一、統(tǒng)籌還貸的提出
收費(fèi)公路發(fā)展之初，融資渠道分散，投資主體多元化，造成收費(fèi)站過多過密的問題日益成為社會關(guān)注的焦點。針對政府還貸公路收費(fèi)站存在的問題，我省10年來進(jìn)行了3次清理整合。
�。ㄒ唬�1996年，通過對全省收費(fèi)公路項目的投資、通行費(fèi)收入及支出、還貸等情況進(jìn)行審計，在審計基礎(chǔ)上先后撤并44個收費(fèi)站。
�。ǘ�2002年起，實行一系列政府還貸公路的規(guī)范制度和措施，規(guī)范全省收費(fèi)站財務(wù)管理和會計核算。4年來，省管收費(fèi)公路項目還貸比例平均為68%，市管項目比例51%.盡管還貸比例提高了，但仍不能在短時期內(nèi)達(dá)到撤并一大批收費(fèi)站的目的。
�。ㄈ�2003年，推行統(tǒng)籌還貸管理方式，由地方安排部分財政資金解決公路收費(fèi)站的歷史債務(wù)，大幅度整合收費(fèi)站，4年來撤并147個普通公路上的收費(fèi)站。
二、政府還貸公路統(tǒng)籌還貸的現(xiàn)狀及問題
�。ㄒ唬┙y(tǒng)籌還貸的現(xiàn)狀
1.現(xiàn)狀
統(tǒng)籌還貸，是對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路實行統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款的管理方式，其目的是規(guī)范收費(fèi)公路管理，提高政府還貸公路還貸能力。我省實行的是以“年票+次票+財政補(bǔ)差”（年票制）為主要內(nèi)容的統(tǒng)籌還貸方式：撤并區(qū)域內(nèi)政府還貸公路收費(fèi)站，在區(qū)域周邊設(shè)立部分收費(fèi)站；不提高原收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對外地車輛進(jìn)入本區(qū)域逐次收費(fèi)（次票）；對本地車輛按每年一次性收取車輛通行費(fèi)（年票）；收費(fèi)不足，還貸差額由地方財政承擔(dān)（財政補(bǔ)差）。先后有13市實行統(tǒng)籌還貸方式。
2.原因
實行政府還貸公路統(tǒng)籌還貸的主要原因：（1）解決普通公路收費(fèi)站過多過密的問題，籌集收費(fèi)公路債務(wù)償還資金。受已通車高速公路網(wǎng)（2005年廣東3140公里）影響，與其平行的普通公路收費(fèi)站收費(fèi)不斷下降；大部分收費(fèi)公路通車10年以上，維修費(fèi)用上升，影響還貸。（2）我省實行收費(fèi)公路政策22年的實踐證明，“誰投資、誰得益、誰管理”的分散管理模式不適合政府還貸的普通公路。普通公路收費(fèi)站受地域經(jīng)濟(jì)等因素影響明顯，各收費(fèi)站還貸差異非常大，償債能力強(qiáng)的公路貸款很快（9年）清償，而不少項目收不抵息，債務(wù)越來越大。在2004年公路收費(fèi)站年限公告中，預(yù)測還貸年限超過30年的33個，占45%.不實行統(tǒng)籌還貸，償還能力好的收費(fèi)項目，還清貸款后撤站，加劇車輛分流，給收費(fèi)償還能力不好的收費(fèi)站帶來更多的問題。
3.實行統(tǒng)籌還貸后的效果
�。�1）大幅度減少收費(fèi)站。有利于車流量在各路段均衡，發(fā)揮路網(wǎng)整體效能；改善投資環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。
�。�2）落實公路歷史債務(wù)償還渠道，加快還貸。督促地方政府加大財政性資金對交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入；確保還貸能力差的公路債務(wù)能如期償還，化解財務(wù)風(fēng)險；通過債務(wù)重組，資源整合，規(guī)范貸款，降低融資成本；解決拖欠公路工程款和群眾集資款的償還問題。
（3）統(tǒng)一收費(fèi)行為和標(biāo)準(zhǔn)。實行統(tǒng)籌還貸后，統(tǒng)一收費(fèi)（年票、次票），消除由投資者自行收費(fèi)、自行還貸、分散管理所帶來的收費(fèi)站管理和財務(wù)監(jiān)督上的混亂；統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，兼顧公平與效率。
�。�4）精簡管理機(jī)構(gòu)，降低收費(fèi)站管理費(fèi)用。實行統(tǒng)籌還貸，減少管理費(fèi)支出20%左右。
（5）規(guī)范收費(fèi)公路的管理。清理了外商投資項目的固定回報、外匯風(fēng)險擔(dān)保及經(jīng)營年限過長等問題，減輕地方政府的外債壓力和財政負(fù)擔(dān)；監(jiān)督收費(fèi)、還貸等資金使用；保障收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)資金來源。
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1.政府還貸公路管理體制深層次問題仍未解決
（1）多數(shù)地方實行的是收費(fèi)、還貸、管理等不同管理主體執(zhí)行的分散管理方式：①管理單位只負(fù)責(zé)收費(fèi)、分配資金，不負(fù)責(zé)管理、還貸、養(yǎng)護(hù)；②項目經(jīng)營單位原承擔(dān)的債務(wù)關(guān)系和還貸責(zé)任不改變，自行還貸。
（2）受托管理的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任不明確，未理順管理單位與收費(fèi)項目（站）經(jīng)營單位關(guān)系。①管理單位（既有地方交通、公路部門，也有地方政府直屬企業(yè)）中，由企業(yè)受托管理收費(fèi)公路，往往兼營經(jīng)營性項目而強(qiáng)調(diào)市場原則、企業(yè)行為、經(jīng)營目標(biāo)、投資權(quán)益和考核指標(biāo)任務(wù)的完成，甚至將資金轉(zhuǎn)作對外投資的股本。②有的地方收費(fèi)公路是縣、鎮(zhèn)政府管理（或鎮(zhèn)政府委托直屬經(jīng)濟(jì)實體代理），在監(jiān)督不到位的情況下，管理費(fèi)高、融資成本高（某鎮(zhèn)政府管理的收費(fèi)站2005年借款年利率9.792%）。
（3）各地制定統(tǒng)籌還貸的年限差異大，有的以過去批準(zhǔn)經(jīng)營年限為準(zhǔn)，有的自行匡算，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
2.未明確在實行統(tǒng)籌還貸后對收費(fèi)公路歷史債務(wù)、擴(kuò)建和新建公路的財政補(bǔ)貼機(jī)制，地方財政補(bǔ)貼少或未安排財政資金補(bǔ)差。
以某市為例，6個收費(fèi)項目 （1991-1993年完工） 概算6.42億元，決算18.92億元，經(jīng)確認(rèn)2004年底債務(wù)余額8.88億元。2003年立項擴(kuò)建（四車道擴(kuò)建八車道），投資總額48億元，2006年建成納入原收費(fèi)項目的還貸基數(shù)（經(jīng)省批準(zhǔn)需要償還的債務(wù)總額），加上原來其他收費(fèi)公路債務(wù)，需償還債務(wù)余額78億元，如果地方無配套資金，對于每年可用于償債的資金2.86億元來說，25年后仍難以清償上述債務(wù)。如何處理好收費(fèi)公路的擴(kuò)建，涉及的不僅僅是地方財力問題，更多的表現(xiàn)為地方的非經(jīng)濟(jì)需要。
3.財務(wù)管理未明晰
包括：納入需償還公路債務(wù)的確認(rèn)；支出預(yù)算審批權(quán)限；專項支出（公路大中修、設(shè)備購置等）報批程序；人員定額、管理費(fèi)、公路小維保養(yǎng)等費(fèi)用與車輛通行費(fèi)收入的控制比例。
三、完善政府還貸公路統(tǒng)籌還貸的建議
（一）統(tǒng)一管理體制，落實解決收費(fèi)公路歷史債務(wù)的償還資金。
1.對政府還貸公路實行統(tǒng)一管理
由地方政府委托一家管理單位行使區(qū)域內(nèi)收費(fèi)、還貸、管理職責(zé)，作為會計主體的管理單位，具有獨(dú)立核算的非營利法人，不宜兼營其他經(jīng)營性項目；按所統(tǒng)籌的公路項目進(jìn)行會計核算；統(tǒng)一貸款，降低貸款利率；減少管理機(jī)構(gòu)，降低成本。
2.明確納入統(tǒng)籌還貸公路債務(wù)的償還期限和地方財政資金對普通公路建設(shè)投入的責(zé)任
普通公路具有公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性，決定政府是公路建設(shè)的主體，必須保證一定數(shù)額的財政性資金的投入，不能把其他公路建設(shè)成本甚至市政工程都擠到“收費(fèi)公路”的統(tǒng)籌還貸，更不能將修建公路演變?yōu)橐环N固定收費(fèi)項目。明確車輛通行費(fèi)收入不能足額償付當(dāng)年本息時，政府補(bǔ)償責(zé)任。在實行收費(fèi)公路21年（1984-2004）中，全省各級財政性資金（不含交通規(guī)費(fèi)）投入政府還貸公路占投資總額的2.80%.交通建設(shè)推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1995-2005年間，我省GDP增長3.7倍，地方預(yù)算內(nèi)財政收入（2005年為1806億元）增長4.7倍，公路歷史債務(wù)應(yīng)從增加的稅收收入中得到補(bǔ)償，而且應(yīng)從地方財政非稅收入（包括土地出讓金等）增量部分用于解決。
3.理順實行統(tǒng)籌還貸后收費(fèi)與公路擴(kuò)建、新建的關(guān)系。
�。�1）改擴(kuò)建公路所投入需還貸的資金納入現(xiàn)有收費(fèi)償還的，應(yīng)經(jīng)審計后確認(rèn)。扼制公路擴(kuò)改建項目地方不按規(guī)定配套財政資金，不顧財力和需要，造成不斷擴(kuò)大還貸基數(shù)，延長收費(fèi)年限的情況發(fā)生。
（2）二級公路、市政道路不再納入還貸基數(shù)。
�。�3）對山區(qū)因經(jīng)濟(jì)總量無還貸能力而確需建路，不設(shè)為收費(fèi)項目，建設(shè)資金由各級政府共同投入，提高現(xiàn)有的公路補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，扶持山區(qū)的國省道建設(shè)。
�。�4）對新建政府還貸公路的咨詢、設(shè)計、施工、監(jiān)理和主要材料采購進(jìn)行招投標(biāo)，有效規(guī)范和控制造價；試行代建制。
�。�5）逐步推行公路養(yǎng)護(hù)以招標(biāo)方式進(jìn)行市場化改革，降低養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。
4.規(guī)范制定年票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方式，在明確收費(fèi)年限基礎(chǔ)上測算年票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
按收費(fèi)年限（近期，普遍認(rèn)為降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，延長政府還貸公路收費(fèi)年限）、還貸余額、費(fèi)用支出、地方承諾財政補(bǔ)貼、次票等因素測算年票收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；也可參考區(qū)域內(nèi)人均GDP，人均可支配收入、車輛保有量等變量測算。
�。ǘ┮�(guī)范財務(wù)管理和會計核算
1.收取的車輛通行費(fèi)（年票、次票）按照行政事業(yè)性收費(fèi)管理規(guī)定和分級管理的原則，全額納入省、市兩級財政專戶，由財政部門、交通部門監(jiān)管其收入和開支。為統(tǒng)一會計核算，財政補(bǔ)差資金由管理單位納入統(tǒng)一還貸之中。
2.加強(qiáng)銀行賬戶監(jiān)管。按資金用途分別開設(shè)管理經(jīng)費(fèi)、公路大中修、還貸等專項存款賬戶，分開核算，保證�？顚Ｓ煤唾Y金安全。
3.合理編制財務(wù)收支預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算。
4.明確納入統(tǒng)籌還貸債務(wù)基數(shù)的確認(rèn)原則。（1）已確認(rèn)的還貸余額加上回購?fù)馍掏顿Y項目的資金為需償還債務(wù)基數(shù)；（2）需要還貸的資金經(jīng)辦理竣工和決算后由省審計后確認(rèn)；（3）未辦理決算和驗收的公路債務(wù)作為核銷投資，在審計確認(rèn)前不納入需償還債務(wù)基數(shù)。
5.降低管理成本，實現(xiàn)加快還貸目標(biāo)。（1）規(guī)定開支范圍，主要包括管理費(fèi)、公路小修保養(yǎng)費(fèi)、經(jīng)批準(zhǔn)的專項支出。管理費(fèi)主要用于工資、職工福利費(fèi)、社會保障費(fèi)、設(shè)備設(shè)施的修繕費(fèi)、符合國家規(guī)定應(yīng)在管理費(fèi)中列支的其他費(fèi)用。（2）制定開支控制標(biāo)準(zhǔn)�？刂迫藛T配置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定管理費(fèi)、公路小修維護(hù)費(fèi)列支與收費(fèi)收入配比比例；在控制使用比例內(nèi)據(jù)實列支管理費(fèi)，不得超支，不結(jié)存使用。
�。ㄈ┩晟曝攧�(wù)信息披露，定期公布收費(fèi)還貸情況。
1.定期報告并清晰地公開收費(fèi)、開支與還貸、還貸基數(shù)及還貸余額等有關(guān)財務(wù)信息，接受社會監(jiān)督。
2.加強(qiáng)對車輛通行費(fèi)（年票、次票）收入及財政補(bǔ)貼等資金的開支、還貸使用情況的審計。
�。ㄋ模⿲嵭薪y(tǒng)籌還貸，要結(jié)合清理外商投資普通公路收費(fèi)項目。
在清理保證外商固定回報、違規(guī)轉(zhuǎn)讓、收費(fèi)期限超過國家規(guī)定、投資資金不到位等問題時，也要考慮投資者的合理利益，制定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)。對涉及外商投資普通公路的處理方式：
1.由地方政府通過回購方式收回收費(fèi)經(jīng)營權(quán)，提前償還外商投資余額，外方撤出收費(fèi)項目，項目經(jīng)營性質(zhì)轉(zhuǎn)為政府還貸公路。對回購價格的確定，除協(xié)商議價外，也可按評估價值確定，在回購前，公開招標(biāo)有資格中介機(jī)構(gòu)，經(jīng)資產(chǎn)評估，對預(yù)測剩余收費(fèi)年限現(xiàn)金流量現(xiàn)值，確定合理回購?fù)夥饺抗蓹?quán)的價格�；刭彿绞絻�(yōu)點在于，較好地解決效益不佳經(jīng)營性收費(fèi)公路，從根本上消除重收費(fèi)、輕養(yǎng)護(hù)，路況達(dá)不到養(yǎng)護(hù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的矛盾。
2.暫不回購?fù)馍掏顿Y項目（不收回收費(fèi)經(jīng)營權(quán)），維持原經(jīng)營性質(zhì)不變，只撤并收費(fèi)站，改變收費(fèi)方式并按比例分享統(tǒng)一收費(fèi)收入（年票、次票）及財政補(bǔ)差資金，從而保障投資者的利益。這種方式的優(yōu)點是，易于施行區(qū)域內(nèi)政府還貸公路統(tǒng)籌還貸管理；難點在于收費(fèi)分成比例的確認(rèn)，只能作為過渡性選擇。
3.對個別難協(xié)調(diào)的外商投資項目，維護(hù)原有管理體制（不收回收費(fèi)經(jīng)營權(quán)，也不撤并收費(fèi)站），原收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變，維護(hù)外商投資的正當(dāng)權(quán)益。
�。ㄎ澹l件成熟后，逐步擴(kuò)大統(tǒng)籌還貸執(zhí)行范圍，在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)“省級統(tǒng)籌還貸”。
