稅收超GDP增長(zhǎng)并無(wú)不合理之處

　　社會(huì)各界圍繞提高“兩個(gè)比重”、優(yōu)化分配格局出現(xiàn)了很多研究和討論，也開(kāi)出了很多“藥方”。相關(guān)的分析中，一些觀點(diǎn)與結(jié)論存在偏頗，特別是對(duì)于財(cái)稅改革的“藥方”往往缺少針對(duì)性的精準(zhǔn)把握，甚至是南轅北轍。我們圍繞“近十年來(lái)我國(guó)政府和企業(yè)部門(mén)分配份額呈現(xiàn)雙增加態(tài)勢(shì)，而住戶(hù)部門(mén)的分配份額則有所下降”、同時(shí)居民收入分配差距過(guò)大這一現(xiàn)象，從市場(chǎng)機(jī)制與政府調(diào)控在其中的各自責(zé)任切入，分析現(xiàn)行財(cái)稅體制的不足。顯然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、市場(chǎng)機(jī)制不夠健全可以說(shuō)明我國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家收入分配格局的差異，但是卻不能說(shuō)明我國(guó)近十余年間“兩個(gè)比重”下降的趨勢(shì)。

　　嚴(yán)格地說(shuō)，稅收超GDP增長(zhǎng)不是“兩個(gè)比重”下降的原因，而是同一事實(shí)在不同領(lǐng)域的表現(xiàn)。稅收等財(cái)政收入的高增長(zhǎng)，特別是超GDP增速的連續(xù)高增長(zhǎng)，首先就表現(xiàn)為國(guó)民收入分配中政府占比的增長(zhǎng)趨勢(shì)；其次，我國(guó)的納稅人目前仍以企業(yè)、組織為主，稅收持續(xù)高增長(zhǎng)，也反映出企業(yè)、組織行為的活躍以及收益的增加，傳遞到國(guó)民收入分配格局，自然表現(xiàn)為企業(yè)部門(mén)的強(qiáng)勢(shì)。因此，“兩個(gè)比重”下降是稅收等財(cái)政收入及企業(yè)收入超GDP增長(zhǎng)的國(guó)民收入分配的表現(xiàn)，兩者是一件事情的兩個(gè)角度的表述，背后的原因是相同的。

　　在分析解釋原因之前，需要明確三個(gè)前提性認(rèn)識(shí)：

　　第一，我國(guó)狹義宏觀稅負(fù)總體水平（財(cái)政收入/GDP）并不高，但因涵蓋面不全，還不具備足夠的說(shuō)服力，相對(duì)全面的廣義宏觀稅負(fù)的高低，我國(guó)不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，也低于發(fā)展中國(guó)家年均水平。

　　第二，自1996年以來(lái)的財(cái)政收入超GDP增長(zhǎng)是在改革開(kāi)放前期十余年持續(xù)低于GDP增長(zhǎng)而使財(cái)政收入/GDP比重從30%以上一路跌落至1995年10.35%最低點(diǎn)后的帶有恢復(fù)性的增長(zhǎng)，也在很大程度上是前面的“減稅讓利”、“放水養(yǎng)魚(yú)”措施，帶來(lái)后面的財(cái)源建設(shè)“收獲期”的表現(xiàn)。

　　第三，這種超GDP增長(zhǎng)是在屢次降稅、增稅政策甚少的情況下發(fā)生的。因此，必須實(shí)事求是地承認(rèn)，有稅制之外的因素決定了稅收超GDP增長(zhǎng)以及國(guó)民收入分配中政府和企業(yè)占比的雙增格局。從這個(gè)意義上，我們認(rèn)同的正面解釋主要包括：

　　人口紅利。我國(guó)在彌合“二元經(jīng)濟(jì)”的當(dāng)下階段，正處于“人口紅利”的集中爆發(fā)期。勞動(dòng)力資源豐富和成本低廉優(yōu)勢(shì)已經(jīng)使我國(guó)成為“世界工廠”和世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎之一，同時(shí)較低的撫養(yǎng)比，在人口老齡化高峰未到來(lái)的階段上，產(chǎn)生“人口紅利”，其對(duì)生產(chǎn)領(lǐng)域的影響主要體現(xiàn)在豐裕的勞動(dòng)供給、剩余勞動(dòng)力大軍的存在，相應(yīng)帶來(lái)勞動(dòng)力成本低下的比較優(yōu)勢(shì)。盡管近年來(lái)我國(guó)勞動(dòng)力成本已有所上升，但勞動(dòng)者工資水平整體上仍然處于較低位置。而且，城鄉(xiāng)二元格局未變而城市化進(jìn)程加快等因素使得中國(guó)數(shù)量龐大的農(nóng)村人口可繼續(xù)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)為城鎮(zhèn)工業(yè)化進(jìn)程提供較低成本的勞動(dòng)力資源，人口紅利效應(yīng)還將有一段時(shí)間的釋放，并表現(xiàn)為影響勞動(dòng)占比走低、其它兩項(xiàng)占比可能走高的因素。

　　城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用非同小可。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)字顯示，1992年―2008年是我國(guó)城市化與城市發(fā)展的空前活躍期。到2008年底，全國(guó)城市總數(shù)達(dá)到655個(gè)，比1991年增加176個(gè)，增長(zhǎng)36.7%，平均年增加11個(gè)。城鎮(zhèn)人口比1991年增加90.3%，平均每年增長(zhǎng)5.6%。城市化率提高到45.68%，比1991年提高19個(gè)百分點(diǎn)。高速城鎮(zhèn)化不僅是城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模擴(kuò)大的過(guò)程，同時(shí)也是一種城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和功能轉(zhuǎn)變的過(guò)程，極大地拉動(dòng)了我國(guó)固定資產(chǎn)投資規(guī)模，帶來(lái)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的活躍，繼而推動(dòng)增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅、房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅等稅種收入的大幅增長(zhǎng)。

　　產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型紅利。1994年全面工商稅制改革至今，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還一直處于調(diào)整變化和升級(jí)之中。截至2008年底，第一產(chǎn)業(yè)占比由1994年的19.8%下降到11.3%，而第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)分別提高了2和6.5個(gè)百分點(diǎn)。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變與發(fā)展趨勢(shì)和稅收制度結(jié)合來(lái)看，就是輕稅或無(wú)稅產(chǎn)業(yè)占GDP的比重持續(xù)下降，稅基穩(wěn)定、稅源充裕產(chǎn)業(yè)的比重則持續(xù)上升，助推了稅收收入的高增長(zhǎng)。

　　企業(yè)效益提高。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速高增長(zhǎng)的微觀表現(xiàn)之一是企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的不斷向好，隨之帶來(lái)的利潤(rùn)高幅上漲可以部分解釋稅收超GDP增長(zhǎng)。1994年至2007年，我國(guó)企業(yè)所得稅年均增長(zhǎng)率為23.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)GDP增長(zhǎng)速度，成為帶動(dòng)稅收高增長(zhǎng)的因素之一。

　　非稅收入部分轉(zhuǎn)預(yù)算內(nèi)。隨“綜合預(yù)算”改革推進(jìn)，“預(yù)算外資金”概念逐步退出歷史舞臺(tái)，原來(lái)不在財(cái)政收入正式統(tǒng)計(jì)數(shù)字內(nèi)體現(xiàn)的一些非稅收入，轉(zhuǎn)入了預(yù)算內(nèi)。這也是財(cái)政收入/GDP比重名義指標(biāo)向上提升的因素之一。

　　現(xiàn)行財(cái)稅體制對(duì)再分配調(diào)節(jié)偏弱

　　上述原因，是側(cè)重于從稅制之外正面、客觀解釋稅收等財(cái)政收入十余年間超GDP增長(zhǎng)的原因，也適用于說(shuō)明國(guó)民收入分配中政府、企業(yè)占比的增長(zhǎng)趨勢(shì)。這些都應(yīng)主要?dú)w于中國(guó)特定發(fā)展階段上市場(chǎng)發(fā)育與作用的層面。同時(shí)，我們也不能不看到，包括財(cái)稅體制在內(nèi)的政府制度安排與調(diào)控經(jīng)濟(jì)的方式手段，又迎合、放大市場(chǎng)的既有特點(diǎn)，以政府、企業(yè)分配占比雙增的形式更多分享了各類(lèi)經(jīng)濟(jì)紅利。對(duì)于直接或間接導(dǎo)致“兩個(gè)比重”降低的制度安排，需要指出如下主要方面：

　　第一，稅制結(jié)構(gòu)中對(duì)于間接稅的國(guó)庫(kù)收入功能依賴(lài)過(guò)重。從兩次分配情況來(lái)看，政府收入占比升高趨勢(shì)主要表現(xiàn)在初次分配階段：初次分配階段政府部門(mén)收入自1994年至2007年提高了2.44個(gè)百分點(diǎn)，平均占比達(dá)到17.68%，其中生產(chǎn)稅凈額占比超過(guò)90%。進(jìn)入再分配階段，政府部門(mén)收入平均占比為19.75%，其中收入稅只占其中的2.51%，對(duì)政府收入占比上升的影響很小。可以說(shuō)，生產(chǎn)稅份額高是造成我國(guó)國(guó)民收入分配格局中政府占比及趨勢(shì)的一個(gè)原因，這和我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)有直接關(guān)系。

　　我國(guó)流轉(zhuǎn)稅的主體稅種增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅占據(jù)了稅收收入總量的多半。三類(lèi)稅的稅基分別相當(dāng)于1）工業(yè)增加值和商業(yè)的增加值；2）汽車(chē)、成品油、煙、酒等特定商品的銷(xiāo)售額或銷(xiāo)售量；3）交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險(xiǎn)業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)、娛樂(lè)業(yè)、服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)和銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)等行業(yè)取得的營(yíng)業(yè)收入。不難看出，這樣的稅基，恰合我國(guó)正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，導(dǎo)致政府收入分享了更多的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化紅利，表現(xiàn)為稅收收入的高增長(zhǎng)。

　　在此需要講一點(diǎn)歷史。我國(guó)現(xiàn)行稅制的架構(gòu)是以1994年稅制改革為基礎(chǔ)的。彼時(shí)相對(duì)合理的稅制是否還適應(yīng)現(xiàn)今的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。在不考慮稅收總規(guī)模的前提下，稅收收入對(duì)于間接稅過(guò)于倚重的弊端已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)，它既引起國(guó)民收入分配領(lǐng)域政府占比的較高與增長(zhǎng)趨勢(shì)，還導(dǎo)致收入使用環(huán)節(jié)對(duì)居民消費(fèi)的抑制。

　　第二，國(guó)家與國(guó)企間分配關(guān)系長(zhǎng)期向企業(yè)傾斜。國(guó)家與國(guó)企分配關(guān)系影響的是政府、國(guó)企在分配、再分配中的利益配置和營(yíng)業(yè)盈余的歸屬。針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題理順國(guó)家與國(guó)企分配關(guān)系，在現(xiàn)階段的突出意義，在于適當(dāng)提高政府部門(mén)收入，降低企業(yè)部門(mén)收入，更重要的是規(guī)范市場(chǎng)秩序，避免過(guò)度壟斷對(duì)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干擾和對(duì)于非國(guó)企活力的壓抑，以及遏制與過(guò)度壟斷相關(guān)聯(lián)的個(gè)人收入差距擴(kuò)大。

　　國(guó)企在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中具有特殊的地位。現(xiàn)行的國(guó)家與國(guó)企分配關(guān)系的基本框架是1994年稅制改革奠定的。為了平衡和國(guó)有企業(yè)的利益關(guān)系，當(dāng)時(shí)在推動(dòng)所得稅改革、取消執(zhí)行各類(lèi)包稅政策時(shí)，配套了對(duì)國(guó)有企業(yè)的過(guò)渡性讓利措施，規(guī)定“逐步建立國(guó)有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤(rùn)上交的分配制度。作為過(guò)渡措施，近期可根據(jù)具體情況，對(duì)1993年以前注冊(cè)的多數(shù)國(guó)有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤(rùn)不上交的辦法，同時(shí)，微利企業(yè)交納的所得稅也不退庫(kù)。”

　　這一規(guī)定，彰顯了國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的大力支持，暫時(shí)下放作為國(guó)有資產(chǎn)所有者對(duì)于企業(yè)利潤(rùn)的分配權(quán)利，把國(guó)有資本收益全部讓利于企業(yè)。

　　此后，隨著國(guó)企股份化改造的深入進(jìn)行，在統(tǒng)一稅制基礎(chǔ)上，國(guó)家也曾經(jīng)考慮過(guò)要將國(guó)企利潤(rùn)上收。1994年稅制改革后不久，財(cái)政部、國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、中國(guó)人民銀行聯(lián)合頒發(fā)《國(guó)有資產(chǎn)收益收繳管理辦法》。受種種條件制約，并沒(méi)有真正得到執(zhí)行。國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)留歸自用的做法一直延續(xù)下來(lái)，直至2007年試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度（中央本級(jí)）才有所改變。

　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是新的歷史階段推動(dòng)國(guó)家與國(guó)企利益分配關(guān)系規(guī)范化、合理化的有利途徑。但實(shí)施以來(lái)有兩個(gè)突出問(wèn)題：

　　一是國(guó)有資本收益收繳力度過(guò)小。2009年國(guó)企實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)1.3萬(wàn)億，相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)稅收收入的22%、財(cái)政收入的19%。中央企業(yè)（包括中央管理企業(yè)和部門(mén)所屬企業(yè)）利潤(rùn)高達(dá)9445.4億元。在國(guó)有企業(yè)獲得巨大利益的同時(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入收繳卻十分“寒酸”。中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，2007-2009年，共收取中央企業(yè)國(guó)有資本收益1572.2億元。也就是說(shuō)，中央級(jí)次國(guó)企利潤(rùn)收繳三年集中到政府收入中的尚不足一年利潤(rùn)的20%。

　　二是支出方向的偏離。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從醞釀之日起，對(duì)其收支管理模式就存在爭(zhēng)議，是否獨(dú)立于公共財(cái)政預(yù)算是焦點(diǎn)問(wèn)題之一。最終出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》是一個(gè)折中的方案。對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出是這樣規(guī)定的：“1.資本性支出。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)發(fā)展要求，以及國(guó)家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出。2.費(fèi)用性支出。用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本等方面的費(fèi)用性支出。3.其他支出”。并補(bǔ)充“具體支出范圍依據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及不同時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統(tǒng)籌安排確定。必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出”。這樣的界定，等于把國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出區(qū)別于其他政府公共支出，似乎國(guó)有資本收益只能用于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出準(zhǔn)封閉運(yùn)行的傾向。國(guó)有企業(yè)國(guó)家所有，政府代表行使權(quán)力，利潤(rùn)由全體人民共享這樣簡(jiǎn)明的邏輯在各種利益集團(tuán)代言人的干擾下變得模糊起來(lái)。

　　對(duì)于國(guó)民收入分配格局而言，國(guó)有企業(yè)留利巨大，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出準(zhǔn)封閉運(yùn)行，其不良影響是多方面的。政府無(wú)邊界讓渡國(guó)有收益，不僅造成政府收入的減少，也帶來(lái)收入結(jié)構(gòu)的扭曲，影響提供公共服務(wù)的能力；居民無(wú)從分享國(guó)有資本收益，收入空間、消費(fèi)空間受到擠壓。更深層次則是巨大國(guó)企利潤(rùn)對(duì)于市場(chǎng)秩序的干擾。

　　第三，政府對(duì)于再分配的調(diào)節(jié)力度不夠，規(guī)模較小，制度建設(shè)有缺失。“抽肥補(bǔ)瘦”的濟(jì)貧，主要體現(xiàn)在再分配階段的社會(huì)救濟(jì)福利上。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算中，政府對(duì)居民的經(jīng)常性轉(zhuǎn)移有三項(xiàng)：“社會(huì)保險(xiǎn)福利”、“社會(huì)救助”和“其他”。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的解釋?zhuān)?ldquo;社會(huì)保險(xiǎn)福利”是對(duì)繳納社會(huì)保險(xiǎn)的個(gè)人支付，“其他”指的是政府對(duì)未納入統(tǒng)籌的離退休費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)的支付，社會(huì)救助是國(guó)家財(cái)政用于撫恤和社會(huì)福利支出。社會(huì)救助才是政府“補(bǔ)瘦”、濟(jì)貧意義上的福利性支付。從資金流量核算上看，我國(guó)社會(huì)救助力度明顯較小，即政府對(duì)于住戶(hù)部門(mén)經(jīng)常性轉(zhuǎn)移規(guī)模偏低，直接影響再分配中居民收入占比的提高。從統(tǒng)計(jì)核算上看，我國(guó)政府社會(huì)救助主要是《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》“中央和地方財(cái)政主要支出項(xiàng)目”表中的“國(guó)家財(cái)政用于撫恤和社會(huì)福利的支出”，“政策性補(bǔ)貼支出”中的“市鎮(zhèn)居民的肉食價(jià)格補(bǔ)貼”兩項(xiàng)。從比重中，僅占可支配總收入的0.4%左右，接近政府可支配收入的2%和住戶(hù)部門(mén)可支配收入的1%，對(duì)于住戶(hù)部門(mén)收入占比的調(diào)節(jié)雖方向正確，但力度不大。

　　更具體的表現(xiàn)，是在財(cái)政社會(huì)保障類(lèi)支出中，社會(huì)補(bǔ)助的占比較低。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)救（補(bǔ)）助制度是國(guó)家通過(guò)國(guó)民收入再分配，對(duì)因自然災(zāi)害或其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因無(wú)法維持基本生活的公民給予物質(zhì)幫助，以保障其基本生活的一種保障制度，是“最后一道社會(huì)安全網(wǎng)”。按照2007年以來(lái)的收支分類(lèi)科目，社會(huì)補(bǔ)助包含在社會(huì)保障和就業(yè)類(lèi)支出之中。2003-2008年，全國(guó)財(cái)政社會(huì)保障和就業(yè)支出年均增速超過(guò)了20%，占全國(guó)財(cái)政支出比重達(dá)到11%左右。但是經(jīng)過(guò)再分配環(huán)節(jié)可以轉(zhuǎn)化為住戶(hù)部門(mén)可支配收入的社會(huì)補(bǔ)助的占比仍然很低。以2007年為例，當(dāng)年社會(huì)救助絕對(duì)數(shù)為1043億，占社會(huì)保障和就業(yè)類(lèi)支出（5447億）的19%，占當(dāng)年全國(guó)財(cái)政支出的（49781億）的2%。這一國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算數(shù)據(jù)背后的含義是：一方面社會(huì)補(bǔ)助的規(guī)模比較低；另一方面在社會(huì)保障和就業(yè)類(lèi)支出中，現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)口徑之下更多資金是以政府消費(fèi)的形式來(lái)加以體現(xiàn)，能夠形成居民可支配收入的部分占比很低。但現(xiàn)實(shí)生活中，“政府消費(fèi)”部分包含著支持提高社會(huì)成員（主要是低收入階層）實(shí)際生活水平的財(cái)政支出，在適當(dāng)提高政府收入占比的同時(shí)，如能有效地保證政府新增財(cái)力流入這個(gè)領(lǐng)域，正是中國(guó)從發(fā)展中國(guó)家向發(fā)達(dá)國(guó)家靠近的應(yīng)有表現(xiàn)，只是現(xiàn)有的資金流量表尚不能清楚提供相關(guān)的量化內(nèi)容。

　　政府“抽肥補(bǔ)瘦”能力關(guān)鍵在于依托法治化的制度框架，我國(guó)現(xiàn)存的突出問(wèn)題之一是不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)予稅等制度建設(shè)缺失、個(gè)人所得稅的設(shè)計(jì)也存在明顯欠缺，使政府可做、應(yīng)做的遏制收入分配懸殊之事，沒(méi)有相應(yīng)工具。

　　第四，財(cái)政預(yù)算管理上缺乏制約政府支出規(guī)模的制度設(shè)計(jì)。政府支出責(zé)任邊界不清，管理成本偏大，是政府在國(guó)民收入分配中占比上升的制度層原因之一。盡管財(cái)政收入多年持續(xù)大幅增長(zhǎng)，各級(jí)政府仍然普遍面臨較大的收支矛盾，除國(guó)民收入分配核算涵蓋的稅、費(fèi)收入外，土地收入、舉債收入都成為滿(mǎn)足政府不斷擴(kuò)大支出的工具，其中隱含的干擾市場(chǎng)秩序、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題已經(jīng)受到關(guān)注。這涉及到更深層次的政府職能的規(guī)范、轉(zhuǎn)變所需的制度建設(shè)，并非一般財(cái)政管理力所能及。但是，從財(cái)政預(yù)算管理制度方面，對(duì)于控制政府支出規(guī)模、約束政府支出責(zé)任的制度設(shè)計(jì)也存在欠缺。財(cái)政近些年來(lái)圍繞公共財(cái)政體系建設(shè)已出臺(tái)了很多改革措施，特別是通過(guò)支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化、落實(shí)預(yù)算管理的完整性、加強(qiáng)基本公共支出管理、開(kāi)展支出績(jī)效評(píng)價(jià)等，直接或間接約束了政府行為，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，對(duì)政府非規(guī)范性獲取收入起到了一定監(jiān)督約束作用，但同時(shí)，對(duì)政府支出規(guī)模、支出責(zé)任的改革（即事權(quán)合理化改革）卻鮮有進(jìn)展。從1994年分稅制管理體制改革以來(lái)，從中央到地方，逢談體制必然強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)事權(quán)財(cái)權(quán)、財(cái)力的對(duì)應(yīng)，但目前事權(quán)的界定仍然沒(méi)有明晰化。與之相關(guān)的則是政府支出規(guī)模連年擴(kuò)大，相應(yīng)的財(cái)政制約不到位。

　　第五，稅制方面存在著不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)的阻滯因素。市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)完善是優(yōu)化國(guó)民收入分配格局、提高“兩個(gè)比重”的基本機(jī)制構(gòu)建問(wèn)題，政府財(cái)稅制度需與之呼應(yīng)配合。目前稅制中還存在著明顯不利于市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)，一個(gè)突出的問(wèn)題是增值稅、營(yíng)業(yè)稅并行格局。

　　1994年稅制改革后，對(duì)于貨物的生產(chǎn)、批發(fā)、零售和進(jìn)口環(huán)節(jié)以及加工、修配環(huán)節(jié)普遍征收增值稅。同時(shí)，由于種種原因，對(duì)勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)或者銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)，按照營(yíng)業(yè)額和規(guī)定的稅率計(jì)算應(yīng)納稅額。這樣，形成了我國(guó)增值稅、營(yíng)業(yè)稅并行的流轉(zhuǎn)稅體系。

　　目前，這種并行格局引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)主要有如下幾點(diǎn)：

　　一是營(yíng)業(yè)稅固有的重復(fù)征稅矛盾仍然存在，加大第三產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)不公平。重復(fù)征稅是1994年前工商稅制的痼疾，即只要產(chǎn)品發(fā)生不同企業(yè)間的流轉(zhuǎn)，就會(huì)有稅收產(chǎn)生，稅收負(fù)擔(dān)隨流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)增加而增加。因改革后對(duì)于勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)和銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)，繼續(xù)保留營(yíng)業(yè)稅，按照營(yíng)業(yè)額和規(guī)定的稅率計(jì)算應(yīng)納稅額，這樣在營(yíng)業(yè)稅的覆蓋面下，重復(fù)征稅現(xiàn)象仍然存在。如果把勞務(wù)、無(wú)形資產(chǎn)視為產(chǎn)品，營(yíng)業(yè)稅所包含的重復(fù)征稅因素和過(guò)去的產(chǎn)品稅是一致的，其弊端同樣是造成稅負(fù)不公平，遏制企業(yè)的分工細(xì)化�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，整體趨勢(shì)上同樣是要求專(zhuān)業(yè)化的分工協(xié)作，企業(yè)業(yè)務(wù)之間分工越來(lái)越精細(xì)化。在勞務(wù)、無(wú)形資產(chǎn)交易的鏈條上，應(yīng)稅行為均為營(yíng)業(yè)稅稅目時(shí)，只要企業(yè)向外擴(kuò)散流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，繼續(xù)分工細(xì)化協(xié)作，就會(huì)發(fā)生重復(fù)征稅。

　　二是增值稅鏈條不完整，擠壓生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的生存空間。增值稅征稅范圍不到位，在第二產(chǎn)業(yè)反映為不鼓勵(lì)生產(chǎn)企業(yè)的分工細(xì)化，而對(duì)于第三產(chǎn)業(yè)而言，問(wèn)題則在近年更為嚴(yán)重，大大擠壓了生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的生存發(fā)展空間。如果各企業(yè)自行發(fā)展倉(cāng)儲(chǔ)、金融、運(yùn)輸?shù)鹊确��?wù)行業(yè)，可以避免營(yíng)業(yè)稅的重復(fù)征稅，也可以規(guī)避營(yíng)業(yè)稅不能抵扣的缺陷，必然使其減少對(duì)社會(huì)性生產(chǎn)服務(wù)的需求，但卻降低了社會(huì)性生產(chǎn)服務(wù)企業(yè)的發(fā)展空間和總體的專(zhuān)業(yè)化水平。

　　三是營(yíng)業(yè)稅無(wú)法抵扣，不利于服務(wù)貿(mào)易、服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國(guó)在服務(wù)貿(mào)易發(fā)展中一個(gè)最突出的問(wèn)題就是無(wú)法實(shí)現(xiàn)出口退稅。第三產(chǎn)業(yè)實(shí)行營(yíng)業(yè)稅，在出口環(huán)節(jié)上無(wú)法按照增值稅實(shí)現(xiàn)退稅，降低了服務(wù)產(chǎn)品的國(guó)際價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，一定程度上阻滯了服務(wù)貿(mào)易，限制了國(guó)內(nèi)服務(wù)產(chǎn)業(yè)向國(guó)外市場(chǎng)的擴(kuò)展。近些年來(lái)，隨著我國(guó)服務(wù)產(chǎn)業(yè)新興業(yè)態(tài)的迅速發(fā)展，信息傳輸、軟件、咨詢(xún)、文化等服務(wù)產(chǎn)業(yè)迫切需要國(guó)際市場(chǎng)空間的支持，服務(wù)貿(mào)易出口不能退稅的矛盾更加突出。

　　總之，政府視角上有效制度供給不足問(wèn)題與“兩個(gè)比重”走低趨勢(shì)的關(guān)聯(lián)，也是不可忽視的。

　　優(yōu)化結(jié)構(gòu)性減稅 給企業(yè)居民讓利

　　近年我國(guó)已采取一系列結(jié)構(gòu)性減稅措施，2009年因此而讓渡給企業(yè)、居民的利益約為5000億元，今后在這方面雖然可操作空間已收窄，但仍需積極考慮、動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

　　從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，降低間接稅比重也已經(jīng)具有迫切的社會(huì)需要并具備了一定可能性，更多強(qiáng)調(diào)“支付原則”為主的稅制調(diào)整的基礎(chǔ)條件在逐漸成熟。改革從何切入，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的沖擊最小、正向效應(yīng)最大，則需要理清其“技術(shù)”路線，審時(shí)度勢(shì)，把握時(shí)機(jī)。我們認(rèn)為降低間接稅比重的最佳方式就是在構(gòu)建和完善地方稅體系、形成地方支柱財(cái)源以落實(shí)省以下分稅制的進(jìn)程中，酌情實(shí)施增值稅擴(kuò)圍改革。改革的多贏目的是十分明顯的：一是減少增值稅、營(yíng)業(yè)稅并行對(duì)于市場(chǎng)要素流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)阻滯，為我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更有利的稅收環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，以稅制改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量躍上新臺(tái)階；二是通過(guò)稅率設(shè)計(jì)，降低間接稅比重，削減政府生產(chǎn)稅收入，優(yōu)化國(guó)民收入分配格局，減少對(duì)居民消費(fèi)的抑制作用。為了防止間接稅比重下降對(duì)于政府收入總盤(pán)子的影響和對(duì)于地方財(cái)政的影響，要把資源稅改革、房產(chǎn)稅改革、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革適當(dāng)前置，加緊推行。

　　增值稅擴(kuò)圍改革是解決增值稅、營(yíng)業(yè)稅并行引發(fā)一系列矛盾的有效方式，有利于減少市場(chǎng)要素流動(dòng)障礙，清除流轉(zhuǎn)稅制對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展的制約。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)分工細(xì)化和升級(jí)的產(chǎn)物，增值稅自身具有公平、中性?xún)?yōu)勢(shì)，可以最大限度避免重復(fù)征稅，有利于生產(chǎn)要素順暢流動(dòng)，為產(chǎn)業(yè)分工細(xì)化創(chuàng)造公平、中性的稅收環(huán)境。如果增值稅覆蓋到整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，通過(guò)完整的環(huán)環(huán)相扣機(jī)制，將使應(yīng)稅商品在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)之和，不再受到流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)或次數(shù)多少的影響，即對(duì)于某一產(chǎn)品完成其從生產(chǎn)到銷(xiāo)售的全過(guò)程，無(wú)論是放在一個(gè)企業(yè)進(jìn)行“全包型”管理，還是放在若干企業(yè)其增值稅稅負(fù)都是一樣的，客觀上提供了有利于而不是阻滯專(zhuān)業(yè)化分工的稅收環(huán)境，符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的基本要求，促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步細(xì)化、擴(kuò)大和升級(jí)換代。

　　當(dāng)然，增值稅擴(kuò)圍改革不必然降低間接稅比重，但在設(shè)計(jì)上可以有意為之。擴(kuò)圍面臨的利益調(diào)整很多，涉及到重新確定服務(wù)業(yè)擴(kuò)圍后的增值稅率、擴(kuò)圍后原實(shí)行增值稅行業(yè)的稅率、擴(kuò)圍后中央與地方的收入分配比例等�？傮w上來(lái)說(shuō)，推行此項(xiàng)改革，現(xiàn)行的增值稅、營(yíng)業(yè)稅的稅收總量是否改變，對(duì)于改革的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施方案的影響會(huì)有很大不同。如果能夠把降低間接稅比重做為改革的同步訴求，在減少增值稅、營(yíng)業(yè)稅總體稅負(fù)的前提下推進(jìn)擴(kuò)圍改革，對(duì)經(jīng)濟(jì)主體層面無(wú)疑是一個(gè)長(zhǎng)期利好政策，也有助于降低終端消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，這項(xiàng)改革促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的綜合效果，將會(huì)更加突出。

　　加快房產(chǎn)稅改革，逐步強(qiáng)化直接稅再分配作用。房產(chǎn)稅改革在國(guó)民收入分配格局優(yōu)化中的意義在于：在降低間接稅比重的同時(shí)，可以強(qiáng)化主要針對(duì)富裕階層的直接稅，彌補(bǔ)地方政府收入并打造與地方政府職能合理化內(nèi)在契合的支柱財(cái)源；逐步將納稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，后置到財(cái)產(chǎn)、資本環(huán)節(jié)。具體到和增值稅擴(kuò)圍改革的配合，還要使房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種。

　　增值稅擴(kuò)圍改革可能最終導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)稅的取消，但目前營(yíng)業(yè)稅在地方財(cái)政收入中占據(jù)重要位置。房產(chǎn)稅改革在我國(guó)研究論證已久，并進(jìn)行了相關(guān)的“物業(yè)稅”空轉(zhuǎn)試驗(yàn)。從降低間接稅比重、推進(jìn)增值稅擴(kuò)圍改革的需求來(lái)看，房產(chǎn)稅改革的必要性也就更加突出。房產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅類(lèi)，應(yīng)繳納的稅值會(huì)隨著房地產(chǎn)市值的升高而提高。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，該稅可以成為地方政府的一個(gè)充足和穩(wěn)定的稅收來(lái)源。對(duì)于我國(guó)，房產(chǎn)稅改革的最大意義首先在于能夠?yàn)榈胤秸�府提供穩(wěn)定、大宗的地方稅種，使地方稅體系建設(shè)得到重大推進(jìn)，間接為其他改革和全局配套改革的順利推進(jìn)提供支撐。同時(shí)，該稅還有利于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，并強(qiáng)化政府應(yīng)發(fā)揮的再分配的功能作用。

　　此外，個(gè)人所得稅“綜合與分類(lèi)相結(jié)合”的改革，以及以后條件具備時(shí)推出遺產(chǎn)稅與贈(zèng)予稅的改革，都是可以發(fā)揮類(lèi)似作用的改革事項(xiàng)。

　　加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益收繳力度，促進(jìn)壟斷行業(yè)改革。結(jié)合消除國(guó)有企業(yè)過(guò)度壟斷的配套改革，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的上繳力度，可以降低企業(yè)部門(mén)收入，減少?lài)?guó)有企業(yè)過(guò)高的壟斷利潤(rùn)和特許權(quán)收入對(duì)于市場(chǎng)秩序的干擾；直接提高政府部門(mén)收入，集中更多的國(guó)有資本利潤(rùn)，用于提高對(duì)住戶(hù)部門(mén)的經(jīng)常性轉(zhuǎn)移，更多地運(yùn)用國(guó)有資本收益改進(jìn)民生。其措施就是要在2007年已啟動(dòng)運(yùn)行的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算框架下，較大幅度地提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入收繳力度和統(tǒng)籌國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的使用。

　　提高收入收繳力度首先可在中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算層面執(zhí)行。提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入，一是在促進(jìn)壟斷行業(yè)、部門(mén)深化改革的過(guò)程中，對(duì)于現(xiàn)行的征收比例做出調(diào)整，二是擴(kuò)大征收范圍，應(yīng)當(dāng)逐步向金融類(lèi)以及部門(mén)所屬的國(guó)有企業(yè)擴(kuò)展。鑒于我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理模式的特點(diǎn)，“國(guó)務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國(guó)家對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益”，因此對(duì)于地方層面，應(yīng)鼓勵(lì)支持建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本收益的管理。

　　提高政府再分配中經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和績(jī)效。提高政府再分配中經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，目的是提高再分配住戶(hù)部門(mén)的可支配收入占比。路徑是提高政府社會(huì)保障和就業(yè)支出。其中要注意，在支出方式上，要加大對(duì)住戶(hù)部門(mén)直接的經(jīng)常性社會(huì)補(bǔ)助，旨在提高居民的可支配收入水平，而不只是通過(guò)政府消費(fèi)的籃子進(jìn)行間接的補(bǔ)助。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合績(jī)效預(yù)算的逐步發(fā)展，大力提高轉(zhuǎn)移支付支出的績(jī)效水平，為民眾提供更多實(shí)惠。

　　在優(yōu)化國(guó)民收入分配改革的大方向上，我們應(yīng)盡可能避免以?xún)?yōu)化國(guó)民收入分配格局為名的“福利趕超戰(zhàn)略”。尊重市場(chǎng)的基礎(chǔ)與核心作用是第一位的原理，以政府干預(yù)的方式去強(qiáng)勢(shì)代替市場(chǎng)配置資源，硬性提高或降低某一個(gè)分配結(jié)果指標(biāo)（如除了適度提高法定最低工資標(biāo)準(zhǔn)之外并無(wú)多少合理操作工具的“收入倍增計(jì)劃”等）的實(shí)際意義并不大，其結(jié)果卻很可能是帶來(lái)新的扭曲，長(zhǎng)期效應(yīng)極不樂(lè)觀。

　　財(cái)稅體制改革的當(dāng)下任務(wù)，一是要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革的需要，合理調(diào)整政府收入結(jié)構(gòu)。在政府支出總量不宜、也難以做出較大調(diào)整的制約條件下，對(duì)政府公共收入進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，有減有增，同時(shí)跟進(jìn)遏制居民收入分配擴(kuò)大、降低企業(yè)過(guò)高壟斷利潤(rùn)、約束控制政府支出規(guī)模的稅收和預(yù)算管理改革；二是及時(shí)清除不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展完善的阻滯因素，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育與走向成熟。

　　國(guó)企收入增長(zhǎng)存在非市場(chǎng)化因素

　　1978年以來(lái)，國(guó)企改革一直是我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。隨著改革的深入進(jìn)行，國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了從政府行政機(jī)關(guān)的附屬向市場(chǎng)主體的轉(zhuǎn)變，國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力和競(jìng)爭(zhēng)力明顯提升，布局和結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用進(jìn)一步增強(qiáng)。相應(yīng)的，國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)業(yè)績(jī)不斷提升，企業(yè)收入迅猛增長(zhǎng)。國(guó)有企業(yè)運(yùn)行質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)效益的提升是深化改革的結(jié)果。但是，其中也有一些不合理因素。最突出的是，國(guó)有企業(yè)自1994年以來(lái)，長(zhǎng)期把稅后利潤(rùn)留歸己用，不上繳或少上繳國(guó)有資產(chǎn)收益。此外，最具實(shí)力的國(guó)有企業(yè)集中在中央企業(yè)，其中又以壟斷型企業(yè)為主。2010年進(jìn)入世界500強(qiáng)的43戶(hù)中國(guó)內(nèi)地企業(yè)中，中央企業(yè)占到了30戶(hù)，排名前三的中國(guó)石化、國(guó)家電網(wǎng)、中國(guó)石油均帶有較強(qiáng)的自然壟斷型行業(yè)屬性，其市場(chǎng)支配地位處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)，企業(yè)高速成長(zhǎng)乃至于高利潤(rùn)背后又難以避免帶有與改革尚不到位相關(guān)的過(guò)度壟斷成分。

　　在上述非市場(chǎng)化性質(zhì)的不合理因素的作用下，國(guó)有企業(yè)收入連年大幅增長(zhǎng)不僅帶來(lái)國(guó)民收入分配格局中企業(yè)部門(mén)收入的上漲趨勢(shì)，而且，這種上漲中與尚未消除的過(guò)度壟斷因素以及資產(chǎn)收益上交制度缺位因素相關(guān)的部分，是以扭曲各要素市場(chǎng)供給價(jià)格和收入分配合理化框架為代價(jià)的，導(dǎo)致的是對(duì)政府部門(mén)、住戶(hù)部門(mén)收入的擠占。