20世紀90年代，英國率先提出公私伙伴關(guān)系（PPPs）的概念，公私合作的機制被廣泛采用和推廣，并日益成為西方各國政府實現(xiàn)經(jīng)濟目標，提升公共服務(wù)水平的核心理念和措施。其對中國經(jīng)濟有廣泛的借鑒意義20世紀70年代開始，隨著西方政府公共債務(wù)的快速增加，政府開始鼓勵私有資本進入以往由政府提供服務(wù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中。20世紀90年代，英國首先提出公私伙伴關(guān)系（PPPs）的概念，并在美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、新西蘭等主要西方國家得到積極的響應(yīng)。
PPPs的應(yīng)用介于公有與私有資本之間，它的資產(chǎn)和服務(wù)是既非國有化也非私有化的。PPPs代表了在合約約束下，政府與民營資本協(xié)商合作的一種模式，這一模式能夠達到他們單獨行動所不能達到的目標。
PPPs產(chǎn)生的客觀條件
政府部門存在缺陷。20世紀70年代以前，西方各國的公用事業(yè)部門大多采用“國有化”模式，活動是由政府壟斷者實施的，相對于民營資本，在公共事業(yè)提供方面存在著一些不可避免的系統(tǒng)性缺陷。
缺乏提供高質(zhì)量服務(wù)的激勵。公有部門缺乏有效利用資源和節(jié)約的動力，且不會因績效不佳受到懲罰。
對消費者需求及服務(wù)的信息不充分，導(dǎo)致對公眾缺乏回應(yīng)性。一個典型事例發(fā)生在阿根廷：在國家電信公司引入民營資本以前，裝一部電話平均要等待十七年的時間。
投資決策的低效。政府部門的決策機制不總是遵循成本——收益原則，投資決策與風(fēng)險責(zé)任不對稱，決策者利益與項目效益沒有密切聯(lián)系，造成投資成本和運營費用過高，影響了投資效果。
此外，有關(guān)專業(yè)知識和技術(shù)的及時更新方面，公有部門也不如民營資本更能適應(yīng)現(xiàn)實需求。
財政不堪重負。公共事業(yè)部門主要包括航空、鐵路和公路等基礎(chǔ)運輸部門，供水、供熱和電力等基礎(chǔ)能源部門，以及郵政、電信等基礎(chǔ)通信傳輸部門。20世紀70年代以前，各國的公共事業(yè)部門大多是采用“國有化”模式，公用事業(yè)部門的建設(shè)、經(jīng)營風(fēng)險完全由政府承擔(dān)。
絕大多數(shù)國家的公用基礎(chǔ)設(shè)施都由政府部門投資興建，并由政府部門擁有和管理。其依據(jù)在于：基礎(chǔ)設(shè)施十分重要，它使公民普遍受益，建設(shè)所需資金龐大，因此，私人資本不能、也無力承擔(dān)如此重大的責(zé)任。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各國對公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益龐大，部分國家已經(jīng)難以承受，公共財政不堪重負。
國有部門壟斷的公共服務(wù)存在著固有的效率損失，由于長期處于產(chǎn)業(yè)壟斷地位，缺乏競爭意識，管理成本過高，用人缺乏靈活性，生產(chǎn)能力不能得到充分利用。而且，國有部門提供的公共服務(wù)，其定價水平需經(jīng)過嚴格的審查程序，價格要體現(xiàn)公共利益目標。因此，長期以來，公用事業(yè)部門運行在低價格水平條件下，處于虧損狀態(tài)。由公用事業(yè)部門虧損造成的財政負擔(dān)不斷加重，增加了政府壓力。
民營資本更具優(yōu)勢。正是由于國有部門存在著種種固有缺陷，將民營資本引入公共產(chǎn)品與服務(wù)便順理成章。
以利潤為導(dǎo)向的民營企業(yè)有動力去尋求并開展新的項目——包括那些新建的、用者付費的公用設(shè)施，也包括那些需要改造、更新和擴建的基礎(chǔ)設(shè)施，并以合理的價格提供服務(wù)，滿足公眾的需求。
民營企業(yè)能通過利用各種市場手段，對項目作出合理評估，衡量項目的收益與風(fēng)險，更好地保證項目技術(shù)上和財政上的可行性。
民營部門的運作更加靈活，不受政府采購條款的限制和官僚制度的約束，因而能以更低的成本在規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)營中實現(xiàn)更高的效率。
民營資本更喜歡高風(fēng)險、高回報的投資，通過分擔(dān)原來由公有部門承擔(dān)的風(fēng)險，提高自身的收益水平，同時彌補公共資金的不足，增加政府的稅收來源。
公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的新選擇
PPPs的核心是對民營資本的利用。由于民營資本能夠更好地評估項目風(fēng)險，在一個PPPs框架下，通過進行風(fēng)險轉(zhuǎn)移，可以極大地提高資金使用價值，并激勵民營資本提供長期的公共服務(wù)。這些優(yōu)點使得PPPs成為一種被經(jīng)常選擇的模式，在國外許多國家的經(jīng)濟實踐中被廣為推廣。公共事業(yè)領(lǐng)域的公私伙伴關(guān)系可以滿足以下需求：
有效實現(xiàn)資金的市場化運營。PPPs可以通過私人伙伴的競爭來增加壟斷領(lǐng)域的競爭，可以通過招標選擇性價比最高的服務(wù)，可以將部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給能更好地控制風(fēng)險的民營資本，可以利用民營資本的專業(yè)知識和創(chuàng)新能力提供更高質(zhì)量的服務(wù)，使服務(wù)的價格反映真實成本。
彌補公共資金的不足。為了滿足不斷增長的對公共服務(wù)的需求，公共部門必須持續(xù)不斷地提高資金投入，但有限的資金造成了供給和需求的矛盾。據(jù)估計，對所有發(fā)展中國家來說，新的投資和維護費用所需的融資大約占GDP的7%，而過去事實上的投資和維護費用平均大約只占發(fā)展中國家GDP的3.5%左右。也就是說，實際的投資只能滿足對基礎(chǔ)設(shè)施一半的需要。PPPs為公共服務(wù)的融資提供了新的選擇，通過引入民營資本，可以緩解公共部門的財政壓力，滿足公眾需求。
提升服務(wù)水平。PPPs能夠在公共服務(wù)的組織和運行上進行創(chuàng)新，并引入新的技術(shù)和規(guī)模經(jīng)濟，降低成本，提升服務(wù)水平。為了保持提供公共服務(wù)的資格，實現(xiàn)既定收益，民營資本也有內(nèi)在動力改善服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)水平。
降低成本。PPPs的安排使責(zé)任劃分簡單和清晰，避免產(chǎn)生不必要的爭議。對于民營資本來說，降低成本以追求利潤最大化也是市場經(jīng)濟主體的必然選擇。PPPs可以激勵民營主體在方案制訂、技術(shù)創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟、采購的靈活性等方面的優(yōu)勢，降低費用，提高效率。
合理分配風(fēng)險。公私部門間風(fēng)險分配的原則是，將特定的風(fēng)險交給最善于控制和管理該風(fēng)險的部門來承擔(dān)。與公有部門相比，民營資本在商業(yè)經(jīng)營當(dāng)中的風(fēng)險管理經(jīng)驗更突出。這些風(fēng)險包括成本風(fēng)險、設(shè)計風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險等。合理的風(fēng)險分擔(dān)可以使公有部門和民營資本專注于發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在降低整體風(fēng)險的同時，實現(xiàn)更高的效益，從而更好地實現(xiàn)目標。
在眾多國家的實踐中，PPPs已被證明是行之有效的公用事業(yè)制度安排形式。對于我國巨大的公共事業(yè)和城市化進程加速的需求，PPPs具有很強的適用性。結(jié)合國內(nèi)的具體條件，積極探索PPPs的實現(xiàn)形式，在經(jīng)濟實踐中鼓勵和推廣PPPs的應(yīng)用，應(yīng)該成為我國公用事業(yè)服務(wù)的一個重要發(fā)展趨勢。我們應(yīng)該在借鑒國際成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，找到其適合我國特點的發(fā)展路徑。
PPPs概述
PPPs是政府與民營部門之間在提供公共基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)便利，及其他公共服務(wù)時的一種合約安排。這種合作關(guān)系是以政府與私有部門在投入、風(fēng)險、責(zé)任與收益等方面的分擔(dān)為特征的。
建立伙伴關(guān)系的原因各不相同，但一般都涉及到公共設(shè)施和服務(wù)的融資、設(shè)計、建造和經(jīng)營。其典型結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司，簽訂特許合同目的經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司，由特殊目的公司負責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。
