【論文摘要】2000年以來，從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)入手的農(nóng)村稅費(fèi)改革，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度和分配行為，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，取得了顯著的階段性成果，同時增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力。改革的局限使農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨困境，農(nóng)村稅費(fèi)改革的必然趨勢是財政體制創(chuàng)新，財政體制創(chuàng)新的核心是統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展是財政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展必須考慮整個國家行政系統(tǒng)與國家總財力的關(guān)系。

　　一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景、成果以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響

　　在我國改革開放前期，農(nóng)民收人持續(xù)增加。按不變價格計算，1978-1984年，農(nóng)民人均純收人年均增長率達(dá)15.6%0}’}到1985年以后，農(nóng)民收人的增長速度急劇放慢。據(jù)國家統(tǒng)計局有關(guān)公報，“七五”時期(1986-1990年)，農(nóng)民人均純收人年均實(shí)際增長率為4.2% ,“八五”時期為4.3%,“九五”時期為4.7% 0 1989年農(nóng)民人均純收人竟出現(xiàn)負(fù)增長，為一1. 6 % o X27 c r9a)影響農(nóng)民收人增長的因素很多，其中最受人們關(guān)注的莫過于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。實(shí)際上，1980年代后期開始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步增加。1990年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體呈上升趨勢，基本在高位運(yùn)行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)年均增長幅度一般都超過同期農(nóng)民收人增長幅度。

　　1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長幅度更是高出農(nóng)民人均純收人增長幅度12.6個百分點(diǎn)。f31 c }s}面對日益突出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，中央政府采取了不少嚴(yán)厲的減負(fù)措施，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題始終未能從根本上得到解決。

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，極大地妨礙了農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高。出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)滑坡、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)村教育文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢、農(nóng)民生活困難、城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大等等令人擔(dān)憂的現(xiàn)象。

　　某些地方，一些農(nóng)民不堪重負(fù)，被迫背井離鄉(xiāng)，甚至出現(xiàn)自殺等讓人觸目驚心的事件。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重還嚴(yán)重影響了黨和政府在農(nóng)村群眾中的形象，引發(fā)了農(nóng)民對農(nóng)村基層政府的不滿情緒。農(nóng)民拒絕交納稅費(fèi)、抵制政府工作、集體上訪等對抗性行為屢有發(fā)生。很明顯，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重引起的種種問題已經(jīng)危及農(nóng)村的社會秩序和政治穩(wěn)定，一定程度上動搖了基層政府行政管理的基礎(chǔ)。在這種背景下，中央政府推出了以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為重要目的的農(nóng)村稅費(fèi)改革舉措。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國農(nóng)村繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的第三次重大改革。從2000年開始，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)由點(diǎn)到面，穩(wěn)步推進(jìn)。2003年在總結(jié)經(jīng)驗、完善政策的基礎(chǔ)上，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作在全國全面推行。農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本內(nèi)容是“三取消、二調(diào)整、一改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；改革村提留征收使用辦法等。2004年，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步深化，取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，進(jìn)行減征、免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。4年多的農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了顯著成果。通過農(nóng)村稅費(fèi)改革，用稅來代替向農(nóng)民征收的各種收費(fèi)、集資和攤派，用稅法來規(guī)范農(nóng)村的分配關(guān)系，保障了廣大農(nóng)民的利益，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度和分配行為，有利于現(xiàn)代公共財政體制的建立。大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，各地試點(diǎn)情況表明，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕幅度一般都達(dá)到30％。明顯改善了政府與農(nóng)民的關(guān)系和農(nóng)村干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村上層建筑的調(diào)整和完善。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作初步達(dá)到了“減負(fù)”、“規(guī)范”的目的，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收人的減少，農(nóng)村稅費(fèi)制度的規(guī)范意味著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取稅費(fèi)行為的制約。這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)生了明顯的影響，一是擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)存在較大缺口，當(dāng)時可以通過稅外收費(fèi)、借債等途徑解決。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，從1996年到2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收人中，超過30％的收人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌資金。2000年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收人為1026．65億元，其中自籌、統(tǒng)籌資金達(dá)403．34億元，占39．29％。4農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)等行政事業(yè)性、政府性基金、集資和屠宰稅，又開始取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，降低農(nóng)業(yè)稅稅率。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收人中，稅收沒有太多增加，甚至逐漸減少，而原來可以納人鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人的統(tǒng)籌費(fèi)等又被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人大大減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口迅速擴(kuò)大。為了支持農(nóng)村稅費(fèi)改革，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，中央財政和省財政增加了轉(zhuǎn)移支付金額。2001-2004年中央財政對試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付金額分別為33億元、245億元、305億元、396億元。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口仍然很大。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償付能力大幅度下降。由于各種原因，全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)背負(fù)沉重債務(wù)。財政部科研所課題組認(rèn)為，如果采用中間值推斷，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會低于6000億元；如果采用高值推斷，全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額應(yīng)突破10000億元。5湖南桃源縣4o個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總計負(fù)債11．49億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債近2900萬元，最高的達(dá)10933萬元。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的能力已經(jīng)不足。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)償付債務(wù)的能力大大降低，沉重的債務(wù)帶來的問題和矛盾更加尖銳。農(nóng)村稅費(fèi)改革的方向無疑是正確的，但它客觀上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，使原本十分困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜，難以為繼。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層政府根本無力或難以滿足農(nóng)村龐大的公共需求，水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生保健等問題突出。另一方面，財政危機(jī)影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會控制能力和行政管理活動，可能引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理危機(jī)。

　　二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的趨勢：財政體制創(chuàng)新

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力增大和潛在的行政管理危機(jī)，使農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)人了一個兩難的境地。在目前的財政體制和行政管理體制下，要么繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)；要么讓鄉(xiāng)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)，犧牲農(nóng)村稅費(fèi)改革，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓改革走回頭路。I7事實(shí)上，已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)移、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一些新動向。有些地方，亂收費(fèi)由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)向行業(yè)稅費(fèi)轉(zhuǎn)移，如對農(nóng)民建房收“空間占用稅”，巧立名目變相提高學(xué)雜費(fèi)。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“強(qiáng)迫提供服務(wù)”，美其名目“有償服務(wù)”，如強(qiáng)令農(nóng)民購買質(zhì)次價高的果樹苗，通過代辦保險從中牟利。有些地方克扣農(nóng)民應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助金等。諸如此類損害農(nóng)民利益，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象，不禁令人擔(dān)心農(nóng)村稅費(fèi)改革陷入“黃宗羲定理”。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的困境，究其緣由，首先是因為農(nóng)村稅費(fèi)改革本身的局限。政府財政是財政收人和財政支出的統(tǒng)一，農(nóng)村稅費(fèi)改革屬于財政收人方面的改革，規(guī)范的是政府、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系。農(nóng)村稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收人的數(shù)量、結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出沒有全面、系統(tǒng)的改革和調(diào)整。即就是在財政收人內(nèi)部，稅費(fèi)改革也只是財政收人改革的部分內(nèi)容，也沒有改變我國長期存在的城鄉(xiāng)二元稅制和分配體制。農(nóng)村稅費(fèi)改革的局限說明，要使農(nóng)村稅費(fèi)改革走出困境，必須同時進(jìn)行財政支出方面的改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，完善基層政府收人結(jié)構(gòu)。歸根到底，農(nóng)村稅費(fèi)改革的趨勢必然是財政體制創(chuàng)新，建立現(xiàn)代公共財政體制。從這個意義上講，財政體制創(chuàng)新既是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯要求，也是農(nóng)村稅費(fèi)改革順利進(jìn)行和成功的必要保證。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革是財政體制創(chuàng)新的開端和有機(jī)組成部分。財政體制創(chuàng)新之所以必要，不僅僅是為了使農(nóng)村稅費(fèi)改革走出困境，根本理由在于消除現(xiàn)有財政體制的弊端�，F(xiàn)行財政體制是1994年分稅制改革后形成的，本身是財政體制創(chuàng)新的成果。然而，隨著時間的推移，分稅制基礎(chǔ)上的財政體制顯現(xiàn)了新的問題。中央財政收人占全國財政總收人的比重大大提高，同中央財力集中度提高相一致，省級財政相對于市級財政，市級財政相對于縣級財政，縣級財政相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，財力集中度不斷提高。財力向上集中，而事權(quán)、財政支出責(zé)任并沒有發(fā)生同向變化，甚至反向下移�？h鄉(xiāng)財政收人功能、財力逐漸減弱，但財政支出功能日益增強(qiáng)�？h鄉(xiāng)政府在提供維持性和社會福利性公共物品方面承擔(dān)著更大的作用，在提供與基層民眾權(quán)利和生活息息相關(guān)的服務(wù)功能方面比任何層級政府發(fā)揮著更大的作用。L8這樣形成縣鄉(xiāng)政府(財政轉(zhuǎn)移支付之前)事權(quán)與財權(quán)、財政支出責(zé)任與財政收人功能的不對稱。按理，財政轉(zhuǎn)移支付可以縮小，乃至解決不同級政府間、不同地區(qū)間財政的不對稱。但是，由于財政轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠完善，使地區(qū)間的財政差距、基層政府財政的不對稱難以有效解決。另外，上級政府可以通過上收財力和下放事權(quán)來轉(zhuǎn)嫁財政負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于國家財政體系的末端，承受轉(zhuǎn)嫁的上級財政負(fù)擔(dān)，無法將自己的財政負(fù)擔(dān)在財政體系內(nèi)部轉(zhuǎn)嫁，通常的做法就是向農(nóng)民伸手，解決財政困難。通過分析，我們就不難理解農(nóng)村基層政府財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，以至于農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的財政體制方面的原因了�，F(xiàn)行財政體制的弊病遠(yuǎn)不止這些，但是已足以說明必須進(jìn)行新的財政體制創(chuàng)新。

　　適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展要求，財政體制創(chuàng)新的內(nèi)容至少包含以下方面。

　　第一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，建立現(xiàn)代公共財政體制。城鄉(xiāng)二元稅制以至于城鄉(xiāng)二元財政體制，使收人較低的農(nóng)民承擔(dān)了比收人較高的城市居民相對高的稅賦，而政府對農(nóng)村地區(qū)的投人卻明顯低于城市，是對農(nóng)民的歧視性待遇的重要表現(xiàn)。從2004年起，免征、減征，并將在5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，使完全取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)呼之欲出。完全取消專門面向農(nóng)民征收的各種稅費(fèi)之后，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，使農(nóng)民履行同其他納稅人一樣的義務(wù)；同時，財政支出制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，使農(nóng)民享受同城市居民一樣的由國家財政負(fù)擔(dān)費(fèi)用的公共產(chǎn)品。在稅制和財政支出制度城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，建立覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共財政體制，這是財政體制創(chuàng)新的核心。第二，合理界定各級政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任。界定各級政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任要遵循事權(quán)和財權(quán)、財政支出責(zé)任與財政收人功能相統(tǒng)一原則。如果把事權(quán)和財權(quán)、財政支出責(zé)任與財政收人功能相統(tǒng)一，理解為在實(shí)行財政轉(zhuǎn)移支付之后形成的各級政府的事權(quán)、責(zé)任與其總財力的基本匹配，_9那么政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任的界定可以不拘泥于政府本級征收的收人的數(shù)量，而更多地考慮國家總財力、政府管理能力和公共產(chǎn)品的屬性、供給效率。以農(nóng)村義務(wù)教育為例，屬于全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央財政(按照一定時期義務(wù)教育發(fā)展的基本標(biāo)準(zhǔn)所需要的費(fèi)用數(shù)額)通過向農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)移支付的方式負(fù)擔(dān)費(fèi)用；而從效率看，發(fā)展義務(wù)教育的事權(quán)和責(zé)任適宜農(nóng)村基層政府承擔(dān)。第三，合理界定各級政府的財政收人。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距會長時期存在，應(yīng)適當(dāng)提高中央政府等上級政府財政收人在國家財政總收人中的比重。這對中央政府等上級政府統(tǒng)籌國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，保證所有的基層政府給本地區(qū)居民供給最起碼的公共產(chǎn)品，是必須的和有利的。

　　基層政府的財政收人主要包括本級征收的收人，如稅收，以及上級財政轉(zhuǎn)移支付等。一般對于農(nóng)村基層政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層政府而言，上級財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是最重要的收人來源之一。即使在一些發(fā)達(dá)國家，地方政府財政收人的30％～40％來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付，美國的學(xué)區(qū)財政收人近60％來源于上級政府的轉(zhuǎn)移支付。叫在明確劃分和完善各級政府財政收人和財政支出的基礎(chǔ)上，建立和完善符合國情的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　三、財政體制創(chuàng)新對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求

　　從理論上說，政府對物質(zhì)基礎(chǔ)的需要規(guī)定了財政規(guī)模，而財政規(guī)模對政府的行政管理活動又具有制約作用。一方面，社會成員在社會生產(chǎn)、生活中的共同需要即社會公共需要從根本上決定了政府的職能范圍，政府依據(jù)履行行政職能的需要，組建行政機(jī)構(gòu)和配置行政人員。政府為實(shí)施行政職能和供給公共產(chǎn)品、維持行政機(jī)構(gòu)和行政人員的公務(wù)活動，所產(chǎn)生的對物質(zhì)基礎(chǔ)的需要，規(guī)定了財政支出的范圍和數(shù)量，進(jìn)而提出了財政收入的數(shù)量要求。另一方面，財政具有反作用，財政為政府的運(yùn)轉(zhuǎn)、高效的行政管理和公共產(chǎn)品的供給提供財力，財政收入的數(shù)量限定了行政組織和行政人員的規(guī)模，確定了政府所能供給的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量的最大值。

　　財政與政府活動的關(guān)系說明，財政狀況的變化必定要求行政變遷，財政體制創(chuàng)新必然要求行政發(fā)展。使用行政發(fā)展概念，是要強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)(政府)的調(diào)整、改革與完善要以整體功能優(yōu)化、行政效率提高為方向，以促進(jìn)社會全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目的。農(nóng)村稅費(fèi)改革引發(fā)和為開端的，實(shí)際上正在平緩?fù)七M(jìn)的財政體制創(chuàng)新，使公共財力的數(shù)量、公共財力在各級政府間的分配，以及各級政府財政支出責(zé)任的劃定等方面發(fā)生了新的變化。假如沒有政府變革的配合，財政體制創(chuàng)新避免不了夭折或半途而廢的可能。如同財政體制創(chuàng)新是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯要求和必要保證，行政發(fā)展是財政體制創(chuàng)新的邏輯要求與必要保證。

　　行政發(fā)展是復(fù)雜、宏大的系統(tǒng)工程。這里以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)(政府)的創(chuàng)新為分析對象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)(政府)是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大主席團(tuán)、紀(jì)委等在內(nèi)的擔(dān)負(fù)農(nóng)村地區(qū)社會公共事務(wù)管理職責(zé)的整體，這種理解似乎違背公共行政理論，但不得不承認(rèn)這種理解與我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理實(shí)際是吻合的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展不僅有著寬廣的背景，國家政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會思想文化、農(nóng)村村民自治等各種因素構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的外部環(huán)境，而且有著復(fù)雜的內(nèi)因。顯而易見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展不能僅僅著眼于農(nóng)村稅費(fèi)改革、財政體制創(chuàng)新。在此，無意設(shè)計一個全面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的藍(lán)圖，主要探討農(nóng)村稅費(fèi)改革、財政體制創(chuàng)新對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的影響和要求。以農(nóng)村稅費(fèi)改革為開端的財政體制創(chuàng)新對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的要求，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的全部的卻是必須的依據(jù)。

　　具體來說，以農(nóng)村稅費(fèi)改革為開端的財政體制創(chuàng)新對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展至少提出了以下要求。第一，客觀確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的根本目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本出路何在?不少論者主張或完全廢除，或改為上級政府的派出機(jī)構(gòu)，或?qū)嵭凶灾位蜞l(xiāng)鎮(zhèn)分治，這些主張的最重要論據(jù)之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在本質(zhì)上就是危機(jī)財政，_4鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相應(yīng)的財政基礎(chǔ)。實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革基本沿著合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)構(gòu)改革、精簡人員的路徑進(jìn)行，主要目的之一在于減輕財政壓力。根據(jù)財政體制創(chuàng)新的趨勢，政府與財政的對應(yīng)關(guān)系，應(yīng)著眼于整個國家行政系統(tǒng)與國家總財政力是否適應(yīng)。從財政角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是存，是廢，是改，不應(yīng)限于考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本級征收的財政收入是否能夠維持其運(yùn)轉(zhuǎn)，而應(yīng)分析國家總財力是否能夠維持包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的整個國家行政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。以此為前提，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本出路的最重要因素，應(yīng)是農(nóng)村地區(qū)是否需要政府，需要什么樣的政府，來管理社會公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品。(鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的總趨勢，將另文研討，下文使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府概念并不意味主張保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是指農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)存政府或改革以后的行政管理系統(tǒng)。)第二，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。如前所述，遵循(財政轉(zhuǎn)移支付之后)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一原則，在各級政府問分解和配置行政職能。以國家總財力支持和財政轉(zhuǎn)移支付為條件，在全國政府職能體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)自身管理能力允許而且能夠最有效率地完成的職能。也即，如果同其他層次政府相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給某些公共產(chǎn)品，最符合效率要求，那么這些公共產(chǎn)品供給職責(zé)就適宜鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)。從現(xiàn)實(shí)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須退出競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，把職能轉(zhuǎn)移到為本地區(qū)居民提供義務(wù)教育、計劃生育、基礎(chǔ)設(shè)施、婚姻登記等公共產(chǎn)品上來。隨著統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制和現(xiàn)代公共財政體制的建立，給農(nóng)民以平等的國民待遇是大勢所趨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨之要增加承擔(dān)向農(nóng)民提供最低社會保障等新的職能。第三，設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合理規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期存在的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象至今沒有徹底消除。如果缺乏設(shè)定政府規(guī)模的依據(jù)，那么要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模過大的努力很難達(dá)到預(yù)期目的，即使取得短期效果，也難免反彈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)起向廣大農(nóng)民提供公共服務(wù)的職能。這里問題的關(guān)鍵是目標(biāo)不應(yīng)當(dāng)被設(shè)定為政府越小越好，而是要找到能夠為農(nóng)民獲得高質(zhì)量的生活創(chuàng)造條件的最佳規(guī)模。1¨政府規(guī)模受制于財政供養(yǎng)能力，應(yīng)當(dāng)首先確定國家總財力所允許的整個國家行政系統(tǒng)的規(guī)模，在這個框架里，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理組織所扮演的角色及所承擔(dān)的職能，設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合理規(guī)模。第四，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入能力�，F(xiàn)代公共財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相當(dāng)一部分財政收入來自于上級政府的轉(zhuǎn)移支付。但是這種轉(zhuǎn)移支付資金以確保基本公共產(chǎn)品的(按照國家財力規(guī)模確定的標(biāo)準(zhǔn))供給為限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要保證和提高民眾對自己的合法性支持，就必須努力提高財政能力，為居民提高更多更好的公共產(chǎn)品。提高財政能力的根本途徑是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，這是一個比較漫長但又必須的過程。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革和財政體制創(chuàng)新，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的社會背景具有新的特點(diǎn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展提供了新的推動力。新的行政環(huán)境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政發(fā)展的內(nèi)容、方式、路徑、合理而且可行的近期和遠(yuǎn)期的目標(biāo)，需要進(jìn)一步探討。