論文摘要：農(nóng)村公共產(chǎn)品的普遍短缺，已嚴(yán)重制約農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展。中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度急需創(chuàng)新。本文結(jié)合農(nóng)村公共產(chǎn)品中的制度現(xiàn)狀進行分析，提出了增加我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度選擇，即建立充分體現(xiàn)農(nóng)民需求的公共產(chǎn)品供給決策機制，構(gòu)建多層次的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，明晰農(nóng)村公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強對公共資源使用的監(jiān)督。

　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的現(xiàn)狀

　　以戶為單位的分散式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定了農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品對農(nóng)村公共產(chǎn)品的強烈依賴性。當(dāng)農(nóng)村市場化程度越高，這種依賴性就越大。目前我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在著很多問題，嚴(yán)重地制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。

　　(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足，供需結(jié)構(gòu)失調(diào)

　　現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共產(chǎn)品總體供給不足，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需的公共產(chǎn)品供給太少。比如大規(guī)模農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資、大型水利灌溉設(shè)施建設(shè)、農(nóng)作物良種的開發(fā)培育以及有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品市場供求信息的豐富等。由于現(xiàn)有國家稅收體制下縣、鄉(xiāng)政府財政收入有限，而招商引資的方式又因缺乏相應(yīng)的渠道等難以開展，導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品嚴(yán)重供給不足。二是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。諸如農(nóng)民的教育條件，農(nóng)民的醫(yī)療保障及農(nóng)村環(huán)境保護等。這些公共產(chǎn)品對于農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展有著不可估量的作用，尤其對提高農(nóng)民素質(zhì)、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技和奠定農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)具有重大的意義。

　　然而由于種種現(xiàn)實條件的限制，我國各級政府對此類公共產(chǎn)品供給投入長期以來都相當(dāng)忽視，這不僅嚴(yán)重損害了農(nóng)民的利益，而且直接威脅到廣大農(nóng)村地區(qū)的長治久安和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。由于缺乏科學(xué)有效的公共選擇機制，農(nóng)村公共產(chǎn)品多數(shù)由各級政府和部門自上而下進行“填鴨式”供給，因此存在結(jié)構(gòu)失調(diào)的問題。農(nóng)民不需要的服務(wù)政府提供過剩，真正急切需求的公共服務(wù)卻少之又少，從而導(dǎo)致本來有限的資金投入得不到合理的利用。這也是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不能真正實現(xiàn)幫助農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活質(zhì)量的根本原因。

　　(二)自上而下的制度外公共產(chǎn)品供給決策體制

　　在現(xiàn)行公共產(chǎn)品供給體制下，公共產(chǎn)品資金的籌集采用的是“按事收費”的形式，每項收費都有特定的專門用途。為達到基層政府完成上級任務(wù)和提高政績的目標(biāo)，鄉(xiāng)和鄉(xiāng)以上各級政府和部門往往采取下達各種收費任務(wù)、布置各項達標(biāo)和升級活動等各種行政收費手段來推動公共產(chǎn)品的實施，這不僅不能滿足鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)部的需求，往往還能激化基層政府與農(nóng)民之間的矛盾，促使雙方對立情緒的滋長。

　　造成這種現(xiàn)象的原因主要有如下幾點：1.在政績考核和經(jīng)濟利益雙重驅(qū)動下，作為掌握權(quán)力的農(nóng)村基層政府輕易成為追求利益的行為主體，其獲取利益的行為目標(biāo)和農(nóng)民追求收入增長目標(biāo)的沖突，不可避免地帶來農(nóng)村公共資源籌集和使用的失衡。2.現(xiàn)行體制下，村民委員會既要作為農(nóng)民代表辦理村務(wù)，又要作為下級執(zhí)行政務(wù)，扮演著尷尬的雙重角色。“政務(wù)”執(zhí)行的強制性經(jīng)常使得“村務(wù)”辦理進退維谷，致使村民委員會徹底成為政府在村級的代言人，失去本來“表達農(nóng)民意愿”的初衷，對公共資源的籌集也就難以實施有效的監(jiān)督。

　　二、體制失衡：我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因

　　在農(nóng)村改革前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品是由政府和集體統(tǒng)一提供的，農(nóng)村改革后這種供給機制被打破，而新的供給機制又沒有適時建立，從而造成我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足。供給體制的失衡主要表現(xiàn)在如下三方面：

　　(一)供給主體經(jīng)濟乏力，難以產(chǎn)出農(nóng)民所需的公共產(chǎn)品

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品的產(chǎn)出，改革開放前主要靠國家，但改革后這種局面已徹底改變。農(nóng)村稅制改革后，國家和地方政府實行財政包干，除農(nóng)村電網(wǎng)改造、大型水利建設(shè)等工程外，國家把地方建設(shè)的任務(wù)交給縣、鄉(xiāng)政府，不再進行撥款支持。作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的縣、鄉(xiāng)政府，往往因為財政緊張對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入“難為無米之炊”。尤其是老少邊窮地區(qū)的縣、鄉(xiāng)政府財政拮據(jù)，在解決“吃飯”問題尚有困難的情況下，要進行“建設(shè)”則顯得無能為力。可見農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品難以產(chǎn)出的主因就在于供給主體的經(jīng)濟乏力。

　　(二)生產(chǎn)公共產(chǎn)品出現(xiàn)輕重不均的現(xiàn)象，農(nóng)民難以享受利于發(fā)展生產(chǎn)、改善生活質(zhì)量的農(nóng)村公共產(chǎn)品

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要為了幫助農(nóng)民促進生產(chǎn)，改善生活質(zhì)量，但由于地方政府慣常的思維模式，容易在農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)中出現(xiàn)“兩重兩輕”的現(xiàn)象，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給實現(xiàn)不了幫助農(nóng)民促進生產(chǎn)、改善生活質(zhì)量的目的。一是重“硬”輕“軟”。一些地方政府迷戀于看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，對上級明文要求考核的農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)、防洪防澇設(shè)施建設(shè)等公共設(shè)施項目，常會快速組織資金進行實施，而對農(nóng)業(yè)科技的推廣運用、農(nóng)業(yè)發(fā)展的遠景規(guī)劃和信息系統(tǒng)的建設(shè)等“軟”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，卻提不起興趣。二是重“準(zhǔn)”輕“純”。一些地方政府對農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)比較重視，而對涉及到戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，卻常因為各種原因推遲搪塞，若上級政府不予支持也就漠不關(guān)心。基層政府按部就班地側(cè)重于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給無可厚非，但一味地重“準(zhǔn)”輕“純”，為了“政績”拒絕執(zhí)行“政策”則違背了農(nóng)民的根本利益。

　　(三)供給渠道單一，政府單邊主導(dǎo)的格局難以突破

　　目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道仍是沿襲農(nóng)村改革前的模式，政府單邊主導(dǎo)的格局仍未被突破。但基層政府往往因財力緊張顧此失彼，不能快速響應(yīng)農(nóng)民的實際需求，以致農(nóng)村干群關(guān)系的普遍緊張。供給渠道的單一也反映了我國目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的失衡。作為供給主體的基層政府，由于沒錢為作為供給對象的農(nóng)民提供足夠的公共產(chǎn)品，同時其他供給渠道又沒有形成，基層政府迫于政績等壓力只好向農(nóng)民強行攤派，集資興建社會公益事業(yè)，導(dǎo)致許多農(nóng)民不堪重負；其它渠道不能應(yīng)運而生，同樣反映了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)的殘缺，這與深化農(nóng)村改革和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的要求很不相適應(yīng)。政府固然有義務(wù)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，但并意味著其它渠道理所當(dāng)然的缺失，農(nóng)民和其他社會成員也可以進行生產(chǎn)和提供。

　　三、新型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的構(gòu)建

　　為從根本上解決我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題，必須重構(gòu)供給制度和進行必要的制度創(chuàng)新。

　　(一)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策機制，充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿

　　實施村民自治的初衷本是要將農(nóng)民重新組織起來，進而解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的問題。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能滲透到村級組織，村民委員會逐漸失去了應(yīng)有的自治色彩，變成了農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下供給決策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“代言人”，扭曲了農(nóng)民的意愿。要徹底改變這種局面應(yīng)：

　　1.明確各級政府和村民自治組織對公共產(chǎn)品供給的責(zé)任。各級政府作為行政部門，對于公共產(chǎn)品的供給具有不可推卸的責(zé)任；村民委員會作為村民自治組織，其主要職能應(yīng)從供

　　給公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^村民公約等方式管理公共產(chǎn)品的使用。一方面要求各級政府充分履行職責(zé)，另一方面也要求村民自治組織在解決“政務(wù)”與“村務(wù)”的基礎(chǔ)上，充分合理地行使自詒權(quán)力。

　　2.充分發(fā)揮村民大會和村民代表大會的作用。村民大會作為農(nóng)村社區(qū)行使權(quán)力的基層機構(gòu)，對社區(qū)事務(wù)具備最終表決權(quán)。社區(qū)公共產(chǎn)品資源的籌集和公共產(chǎn)品的供給方案須經(jīng)村民大會或村民代表會議表決通過，嚴(yán)禁未經(jīng)投票表決而擅自動用公共資源的行為。村民大會和村民代表大會也應(yīng)依法監(jiān)督公共資源的使用。

　　3.大型公共產(chǎn)品供給應(yīng)在廣泛聽取群眾意見的基礎(chǔ)上，由村民代表大會投票表決，一般公共產(chǎn)品的供給也應(yīng)由村民代表大會進行監(jiān)督。

　　(二)構(gòu)建多層次的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)

　　按照公共財政學(xué)的相關(guān)理論，社會產(chǎn)品序列可按照消費競爭性、收益排他性以及外部性的大小劃分為四類，即純公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品以及私人產(chǎn)品。私人產(chǎn)品可以由市場自行提供。如果產(chǎn)品的受益人相對固定，而且其外部收益溢出的范圍局限于少數(shù)利益相關(guān)的受益人，則可通過俱樂部的形式將相關(guān)受益人組織起來，形成利益上的共同體，并通過共同費用分?jǐn)偅瑢崿F(xiàn)收益內(nèi)在化。這種提供方式可以稱之為俱樂部提供。純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品由于具有較大的外部性，私人提供往往缺乏效率，政府需提供必要的扶持。一般純公共產(chǎn)品可以由政府提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品則可通過政府補貼的方式由政府和私人混合提供。具體可如下操作：

　　1.農(nóng)村純公共產(chǎn)品由政府公共提供。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大型水利工程、氣象、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、種子培育、農(nóng)村道路建設(shè)、全國性的水土保持工程以及全國性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治等，由于其不具有內(nèi)部收益，屬于純公共產(chǎn)品的范疇，適合于政府公共提供。當(dāng)然政府可通過合同的形式引進私人投資，然后再由政府出資購買。

　　2.農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)該按照政府補貼和私人投資相結(jié)合的方式混合提供。地區(qū)性的中小型水利工程、農(nóng)業(yè)病蟲害防治、農(nóng)技推廣和農(nóng)業(yè)機械推廣、農(nóng)村電力、農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)業(yè)節(jié)水等，通常既有外部受益；又有生產(chǎn)者個人受益的特點，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇，可采取在政府補貼的基礎(chǔ)上，按照“誰受益，誰負擔(dān)”和“量力而行”的原則，由農(nóng)民按照受益程度的大小集資生產(chǎn)。實際操作中可以通過村民大會或村民代表大會，充分收集農(nóng)民的意愿，擬訂集資方案，由鄉(xiāng)政府或村委會負責(zé)具體實施。

　　3.小范圍受益的低級公共產(chǎn)品，則可組織農(nóng)民通過俱樂部的方式提供。種植、養(yǎng)殖的供產(chǎn)銷聯(lián)合體，灌溉，治蟲，湖泊的漁業(yè)資源利用，鄉(xiāng)村道路，農(nóng)產(chǎn)品的加工和流通等，由于其外溢較少，且受益群體比較固定，屬于俱樂部產(chǎn)品的范疇。對于這類產(chǎn)品，理想的方式是將農(nóng)民組織起來，成立農(nóng)業(yè)合作社式的俱樂部，通過合作社將外部收益內(nèi)在化，提高供給效率。

　　(三)明晰農(nóng)村公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

　　明晰農(nóng)村公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)關(guān)系簡而言之即為“該屬集體的就歸集體，該屬個人的就歸個人，侵犯農(nóng)民利益的事做不得”。農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品建成后，受益者應(yīng)按照產(chǎn)權(quán)歸屬和占比多少繳納相應(yīng)的折舊費和維護費。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，“三農(nóng)”問題已日益成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，它不僅關(guān)乎國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，更嚴(yán)重的是已經(jīng)威脅到國家的穩(wěn)定。維持現(xiàn)有體制的成本越來越高，國家必須對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題提出一攬子的解決方案。

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