一、我國(guó)公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀及問(wèn)題
根據(jù)交通部公報(bào)統(tǒng)計(jì)，2001年至2005年我國(guó)公路建設(shè)到位資金中國(guó)內(nèi)貸款約7，215億，若加上有關(guān)資料提供的截止2000年底的累計(jì)貸款余額5，000億元，扣除已還部分本金，2005年底全國(guó)公路建設(shè)國(guó)內(nèi)貸款則達(dá)到11，000多億元，每年需支付的利息達(dá)700億元以上。目前，有很多地方不能償還到期債務(wù)，甚至連貸款的利息都無(wú)能力支付。據(jù)西部某省收費(fèi)站點(diǎn)還貸調(diào)研資料顯示，僅有1/3收費(fèi)公路能如期還貸，其余的站點(diǎn)均無(wú)法及時(shí)足額還貸。另?yè)?jù)了解，某地級(jí)市公路部門(mén)2006年底總負(fù)債15.3億元，每年應(yīng)付銀行利息9，500多萬(wàn)元，但是幾個(gè)直屬收費(fèi)站的通行費(fèi)收入扣除基本費(fèi)用，可用于還本付息的資金不足5，000萬(wàn)元，利息缺口4，500多萬(wàn)元。就全國(guó)而言這種現(xiàn)象也不在少數(shù)，長(zhǎng)期借新債還舊債，債滾債，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)一定的負(fù)面影響。
�。ㄒ唬⿵暮暧^方面講有三個(gè)方面的影響
1.影響國(guó)家財(cái)政改革方案的實(shí)施
在公路建設(shè)的貸款中，既有以切塊養(yǎng)護(hù)資金作抵押的借款，也有以通行費(fèi)或收費(fèi)權(quán)作抵押的借款；既有貸款建設(shè)的收費(fèi)公路，也有貸款建設(shè)的不收費(fèi)公路；既有貸款建設(shè)的國(guó)省道，也有貸款建設(shè)的城鄉(xiāng)公路。國(guó)家計(jì)劃實(shí)施的費(fèi)改稅等財(cái)政改革方案很難在交通公路部門(mén)實(shí)施。
2.增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
公路部門(mén)管理的大部分是政府還貸公路和不收費(fèi)公路，如公路建設(shè)負(fù)債過(guò)重，在國(guó)家規(guī)定的經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，不能如期還清貸款，就要由政府“埋單”，這就加大了國(guó)家和地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。國(guó)家就得動(dòng)用搞其它建設(shè)的資金用于歸還公路負(fù)債，從而影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
3.影響社會(huì)穩(wěn)定
一些地方債臺(tái)高筑，不僅銀行本息沒(méi)法還，還拖欠大量工程款。據(jù)中國(guó)公路網(wǎng)報(bào)導(dǎo)，湖南省郴州市公路部門(mén)因銀行負(fù)債重，拖欠工程款7，736萬(wàn)元無(wú)法按時(shí)償還，造成上百民工沖擊機(jī)關(guān)，堵塞107國(guó)道，還動(dòng)用黑惡勢(shì)力試圖綁架單位領(lǐng)導(dǎo)人；因拿不到工程款，3，000人自發(fā)上訪。據(jù)了解，目前此類(lèi)情況在全國(guó)各地不同程度的存在，處理不好影響社會(huì)穩(wěn)定。
�。ǘ⿵慕煌ü凡块T(mén)角度講有三個(gè)方面影響
1.影響公路建設(shè)可持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)
收費(fèi)公路建設(shè)過(guò)多依賴(lài)銀行貸款必然導(dǎo)致部分省、市、自治區(qū)甚至是市（地）縣交通公路部門(mén)債務(wù)包袱加重，迫使許多地方借新債還舊債，累計(jì)貸款余額越來(lái)越大，還本付息壓力越來(lái)越重。有許多地方用于貸款的抵押資源都用盡了，即使有好的項(xiàng)目也無(wú)法籌措資金，影響了公路建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。
2.影響交通公路部門(mén)的信譽(yù)
由于公路建設(shè)負(fù)債過(guò)重，有很多地方不能償還到期債務(wù)，有些地方甚至連貸款的利息都無(wú)能力支付，陷入舉新債還舊債，債滾債的惡性循環(huán)，信用等級(jí)不斷下降，一定程度上影響了交通公路部門(mén)的形象。
3.影響公路的正常養(yǎng)護(hù)
一些地方的政府還貸公路，由于受平行高速公路開(kāi)通的影響，車(chē)輛大量分流，通行費(fèi)收入嚴(yán)重下降，導(dǎo)致入不敷出，收入扣除管理費(fèi)、小修保養(yǎng)費(fèi)、大中修費(fèi)用后不足以支付利息，一些公路部門(mén)擔(dān)心銀行資金鏈斷裂，影響融資，要挪用公路養(yǎng)護(hù)資金還本付息，影響公路的正常養(yǎng)護(hù)。
二、收費(fèi)還貸公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因
由于公路建設(shè)資金需求大并且來(lái)源絕大部分依靠銀行貸款，財(cái)務(wù)成本高，體制和管理不完善等原因形成收費(fèi)還貸公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
�。ㄒ唬┕方ㄔO(shè)規(guī)劃不科學(xué)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)。
地方公路建設(shè)項(xiàng)目決策非理性化的現(xiàn)象比較突出，項(xiàng)目缺乏科學(xué)翔實(shí)的論證，一些地方為了搞政績(jī)工程、形象工程，沒(méi)有考慮貸款償還能力，人為地做大項(xiàng)目效益，原本二級(jí)公路就可以滿(mǎn)足車(chē)流量要求的，追求豪華搞成一級(jí)或超一級(jí)的四車(chē)道，甚至六車(chē)道，大大增加了債務(wù)負(fù)擔(dān)。工程竣工后，因車(chē)流量少，收不抵支，陷入償債危機(jī)，這是造成收費(fèi)公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很重要的原因。比如1992年動(dòng)工的廣東某省道，“工可”對(duì)車(chē)流量及形勢(shì)估計(jì)不足，盲目求大，路基寬度由21.5m擴(kuò)寬至60m，預(yù)算投資由44，664萬(wàn)元，增至11億元；工程在2000年竣工通車(chē)的當(dāng)年，每天車(chē)流量?jī)H為3，000車(chē)次，對(duì)比預(yù)算的10，000車(chē)次，少7，000車(chē)次，通車(chē)幾年來(lái)平均每年通行費(fèi)收入僅為1，150萬(wàn)元，扣除管理費(fèi)和維修費(fèi)，沒(méi)有資金支付利息，造成較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
�。ǘ┵Y本金比例不足，倉(cāng)促上項(xiàng)目。
根據(jù)國(guó)家規(guī)定，公路建設(shè)最低資本金比例為35%，有的地方為了上項(xiàng)目，或?yàn)榱说玫缴霞?jí)單位的建設(shè)投資補(bǔ)助，不管有沒(méi)有資本金，或資本金是否充足，盲目上項(xiàng)目，也是造成收費(fèi)還貸公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要原因。再以前述廣東某省道為例，在1992年動(dòng)工時(shí)，由于缺少資本金倉(cāng)促上馬，工程進(jìn)行到四分之一，后續(xù)資金跟不上，于1993年工程被迫停工。1995年才引進(jìn)外資，但工程一直停停打打，三起三落，歷盡艱辛才于2000年底竣工。由于工程建設(shè)歷時(shí)8年，加重了資金成本，僅建設(shè)資金利息就達(dá)28，437萬(wàn)元，超計(jì)劃23，813萬(wàn)元，增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
�。ㄈ┤谫Y渠道單一，財(cái)務(wù)成本高。
當(dāng)前，我國(guó)收費(fèi)公路尤其是政府還貸公路項(xiàng)目的融資渠道比較窄，資金來(lái)源主要是銀行貸款和個(gè)人集資，融資方式倚重間接融資的局面沒(méi)有得到改善，間接融資的比例遠(yuǎn)高于直接市場(chǎng)融資的比例，這種融資方式財(cái)務(wù)費(fèi)用高，加大了成本支出。
�。ㄋ模┦召M(fèi)機(jī)制陳舊，應(yīng)變能力不強(qiáng)。
目前，我國(guó)大部分收費(fèi)公路的收費(fèi)站的運(yùn)行機(jī)制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)性弱，通行費(fèi)征收工作處于一種墨守成規(guī)、守株待兔、順其自然的狀態(tài)，應(yīng)變能力不強(qiáng)。尤其是一些受高速公路車(chē)輛分流影響的收費(fèi)公路，沒(méi)有在依法依規(guī)的情況下采取一些靈活可行的營(yíng)銷(xiāo)措施增加通行費(fèi)收入，導(dǎo)致費(fèi)源流失，嚴(yán)重影響還本付息。
�。ㄎ澹┓审w制不健全，收費(fèi)環(huán)境惡化。
目前通行費(fèi)征收沒(méi)有相應(yīng)的法律予以保護(hù)，例如對(duì)于沖卡逃費(fèi)的車(chē)輛由誰(shuí)處理，又如當(dāng)?shù)匦姓块T(mén)車(chē)輛是否免費(fèi)通行等。更為嚴(yán)重的是，有的地方收費(fèi)環(huán)境非常復(fù)雜，一些社會(huì)人員強(qiáng)行逃費(fèi)，毆打收費(fèi)人員，有的借題鬧事，損壞收費(fèi)設(shè)施又得不到法律的制裁。所有這些都是一些長(zhǎng)期懸而未決的問(wèn)題，造成費(fèi)收流失嚴(yán)重，影響還貸。
（六）高速公路分流影響
高速公路通車(chē)后，對(duì)與之平行的收費(fèi)還貸公路影響很大。如廣東的廣惠高速公路開(kāi)通后，對(duì)324國(guó)道惠州段的收費(fèi)影響非常大， 2003年兩個(gè)收費(fèi)站的收費(fèi)額為13，495萬(wàn)元，2004年廣惠高速開(kāi)通后收費(fèi)額降至7，314萬(wàn)元，減少6，181萬(wàn)元，下降45.8%.又如粵贛高速公路開(kāi)通后，205國(guó)道惠州段兩個(gè)收費(fèi)站的收費(fèi)額由2003年的6，915萬(wàn)元下降為2005年的2，971萬(wàn)元，降幅57%，嚴(yán)重影響還本付息。
三、解決收費(fèi)還貸公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策
通過(guò)對(duì)收費(fèi)還貸公路債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析，為規(guī)避和防范公路債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我國(guó)公路事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下措施。
�。ㄒ唬┖侠硪�(guī)劃，優(yōu)化資源配置。
公路項(xiàng)目屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，在對(duì)項(xiàng)目決策時(shí)，應(yīng)擇優(yōu)選擇收費(fèi)公路項(xiàng)目，科學(xué)地、實(shí)事求是地編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告；在決策時(shí)，不能忽視項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，更不能人為夸大項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益；要引入項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制，實(shí)施項(xiàng)目決策人與風(fēng)險(xiǎn)掛鉤，讓決策人切實(shí)負(fù)起決策責(zé)任；要防止盲目上項(xiàng)目。
�。ǘ� 采取轉(zhuǎn)移債務(wù)措施，新建項(xiàng)目捆綁經(jīng)營(yíng)。
1.爭(zhēng)取財(cái)政資金支持。大部分收費(fèi)公路具有很強(qiáng)的公益性，而且存在財(cái)政償還公路建設(shè)債務(wù)的義務(wù)。公路部門(mén)應(yīng)在積極爭(zhēng)取中央財(cái)政資金支持的同時(shí)，爭(zhēng)取地方財(cái)政資金，提高收費(fèi)公路償債支出在財(cái)政支出預(yù)算中的比重。
2.轉(zhuǎn)移債務(wù)。高速公路的出入口絕大部分都是沿收費(fèi)公路進(jìn)出的，高速公路通車(chē)后，車(chē)輛分流，使與之平行的收費(fèi)公路通行費(fèi)收入大幅下降，因此高速公路的收入應(yīng)提取一定的比例補(bǔ)償給沿線與之平行的收費(fèi)公路，以減輕收費(fèi)還貸公路的債務(wù)。
3.采取捆綁經(jīng)營(yíng)。由于高速公路開(kāi)通嚴(yán)重分流與之平行的收費(fèi)公路的車(chē)輛，大幅減少收費(fèi)公路的通行費(fèi)收入，導(dǎo)致原有收費(fèi)公路無(wú)法償還債務(wù)，給國(guó)家財(cái)政造成負(fù)擔(dān)，有條件的地方，有必要考慮對(duì)新立項(xiàng)的高速公路項(xiàng)目，可以實(shí)行與與之平行收費(fèi)公路捆綁經(jīng)營(yíng)。
�。ㄈ┘訌�(qiáng)收費(fèi)站管理，增加通行費(fèi)收入。
收費(fèi)公路的債務(wù)主要是由通行費(fèi)收入來(lái)償還的。因此，加強(qiáng)收費(fèi)站的管理，提高收費(fèi)站員工的積極性是非常重要的。要在依法依規(guī)的情況下積極探索一些靈活可行的措施增加通行費(fèi)收入。
1.適當(dāng)下浮收費(fèi)價(jià)格。目前，收費(fèi)公路收費(fèi)站的通行費(fèi)價(jià)格是根據(jù)車(chē)流量、公路等級(jí)、里程，經(jīng)省級(jí)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)確定，沒(méi)有浮動(dòng)，執(zhí)行起來(lái)比較死板。一般而言，車(chē)輛通行費(fèi)收入取決于車(chē)流量與收費(fèi)價(jià)格兩個(gè)變量，一些受平行高速公路影響的收費(fèi)公路，分流車(chē)輛嚴(yán)重，車(chē)流量小，還死死抱住原定價(jià)格，比如205國(guó)道惠州段東坑收費(fèi)站，小車(chē)通行費(fèi)定價(jià)為8元，而在惠河高速路東坑出口定價(jià)為5元，導(dǎo)致一些車(chē)輛繞過(guò)收費(fèi)站而行，再過(guò)來(lái)行駛205國(guó)道，造成205國(guó)道行駛里程長(zhǎng)而收不到通行費(fèi)，費(fèi)源流失。為了吸引車(chē)流量，適當(dāng)下浮收費(fèi)價(jià)格，是增加車(chē)輛通行費(fèi)收入的有效辦法。
2.引進(jìn)市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)機(jī)制。只有車(chē)輛通行，收費(fèi)站才有收入，由于經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在國(guó)省道收費(fèi)公路旁不斷新開(kāi)與之平行的高速公路，分流了大部分過(guò)往車(chē)輛，造成收費(fèi)公路的通行費(fèi)收入嚴(yán)重下降，這就是競(jìng)爭(zhēng)的必然趨勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)也應(yīng)喚醒收費(fèi)公路管理者的嗅覺(jué)，經(jīng)營(yíng)管理上不能再墨守成規(guī)，守株待兔，而是要采取靈活多變的市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)機(jī)制，實(shí)行“批零結(jié)合”的通行費(fèi)收費(fèi)方式，吸引更多的車(chē)輛通行，增加通行費(fèi)收入，減輕債務(wù)壓力。
3.實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制、通行費(fèi)超收提成。目前，國(guó)內(nèi)一些收費(fèi)公路特別是受平行高速公路分流車(chē)輛影響，效益差，員工收入低，為調(diào)動(dòng)收費(fèi)站員工嚴(yán)堵逃費(fèi)車(chē)輛及出去找市場(chǎng)、促營(yíng)銷(xiāo)、多創(chuàng)收的積極性，采取一些靈活多變的獎(jiǎng)勵(lì)措施，合理定出全年通行費(fèi)收入的基數(shù)，超額完成任務(wù)給予一定的提成獎(jiǎng)勵(lì)。不然，員工收多收少一個(gè)樣，哪來(lái)積極性，更談不上增加通行費(fèi)收入，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。
（四）調(diào)整融資結(jié)構(gòu)、降低財(cái)務(wù)成本。
當(dāng)前，我國(guó)收費(fèi)公路尤其是政府還貸公路的融資方式主要是銀行貸款，有銀行的支持固然好，但是銀行的借款利息成本高，中長(zhǎng)期貸款的年利率為6.39%.為節(jié)約成本，有條件的地方可采取資產(chǎn)證券化，尋求上市；或在債券市場(chǎng)直接融資。據(jù)測(cè)算，債券成本的年利率一般在3%左右，公路建設(shè)投資額巨大，通過(guò)債券融資可節(jié)約50%以上的財(cái)務(wù)成本，這也是減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)的好辦法。
�。ㄎ澹┘訌�(qiáng)執(zhí)法，為通行費(fèi)征收創(chuàng)造良好的征收環(huán)境。
目前，通行費(fèi)征收雖有相應(yīng)的法律法規(guī)支持，但收費(fèi)環(huán)境復(fù)雜，執(zhí)法不力的現(xiàn)象突出，費(fèi)源流失，還貸能力弱化問(wèn)題，應(yīng)盡快得到遏制。應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)收費(fèi)公路管理具體細(xì)則，規(guī)范收費(fèi)站的管理行為。對(duì)收費(fèi)公路行業(yè)實(shí)施具體的監(jiān)督管理，并采取必要的監(jiān)管手段，如對(duì)挪用車(chē)輛通行費(fèi)收入、收費(fèi)不還貸的行為，監(jiān)管部門(mén)有權(quán)責(zé)令其停止收費(fèi)，進(jìn)行整改。其次，建立收費(fèi)還貸公路收支年審制度，是加強(qiáng)通行費(fèi)收支監(jiān)管的有效措施。
