論文提要：我國農村公共產品的供給制度是以體制外供給為特征，形成了供給不足和結構扭曲，為此本文提出了社會主義新農村建設中構建新的公共產品供給制度的基本框架，并探討了實現(xiàn)這一制度創(chuàng)新的路徑選擇。

　　公共產品是相對于農民“私人產品”而言的具有消費的共同性、非競爭性和非排他性，用于滿足農村公共需要的產品，是農村經濟社會發(fā)展中的重要基礎。按照生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的要求推進新農村的建設，一項重要的內容就是認真分析當前農村公共產品供給制度的現(xiàn)狀，采取科學方法促進公共產品供給制度的變遷，構建科學的農村公共產品供給制度。

　　1．當前農村公共產品供給制度的弊端分析

　　現(xiàn)行農村公共產品的供給制度是在人民公社時期制度框架基礎上建立和發(fā)展起來的。無論是人民公社時期，還是農業(yè)改革時期，農村公共產品的供給都陷入了相同的困境，其深層原因從根本上說是農村公共產品供給制度方面存在的問題，歸根結底是由我國多年來形成的“二元化”發(fā)展模式和體制所造成的。由于實行的是“以農補工”、“重城輕農”，優(yōu)先發(fā)展城市的傾斜性發(fā)展戰(zhàn)略和政策，因而形成了城鄉(xiāng)有別的重城輕鄉(xiāng)的公共產品供給體制的基本制度。這一制度基本特征有以下三點：

　　(1)農村公共產品的體制外供給是其根本特征

　　從我國農村公共產品的特殊性來看，由于其所處的地域廣闊性(廣大農村地區(qū))和分布的分散性，決定著政府必須具備雄厚的財力和完善的決策及監(jiān)督機制。但是不管是人民公社時期還是改革開放時期，我們在長期的工業(yè)化為中心的發(fā)展戰(zhàn)略中，政府沒有雄厚的財力和健全的機制保證農村公共產品的提供。而農村的公共產品供給體制無不體現(xiàn)了一種體制外的特征。

　　第一，農村公共產品供給資金籌集的體制外特征。在目前我國公共產品提供的職責劃分上，中央政府主要負責全國性公共產品，地方政府負責地方性公共產品。而履行與農民收入增長及農業(yè)發(fā)展息息相關的農村公共產品所需的費用并不能由地方政府(主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)的制度內財政收入完全負擔。由于農業(yè)稅的輕稅政策，因此以農業(yè)為主要收入來源的縣、鄉(xiāng)政府財政力量十分薄弱，財政缺口大。這種情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于一種矛盾的地位：既要履行法律的職責，又要提供公共產品，因此通過制度外籌集公共資源便成為一種必然的選擇。人民公社時期，我國正處在工業(yè)化剛剛步、資本原始積累的匱乏時期，農村的公共產品主要由公社內部解決。由于政社高度合一，公社具有很強的統(tǒng)攝農村政治、財政的權力，再加上當時國家很困難，為了支援工業(yè)建設，農村就由農民出工出勞，自己想辦法滿足自己低層次的需要，農村所需的公共產品經費就不進入國這家公共收支系統(tǒng)。人民公社解體后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社成為農村基層政權，并承擔起本轄區(qū)公共產品供給的職責。但是，新的農村公共產品資金籌措制度并沒有進行根本的變更，仍然沿用人民公社時期的供給體制，隨著公共產品種類的增多、范圍的擴大，公共支出的不斷增加，鄉(xiāng)級政府提供公共產品的費用遠遠不能解決供給問題。為了確保農村公共產品供給體制的運轉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不得不強行向農民攤派各種費用和勞動，農民以制度外的方式承擔著絕大部分農村公共產品的供給。

　　第二，農村公共產品供給決策的體制外特征。在我國現(xiàn)行的農村公共產品的供給體制下，提供什么樣的公共產品，提供多少農村公共產品，通過什么渠道來提供農村公共產品，都是由上級政府及其部門“為民做主”。農村基層政府作為一級組織具有獨立的利益，它所追求的目標可能與農民的要求并不相同。為了達到基層政府的目標，農村公共產品的供求往往不對稱，供求矛盾突出。與城市公共產品相比，農村公共產品的分散性、局限性和投資的周期長、見效慢，從而造成地方政府官員決策的短期行為。

　　農村公共產品供給體制的外部性使公共產品的提供者和消費者不能統(tǒng)一，缺乏激勵機制，最終對農村公共產品的供給效率產生了非常不利的影響，出現(xiàn)數(shù)量上嚴重不足和結構上嚴重失衡的特征。

　　(2)體制外供給使農村公共產品供給嚴重不足

　　由于縣鄉(xiāng)政府制度內財政收入有限，制度外資金投入又缺乏相應的監(jiān)督和有效的激勵，導致農村公共產品供給的嚴重不足�，F(xiàn)階段我國農村公共產品供給嚴重不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一是純公共產品嚴重不足。農村科技、農業(yè)相關信息等“軟”公共產品無不能滿足農民的需要；農村法律政策供給不足；農村生態(tài)環(huán)境惡化。二是農村準公共產品嚴重短缺。農業(yè)基礎設施嚴重不足；農村教育供給嚴重短缺；現(xiàn)行的社會保障制度建設很不完善。比如，由于農村環(huán)境問題和醫(yī)療狀況，使得農民的人均預期壽命大大落后于城市．。據(jù)2000年進行的第五次人口普查資料，中國人均期望壽命為71.4歲；其中城鎮(zhèn)居民人均壽命75.21歲，農村居民人均壽命69.55歲，前者比后者高出5歲多，相當于發(fā)達國家與中等收入國家之間的差距。

　　(3)體制外供給使農村公共產品供給結構嚴重失衡

　　由于農村公共產品供給決策的外部性，供給者和消費者目標并不一致，因此當前農村公共產品供給結構嚴重失調。供給結構的失調主要表現(xiàn)為嚴重的“重硬輕軟”和“重準輕純”。一些地方政府在農村公共產品的供給中熱衷于看得見、摸得著的“硬”公共產品的生產和供給，對上級要求考核的農村電網改造、交通道路建設等公共設施項目，千方百計地組織資金加以實施，而對農業(yè)科技的推廣和應用、農業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)建設等“軟”公共產品的生產，卻沒有太高的積極性。與此同時，由于準公共產品的范圍比純公共產品的范圍大，因而一些地方政府對農村準公共產品的生產比較重視，如對需要達標的鄉(xiāng)村公路、自來水設施等，即使沒有錢也要從對農村的攤派中收取資金進行建設。而對于涉及戰(zhàn)略性的純公共產品的生產，卻并不熱心。農民真正需要的公共產品提供不足，而不需要的公共產品卻存在供給過剩。這樣本來有限的公共產品投入得不到合理利用。當前，由于體制外農村公共產品的長期作用，使得農村純公共產品嚴重不足——農村科技、農業(yè)相關信息等“軟”公共產品不能滿足農民的需要，法律政策供給不足，農村生態(tài)環(huán)境惡化，農村教育供給嚴重短缺，農村基礎設施薄弱，農村社會保障很不完善。相反，農村卻“政績”工程過多，政府機構臃腫，人員供給過多，基層政府制訂的干預農民生產的政策供給過多。

　　2．構建社會主義新農村公共產品供給制度新框架

　　社會主義新農村建設是我國經濟社會總體上進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段這一背景下的全新發(fā)展戰(zhàn)略，工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在全國全黨已經形成共識，因此，從根本上解決中國農村公共產品供給問題，必須打破城鄉(xiāng)二元結構，對農村公共品供給制度進行重構，進行全面的制度創(chuàng)新。在制度創(chuàng)新中必須構建如下的基本框架：

　　(1)破除城鄉(xiāng)分割的“二元”公共產品供給基本制度和模式，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產品供給制度，變農村公共產品的體制外供給為體制內供給。

　　農村公共產品的體制外供給、公共產品的供給短缺和供給結構扭曲其根本原因在于城鄉(xiāng)獨立的公共品供給的二元結構，破解二元結構，就必須以堅持城鄉(xiāng)一體化為導向，加快推進公共產品供給體制和制度的改革和完善，逐步建立起適應社會主義市場經濟要求、符合國際慣例，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、均衡、公平、公正、平等的新型現(xiàn)代公共產品供給體制和制度。