè)規(guī)劃就有100多億的資金）的效益能否發(fā)揮出來，還取決于航道部門對資金的管理。
長江航道局是計劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，是長期適應(yīng)和習(xí)慣于一平二調(diào)的計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境的，也是在全國航道管理單位中吃盡計劃經(jīng)濟(jì)管理苦頭的單位之一，上世紀(jì)八九十年代曾一度出現(xiàn)靠貸款給職工發(fā)工資維持簡單再生產(chǎn)的窘迫局面。經(jīng)過長江航道人的多年努力和社會各方面的關(guān)注，在國家的扶持下，新世紀(jì)以來長江航道經(jīng)費緊張成為發(fā)展第一制約因素的局面已經(jīng)打破，航道單位的可支配資金正日益充沛，對資金的管理越發(fā)顯得重要。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。我國從計劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展到社會主義市場經(jīng)濟(jì)階段后，行政事業(yè)單位資金的管理模式就是實行全面預(yù)算管理，國家出臺了《 中華人民共和國預(yù)算法》，財政部制定發(fā)布了《中央本級基本支出預(yù)算管理辦法》和《中央本級項目支出預(yù)算管理辦法》（試行）�？梢婎A(yù)算管理是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的內(nèi)在要求，在企業(yè)也是一樣，現(xiàn)代企業(yè)也是越發(fā)重視預(yù)算管理。
一、目前我局基層單位預(yù)算管理現(xiàn)狀
長江航道局二級局的基本支出預(yù)算管理工作是從2000年開始實施的，其內(nèi)部預(yù)算管理級次是長江航道局為主管會計單位，下轄的各航道局和航道工程局及直屬機(jī)構(gòu)為二級會計單位，二級局下屬的航道處為基層預(yù)算單位。2006年以前，預(yù)算的實際編制、上報、執(zhí)行工作僅僅在二級會計單位以上開展，基層會計單位沒有實際編制和執(zhí)行預(yù)算，二級單位對基層單位的經(jīng)費收支管理仍然是多年來計劃分解統(tǒng)籌平調(diào)的模式，存在很多弊端。具體表現(xiàn)為：缺乏基層有效參與使預(yù)算的編制與航道生產(chǎn)建設(shè)實際聯(lián)系不夠緊密。長江航道局是帶有重要生產(chǎn)職能的公益型事業(yè)單位，收入主要來源于國家財政撥款、航養(yǎng)費收入、事業(yè)收入和工程局的經(jīng)營收益，支出主要用于職工的人員經(jīng)費和航道維護(hù)成本，航道維護(hù)成本也就是公用經(jīng)費開支應(yīng)該在總預(yù)算開支中占有較大比例。生產(chǎn)性公用經(jīng)費的實際使用單位是基層的航道單位，具體支出主要為航標(biāo)器材費用，航標(biāo)船艇的開支費用，疏浚、測量燃物料等耗費。這些費用國家究竟投入多少才是合理的，才能滿足實際維護(hù)需要，只有通過基層航道單位根據(jù)維護(hù)管轄水道的分析研究，才能預(yù)算出相對準(zhǔn)確的數(shù)值。以前由于種種原因，實際上由二級局財務(wù)部門一家按照以收定支的思路編制的預(yù)算，往往與來年實際情況不符合，造成國家弄不清航道維護(hù)究竟要投入多少錢，航道部門自己也說不清究竟該要多少錢，還會造成預(yù)算執(zhí)行時內(nèi)部項目混合使用，如人員經(jīng)費擠占公用經(jīng)費，人員經(jīng)費或公用經(jīng)費內(nèi)部相互擠占等現(xiàn)象。
二、造成上述問題的主要原因分析
1.管理層次上對預(yù)算管理的科學(xué)性認(rèn)識不足，計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境中形成的慣性思維難以轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，有問題有困難，單位首先想到的就是找上級組織，找上級領(lǐng)導(dǎo)。造成上級領(lǐng)導(dǎo)往往沒有時間去研究發(fā)展的大政方針，而去處理下級單位層出不窮的經(jīng)費申請報告，去研究該不該批給下級一筆經(jīng)費，這是各級沒有樹立責(zé)任意識的表現(xiàn)，或是沒有形成各級負(fù)責(zé)的機(jī)制，難以調(diào)動起各級的積極性。財務(wù)人員在各自單位的管理職能也沒有得到充分發(fā)揮，大多是在做經(jīng)濟(jì)事項事后核算工作。
2.航道部門財務(wù)人員隊伍水平還不高，還不適應(yīng)編制高質(zhì)量的預(yù)算。長江航道局局領(lǐng)導(dǎo)在《建設(shè)創(chuàng)新型長江航道工作會議上的講話》中指出：以目前我局的人才結(jié)構(gòu)，難以適應(yīng)建設(shè)創(chuàng)新型長江航道的需求。目前長江航道局具有高級職稱人員有230人，占全局在職職工的2.32 %，而其中的高級會計人才不足10人。說明我們在培養(yǎng)高級會計人才，適應(yīng)航道發(fā)展的理念上還沒有完全跟上。市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中作為交通部最大的事業(yè)單位，作為管理世界第二大河流的航道建設(shè)維護(hù)管理機(jī)構(gòu)，作為一年有幾十個億收支的近萬名在職職工的單位，沒有足夠多的高級會計領(lǐng)軍人才，是難以適應(yīng)發(fā)展要求的。財務(wù)人員當(dāng)前在很多單位連財務(wù)的事情都起不到主導(dǎo)作用，起不到主導(dǎo)作用的原因是多方面的，但是這種財務(wù)管理在單位事權(quán)分工的角色缺位，各級領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)該看到潛藏的危機(jī)。必須千方百計提高財務(wù)人員隊伍的素質(zhì)和水平，這是實現(xiàn)“黃金水道”建設(shè)的需要，也打造世界一流疏浚企業(yè)的需要。當(dāng)我們有發(fā)展機(jī)遇，需要我們用人才的時候，卻沒有能貫徹上級和領(lǐng)導(dǎo)思想的人才。沒有足夠的人才適應(yīng)管理變革的需要，那就會坐失良機(jī)！
3.基層航道建設(shè)、維護(hù)、管理經(jīng)費預(yù)算編制缺乏科學(xué)的依據(jù)。前些年，交通部委托上海航道局定額站編制長江航道維護(hù)單項定額，希望作為核定長江航道維護(hù)經(jīng)費的依據(jù)，但至今該單項定額的具體標(biāo)準(zhǔn)在基層預(yù)算單位并沒有得到認(rèn)同，也沒有實際執(zhí)行，甚至連文本也看到過。近兩年的基層單位的預(yù)算還是按照上年的決算數(shù)作一些預(yù)計的增減，在編制的時候，基層單位都是千方百計擴(kuò)大支出的需求，爭取向上級多要經(jīng)費。結(jié)果是忽視了經(jīng)費一旦要到后如何合理使用，提高經(jīng)濟(jì)效益的工作沒有人去管，造成二級單位和主管會計單位的撥款沒有為航道條件的改善發(fā)揮出最大的效益。財務(wù)人員夜以繼日編制出來的預(yù)算，非常辛苦卻沒有功效，領(lǐng)導(dǎo)不滿意，自己也不滿意，形成一個怪圈。
三、對策研究與建議
1.通過基層單位編制預(yù)算，匯總編制二級局和主管局預(yù)算，可以使長江航道局的預(yù)算更具有客觀性和可操作性。預(yù)算的編制應(yīng)該由各單位主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，實踐證明只由財務(wù)部門牽頭并不能形成合力，我們需要下大力氣，動員起基層的力量，聚全員的智慧，反復(fù)測算，才能編制出基本符合實際需要的預(yù)算。全面預(yù)算管理需要全員的參與，所以基層有很多對我們編制準(zhǔn)確預(yù)算有用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)必須來源于基層才可靠，通過大量扎實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)匯編形成上報交通部的預(yù)算才會更加符合“黃金水道”建設(shè)對預(yù)算管理的要求。
2.加強(qiáng)財務(wù)人員隊伍建設(shè)刻不容緩。表現(xiàn)在人員數(shù)量上需要增加，隊伍質(zhì)量上需要提高。當(dāng)前航道基層單位財務(wù)隊伍是青黃不接，很多單位選不出能擔(dān)任財務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選。財務(wù)會計人員在系統(tǒng)內(nèi)部的分配也不平衡，會計人力資源的配置還不夠最優(yōu)。因為計劃經(jīng)濟(jì)長期以來形成的重生產(chǎn)輕管理的思路，航道部門除航道航標(biāo)工程專業(yè)以外的專業(yè)工作一直沒有得到足夠重視，航道航標(biāo)專業(yè)以外的專業(yè)人員在本系統(tǒng)發(fā)展空間不大，被委以重任的還很少，致使很多人不愿意從事財務(wù)會計工作，已經(jīng)在從事的人員也是心思渙散，常想著改行。為扭轉(zhuǎn)這種狀況，可以考慮在晉職、福利、保障措施等方面對財務(wù)人員適當(dāng)傾斜。交通部規(guī)定的事業(yè)單位支出科目“人員工資——津貼”，有財務(wù)津貼，我們就沒有勇氣執(zhí)行，原因就在于長期形成的重生產(chǎn)輕管理思想，使決策層下不了決心。所以必須從組織上創(chuàng)新財務(wù)人才的引進(jìn)、培訓(xùn)、鼓勵機(jī)制。機(jī)制出人才，機(jī)制出生產(chǎn)力。有研究長江航道發(fā)展的專家指出，“沒有一支適應(yīng)中國完全市場地位背景下的包括財務(wù)人員在內(nèi)的專業(yè)人才隊伍，想在國際市場上站住腳，是做夢；就連在國內(nèi)同業(yè)中領(lǐng)先都是做夢”。在美國等西方發(fā)達(dá)國家，政府、公共財政體系中的單位高級管理層，必須有一定比例的財務(wù)專家組成�？梢娯攧�(wù)工作在公共財政單位和履行政府管理職能單位的重要性。
3.二級局財務(wù)可以實行以人員委派制為主要內(nèi)容的集中管理。對基層單位財務(wù)實行委派制是加強(qiáng)基層航道單位預(yù)算管理的有效機(jī)制。全國有很多行政事業(yè)單位已經(jīng)實行多年的財務(wù)委派制度，大都起到很好的作用。有很多做法可以借鑒，比如被委派單位的一切開支必須經(jīng)過委派會計審核后才能開支等，被委派的財務(wù)人員直接對委派方負(fù)責(zé)，接受委派方的考核等。這都是從源頭上加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的辦法，同時也是從源頭上嚴(yán)防腐敗的有效機(jī)制。
4.主管會計單位對下屬單位的預(yù)算管理可以不搞一刀切。對于地理位置特別重要，航道建設(shè)任務(wù)特別重，維護(hù)管理經(jīng)費特別大，財務(wù)人員素質(zhì)比較高，單位各項管理又比較規(guī)范，在整個“黃金水道”建設(shè)過程中始終舉足輕重的航道處，可以在主管會計單位指導(dǎo)下實行預(yù)算單列。這有利于促進(jìn)航道局整體預(yù)算水平的提高，有利于扶助基礎(chǔ)好的單位率先發(fā)展，有利于為全局全面預(yù)算管理樹立典型和總結(jié)經(jīng)驗。
5.切實執(zhí)行預(yù)算管理的檢查監(jiān)督制度。制度的生命力在于執(zhí)行，經(jīng)過批復(fù)的預(yù)算作為嚴(yán)肅的政府管理社會經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)契約，它的生命力也就在與執(zhí)行。為什么基層單位對年度預(yù)算不夠重視，其中一個重要原因就是執(zhí)行的力度不夠，甚至沒有�；鶎迂攧�(wù)計劃部門的預(yù)算編歸編，編好后再無下文，領(lǐng)導(dǎo)照樣一平二調(diào)保平衡，預(yù)算的編制和執(zhí)行永遠(yuǎn)是兩張皮，扯不清。所以下一步需要研究如何落實對基層單位的預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督檢查，拿出確實可行的獎勵懲罰措施，讓基層單位真正通過預(yù)算管理促進(jìn)整體管理水平提高，促進(jìn)形成對“黃金水道”建設(shè)有力的經(jīng)濟(jì)管理支撐。
