十六屆五中全會提出了推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革，“合理界定各級政府的事權(quán)，調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級政府的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”。隨著財(cái)稅體制改革的進(jìn)一步完善，公共財(cái)政體系的逐步建立，部門預(yù)算改革的深入推進(jìn)，國庫集中收付制度、政府采購制度、非稅收入收繳制度等制度的建立和完善，尤其是實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型、車船稅調(diào)整和擇機(jī)出臺燃油稅改革；投資體制改革的進(jìn)一步深化，政府投資將根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)不同，分別采取直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸、貼息等多種方式。投資主體和產(chǎn)權(quán)的多元化、投資監(jiān)管方式的多樣化等，都對公路行業(yè)財(cái)務(wù)管理提出新的要求，使公路投融資管理和財(cái)會工作面臨新的考驗(yàn)�，F(xiàn)結(jié)合我省工作實(shí)際，談?wù)剛�(gè)人認(rèn)識。
一、目前公路事業(yè)單位管理體制與資金管理的主要做法
公路管理機(jī)構(gòu)在目前的政策環(huán)境中，是一個(gè)集規(guī)費(fèi)征收、建設(shè)管理、投資融資、路政執(zhí)法多項(xiàng)職能于一體，相當(dāng)多的省行政體制又按“條塊結(jié)合、以塊為主”的管理模式運(yùn)作的單位，與一般的純行政執(zhí)法單位有著較大的區(qū)別。
公路事業(yè)單位用于公路養(yǎng)護(hù)、建設(shè)、管理經(jīng)費(fèi)來源于公路養(yǎng)路費(fèi)，養(yǎng)路費(fèi)作為“收之于車、用之于路”的專項(xiàng)資金，財(cái)政部明確規(guī)定其收支管理要按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理的原則，納入省級財(cái)政預(yù)算管理，收入繳入省級金庫，使用由省級交通部門按照規(guī)定程序提出計(jì)劃，同級財(cái)政部門按規(guī)定撥付，�？顚Ｓ�，年終結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年度繼續(xù)使用。上述規(guī)定，主要體現(xiàn)了：一是專款專用原則，二是省級集中預(yù)算管理模式，三是收支兩條線政策，四是單獨(dú)編制預(yù)決算。
從2002年實(shí)行部門預(yù)算以來，我們就本著實(shí)事求是的原則，針對公路部門實(shí)際情況，在與財(cái)政部門充分溝通的基礎(chǔ)上，對一些特殊事項(xiàng)從技術(shù)角度予以調(diào)整，并采取一系列改革措施，使自身管理行為與財(cái)政改革要求逐步趨同。
1.部門預(yù)算編制方面
�。�1）公路規(guī)費(fèi)納入省級預(yù)算集中管理，視同財(cái)政收入處理，與純粹用財(cái)政收入安排的基本支出和項(xiàng)目支出是有區(qū)別的。公路管理機(jī)構(gòu)的部門預(yù)算安排的前提是公路規(guī)費(fèi)的收入，在整體測算出收入的基礎(chǔ)上，再根據(jù)可使用資金量來安排支出，就系統(tǒng)而言是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的概念。如果分散到各地，以其轄區(qū)征收額來確定支出數(shù)造成公路養(yǎng)護(hù)、改造的經(jīng)費(fèi)相差懸殊，難以保證路網(wǎng)的整體性�；谏鲜銮闆r，在下年度建設(shè)任務(wù)、征收形勢、上級工作目標(biāo)尚未能明朗的情況下，編制預(yù)算時(shí)以“省級公路管理機(jī)構(gòu)”作為一個(gè)大的單位，整體反映預(yù)算收支情況，應(yīng)該說是比較合理、科學(xué)的。這給下年度總體平衡征收指標(biāo)、以收定支或以需定支留出了調(diào)控的空間，能充分保護(hù)各地征收積極性，也能保證與預(yù)算編制不同步的工作任務(wù)的完成。
�。�2）部門預(yù)算基礎(chǔ)信息編制時(shí)，要求對從事養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)作業(yè)的事業(yè)性質(zhì)工人進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，但編制預(yù)算項(xiàng)目支出時(shí)，從合理性上講養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)人員費(fèi)用只能放在小修保養(yǎng)項(xiàng)目，而不應(yīng)列入“基本支出—人員支出”項(xiàng)目，否則在預(yù)算支出中反映的人員支出十分龐大，也無法進(jìn)行養(yǎng)護(hù)成本的核算管理，這也是公路事業(yè)單位的區(qū)別所在。加之江蘇從2002年開始對具有生產(chǎn)職能的養(yǎng)護(hù)、施工單位，要求依據(jù)地方政府政策進(jìn)行改制，成立有獨(dú)立法人的企業(yè)，徹底脫離公路管理機(jī)構(gòu)，而這項(xiàng)改革的進(jìn)展情況、徹底程度是不平衡的。改革徹底的，在基礎(chǔ)信息中的人員數(shù)，基本上是全省三級管理機(jī)構(gòu)的管理人員，改革不徹底的則含有兩類人員，故只能將養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)人員分離出來。
�。�3）在“條塊結(jié)合、以塊為主”的行政管理體制下，本身就存在著人員數(shù)控制難度、人員支出屬地化標(biāo)準(zhǔn)與省級標(biāo)準(zhǔn)之間的差距，作為上級管理部門如僅以各市上報(bào)的實(shí)際人數(shù)來安排基本支出，象蘇北一些征收額小、人員多的市，基本支出的比例將很大，還會進(jìn)一步助長人員的膨脹。對此我們的做法是：先對市、縣兩級管理機(jī)構(gòu)界定所必需的管理人員，再將所在地養(yǎng)護(hù)管理里程作為管理工作量的主要參數(shù)，按內(nèi)部定額測算理論上所需管理人員控制數(shù)，這種管理人員控制數(shù)最后與基本支出掛鉤。對管理人員在控制數(shù)內(nèi)的保證經(jīng)費(fèi)，對超出控制數(shù)的，只能在下達(dá)的經(jīng)費(fèi)中支出，這就保證了預(yù)算資金大部分用于項(xiàng)目支出，而不被人員支出占用，故這幾年，我們下達(dá)的基本支出是要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于預(yù)算中安排同項(xiàng)目數(shù)。
（4）每年由省局預(yù)留必要的項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)。鑒于我國目前的行政管理現(xiàn)實(shí)，或多或少存在上年預(yù)算無法預(yù)計(jì)、上級部門在預(yù)算當(dāng)年指定并要求當(dāng)年實(shí)施項(xiàng)目，加之公路因自然災(zāi)害造成的損害修復(fù)是不確定性的，要體現(xiàn)隨支隨用原則，為此我們在編制部門預(yù)算時(shí)預(yù)留了部分省局調(diào)控費(fèi)用。
上述在預(yù)算編制和執(zhí)行的調(diào)整做法，基本上是符合公路管理工作實(shí)際的，預(yù)算管理的整體性保證了資金的使用效益，將有限的資金投入到公路等級提高、路容路況改善上，體現(xiàn)了省級調(diào)控的能力，保證了責(zé)任主體明確，方便財(cái)政、審計(jì)的監(jiān)督檢查。
2.公路規(guī)費(fèi)資金收繳方面
征收的規(guī)費(fèi)一直是嚴(yán)格按“收支兩條線”管理的，為了明確責(zé)任、強(qiáng)化核算，讓省、市公路管理部門承擔(dān)起監(jiān)督解繳、全面核算、檢查考核的責(zé)任，我們以往是在省局開設(shè)一個(gè)過渡性的專戶，歸集基層上繳收入后當(dāng)天直接劃入國庫，這比直接從基層繳入省級國庫更能讓省、市兩級掌握情況，省局依據(jù)銀行單據(jù)歸集核算各地的收入、便于統(tǒng)計(jì)考核。
3.車購稅的補(bǔ)助資金使用方面
無論是重點(diǎn)項(xiàng)目還是一般項(xiàng)目，申請到的車購稅專項(xiàng)補(bǔ)助資金都作為省補(bǔ)助資金的重要組織部分，下達(dá)在省內(nèi)的干線公路、農(nóng)村公路的建設(shè)計(jì)劃中，先期實(shí)施，能較好地克服中央計(jì)劃變化大和資金到賬遲、可能發(fā)生調(diào)整的矛盾，如農(nóng)村公路單一項(xiàng)目工作少、申報(bào)個(gè)數(shù)多、區(qū)域分散，如果等中央計(jì)劃下達(dá)再實(shí)施建設(shè)當(dāng)年完成的可能性很小。
4.融資工作方面
融資是公路事業(yè)單位一項(xiàng)重要職能，執(zhí)行“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策，必須先期向銀行爭取借款，除收費(fèi)政策、預(yù)算收入安排的還貸是必要的信用保證外，以一定的存款作支撐、達(dá)到一定的存貸比，也是增加融資的可信度的通常做法。
二、公路收支管理與財(cái)政體制改革新要求之間的不協(xié)調(diào)
在全面實(shí)施各項(xiàng)財(cái)政體制改革之前，養(yǎng)路費(fèi)僅僅是按“收支兩條線”和相對寬松的財(cái)政預(yù)算管理，資金使用的標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃、撥付的主動權(quán)掌握在交通主管部門，體制上的矛盾還不是很突出。財(cái)政政策調(diào)整后，不協(xié)調(diào)的矛盾就顯現(xiàn)出來了，集中表現(xiàn)在以下方面。
1.管理體制上的不協(xié)調(diào)。以塊為主的行政管理體制，就意味著市、縣一級公路管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、編制確定、人員支出定額、公路建設(shè)與改造的指導(dǎo)思想等，或多或少受地方政治、經(jīng)濟(jì)的影響。省級集中資金預(yù)算與行政體制之間不協(xié)調(diào)，實(shí)際上是事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一的集中體現(xiàn)。如：現(xiàn)行行政管理體制下，如何處理好保持全省路網(wǎng)結(jié)構(gòu)完善與保護(hù)各地規(guī)費(fèi)征收積極性之間的關(guān)系；存在的人員數(shù)控制難度、人員支出屬地化標(biāo)準(zhǔn)與省級標(biāo)準(zhǔn)之間的差距；為保證部分項(xiàng)目的實(shí)施效果，防止款項(xiàng)下達(dá)后因地方政府左右，導(dǎo)致完成不理想或甚至不實(shí)施的情況發(fā)生，按照“先辦事后考核、辦多少事付多少款”的原則撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但考核往往在歲末年初，又不符合財(cái)政資金按“收付實(shí)現(xiàn)制”支出原則，造成會計(jì)決算口徑的不一致。
2.非稅收入改革。非稅收入收繳管理實(shí)行“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的方式，規(guī)定要求執(zhí)收單位負(fù)責(zé)本單位的收入收繳管理，確保收入按規(guī)定及時(shí)、足額直接解繳到財(cái)政專戶。主管部門負(fù)責(zé)收繳業(yè)務(wù)管理和監(jiān)督，但由于取消了省級主管部門的過渡性專戶，由基層執(zhí)收單位直接管理票據(jù)、記賬核算，上級部門缺少核算的原始憑證，因時(shí)間、空間上的差距，使統(tǒng)計(jì)考核缺少了依據(jù)、監(jiān)督管理缺乏手段。
3.部車購稅直接撥付方式的調(diào)整。目前中央的車購稅補(bǔ)助分成重點(diǎn)項(xiàng)目與一般項(xiàng)目兩類，不同類型的補(bǔ)助資金的申請方式、審核機(jī)構(gòu)、資金撥付要求均不一致。重點(diǎn)項(xiàng)目基本上是中央財(cái)政撥付到省級管理部門；一般項(xiàng)目要求從財(cái)政渠道自上而下?lián)芨�，特別是一般項(xiàng)目由于單一項(xiàng)目工作少、申報(bào)個(gè)數(shù)多、區(qū)域分散，需要詳細(xì)的申報(bào)材料和多環(huán)節(jié)的撥付，工作量過大，造成管項(xiàng)目的不管資金、管資金的不管項(xiàng)目。同時(shí)與我省的農(nóng)村公路建設(shè)計(jì)劃管理、省級補(bǔ)助資金歸集、行業(yè)監(jiān)管方式均有較大的區(qū)別。
4.農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金撥付新規(guī)定。根據(jù)上級新出臺的文件要求，今后農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金統(tǒng)一由省級人民政府交通主管部門根據(jù)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，綜合平衡，統(tǒng)籌安排，�？顚Ｓ�。除市、縣兩級財(cái)政資金和拖拉機(jī)養(yǎng)路費(fèi)、摩托車養(yǎng)路費(fèi)外，其余資金全部由省級人民政府交通主管部門根據(jù)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)計(jì)劃撥付縣級人民政府交通主管部門；省級資金直接撥付到縣，能減少撥付環(huán)節(jié)，更好地落實(shí)縣、鄉(xiāng)政府是農(nóng)村公路管養(yǎng)主體責(zé)任，但在現(xiàn)行“省直接管理縣”財(cái)政體系尚未建立、無法通過直接財(cái)政分配的情況下，無疑增大了省級交通主管部門的計(jì)劃編制、資金分配與撥付的工作量，同時(shí)越過地市一級交通主管部門，考核、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)管工作操作層面上會遇到困難。
三、對策建議
建立公共財(cái)政體系是政府改革的總體要求和方向，是不可逆轉(zhuǎn)的。公路事業(yè)單位的收支體制只能通過改革與之配套。個(gè)人認(rèn)為，僅從資金收支管理方面改革是表面的，重要的是要從管理體制這一根本性的問題著手，樹立改革的理念、確立改革的策略、采取必要的措施。
1.首先要轉(zhuǎn)變觀念。交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)經(jīng)費(fèi)長期以來是通過征收交通規(guī)費(fèi)解決的，加上政府直接下達(dá)投資規(guī)模到本行業(yè)，造成交通部門將行業(yè)管理重心更多地放在規(guī)費(fèi)征收、項(xiàng)目安排、資金分配上，客觀上對資金的使用看得更重些，一旦遇到財(cái)政政策調(diào)整的新要求，難免會出現(xiàn)觀念上沖突、行動上滯后。所以就省級公路管理機(jī)構(gòu)而言，必須從計(jì)劃管理、項(xiàng)目安排、資金撥付、考核驗(yàn)收等方面轉(zhuǎn)變觀念。
2.要樹立一個(gè)理念。對待財(cái)政體制改革或?qū)淼娜加投惛母�，要克服等待觀望的觀念，變等待為提前謀劃、變被動為主動。要轉(zhuǎn)變費(fèi)稅改革僅僅是依據(jù)交通規(guī)費(fèi)總額在分配“盤子”上爭“基數(shù)”的單一想法，考慮到費(fèi)稅改革對將來交通部門資金使用上的影響不僅是“基數(shù)”的問題，而是“基數(shù)”+“體制”，做到行政管理體制與預(yù)算管理體制協(xié)調(diào)一致。
3.對部門預(yù)算編制與執(zhí)行從策略上調(diào)整，或“有進(jìn)有退”的調(diào)整。方案一：采取主動出擊的的策略，全面理順管理體制。從國省干線規(guī)劃、建設(shè)要保持路網(wǎng)結(jié)構(gòu)完整、路容路況整體性，將公路部門改革成垂直管理的行政體制，使之與養(yǎng)路費(fèi)統(tǒng)收統(tǒng)支的預(yù)算體制一致，在費(fèi)稅改革前就將行政體制改革到位，一旦實(shí)施了費(fèi)稅改革，也能保證預(yù)算經(jīng)費(fèi)的控制，這是從行政體制上改革一次性解決問題，主動出擊。方案二：采取“有進(jìn)有退、被動適應(yīng)”的策略，對預(yù)算管理方式作部分調(diào)整，讓預(yù)算體制適應(yīng)目前的行政體制。象現(xiàn)在很多省市做法，將支出的預(yù)算管理權(quán)限部分都下放到地市一級，即基本支出、正常的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，并且與征收總額保持一定的比例。而省里只保留公路新建與改善費(fèi)用及相關(guān)調(diào)控費(fèi)用，從省級行業(yè)主管部門來講，減輕為基層承擔(dān)社會責(zé)任的壓力，解決好事權(quán)與財(cái)權(quán)不協(xié)調(diào)的問題。
4.建立與車購稅補(bǔ)助資金撥付方式相配套的計(jì)劃體制。特別是車購稅一般項(xiàng)目補(bǔ)助資金從省財(cái)政直接撥付給市、縣財(cái)政后，項(xiàng)目申報(bào)、計(jì)劃下達(dá)、監(jiān)督考核等工作不能僅落在交通部門身上，而是要明確地方財(cái)政、交通部門的職責(zé)，共同承擔(dān)管理責(zé)任。
