【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入大幅度減少，鄉(xiāng)村兩級的收支矛盾進(jìn)一步加劇，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各個方面的影響不可忽視。農(nóng)業(yè)稅的逐步取消使我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨新的、嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要走出困境就必須以新的視野觀察、分析，探索新的出路。

【關(guān)鍵詞】取消農(nóng)業(yè)稅    鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境    解決對策

中央在2000年以來農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在2006年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消，進(jìn)一步減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，維護(hù)了農(nóng)村的穩(wěn)定，同時干群關(guān)系也有了很大改善，并理順了國家、集體、農(nóng)民三者利益關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是，農(nóng)業(yè)稅的取消，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大量減少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出卻沒有相應(yīng)減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政嚴(yán)重入不敷出。因此，農(nóng)業(yè)稅取消后，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境，是我們必須面臨的課題。

一、 取消農(nóng)業(yè)稅后形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨困境的原因分析

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之所以面臨困境的原因，并不是全部由于取消農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)村稅費(fèi)改革所導(dǎo)致的，許多原因在農(nóng)村稅費(fèi)改革以前就有，綜合分析導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境主要有以下原因。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員冗多

解放初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是一級政府，只是初級社、高級社，人員少;后來發(fā)展到人民公社，人員也不多，再后來隨著人民公社的解體和土地承包經(jīng)營的開展，生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)下放給了農(nóng)民，按說政府該管的事少了，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻成立了一系列的機(jī)構(gòu)，人員劇增，并且有了自主的財力。出現(xiàn)這樣的局面，一個重要原因是，多年來我國縣級以上部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都盡可能地延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另一個原因是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最弱小、最底層的權(quán)力機(jī)關(guān)，所屬的各部門也是大中專畢業(yè)生和復(fù)員退伍軍人就業(yè)的底線。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財權(quán)不對稱

事權(quán)定位不合理是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出困難的主要原因，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的非制度化現(xiàn)象必然會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)過重。實(shí)行分稅制以來，在財權(quán)上收的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)項(xiàng)目增加，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)缺乏與之相對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、財力支持，僅靠弱勢的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本承擔(dān)不起提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，顯得財權(quán)范圍過小，而事權(quán)范圍又過大。特別是近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，基礎(chǔ)薄弱，結(jié)構(gòu)單一，缺乏資金來源，經(jīng)濟(jì)對財政的貢獻(xiàn)能力很小。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在開支標(biāo)準(zhǔn)的決策方面沒有任何的主動權(quán)，對于上級制定的所有開支都不折不扣地執(zhí)行，這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于被動的局面。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，原來由農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的中小學(xué)教育和農(nóng)村社會保障的費(fèi)用改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大了財政支出，而中央稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又不足以彌補(bǔ)出現(xiàn)的缺口，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力增長落后于支出增長。突出的是近幾年工資標(biāo)準(zhǔn)提高較快，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力兌現(xiàn);計劃生育、支農(nóng)等法定支出規(guī)定與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際相差太遠(yuǎn)，達(dá)標(biāo)升級活動超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際需要和承擔(dān)能力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)相對較多，支出責(zé)任較重，導(dǎo)致事權(quán)與財權(quán)不對稱。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)級稅源嚴(yán)重匱乏

多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)收入主要依靠于數(shù)量零星的工商稅，所以缺乏具有穩(wěn)定性、收入達(dá)到一定規(guī)模的主體稅種。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)的效益出現(xiàn)滑坡，部分企業(yè)瀕臨倒閉，也會在很大程度上制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長。近年來雖然非公有制經(jīng)濟(jì)有了很大的發(fā)展，但不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)從長遠(yuǎn)考慮，并不想對新出現(xiàn)的非公有制經(jīng)濟(jì)征收太高的稅收以防出現(xiàn)一些不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的發(fā)展，也是形成稅收增長緩慢的原因之一。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐步深入，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策者們已漸漸地認(rèn)識到培植主體稅源的重要性和緊迫性，積極轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)行招商引資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這需要一個很長的過程，導(dǎo)致短期內(nèi)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然難以擺脫無稅可征的困境。

二、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨問題的對策

2005年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》表明：中央正加大力度調(diào)整國民收入分配格局，切實(shí)轉(zhuǎn)變財政分配、資源配置向城市傾斜的政策，在穩(wěn)定現(xiàn)有各項(xiàng)農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上，新增的財政支出和固定資產(chǎn)投資向“三農(nóng)”傾斜，逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長機(jī)制。這無疑為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了更多的希望，但要從根本上解決取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的重重困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還有大量的工作要做。

I.精兵簡政，轉(zhuǎn)變政府職能

溫家寶總理曾強(qiáng)調(diào)指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是農(nóng)村稅費(fèi)改革成敗的關(guān)鍵。農(nóng)村稅費(fèi)改革并不是把農(nóng)民的負(fù)擔(dān)全部變成國家財政的負(fù)擔(dān)，如果那樣就不叫改革。農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的一個根本原因就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)層層重疊、人員過多，要使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不必要的支出，必須精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員。否則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和服務(wù)效能就很難充分發(fā)揮出來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)還會很重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金仍會面臨短缺。取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作任務(wù)、范圍都發(fā)生了新的變化，行政事業(yè)的費(fèi)用支出依然減不下來，人員仍然存在過多的現(xiàn)象。要徹底改變這種狀況，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，就必須進(jìn)一步進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革勢在必行。

2.強(qiáng)力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

根據(jù)職能需要，嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置，對多余的人員進(jìn)行裁減，任何地方、任何部門都不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)和專職人員，對于現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)可將其作為縣級的派出機(jī)構(gòu)。要重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制，減少財政供養(yǎng)人員，堅(jiān)決清理超編人員和靠收費(fèi)供養(yǎng)人員，編制一經(jīng)核定就必須嚴(yán)格執(zhí)行，因事任人，并要向社會公示，接受監(jiān)督，堅(jiān)決控制住人員過多的現(xiàn)象，以便加快建立行為規(guī)范、公正透明的、廉潔高效的行政管理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，也有利于減少財政支出，調(diào)動各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財?shù)姆e極性。

3.做好撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、并村工作

對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以并到相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，適當(dāng)減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，以降低行政成本，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的實(shí)力。對于一些小村可以并入大村，擴(kuò)大村級規(guī)模，增加了居民居住的集中度，提高了基礎(chǔ)設(shè)施的利用效益，通過各村干部交叉兼職等辦法，精簡村里的干部，減少村級財政支出，以保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速健康的發(fā)展，加快中國農(nóng)村城市化建設(shè)步伐。

4.繼續(xù)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度

中央和省、市政府及財政部門應(yīng)高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)動地方政府培植財源的積極性。在保證財政收入、因地制宜和分級管理的原則下，逐步完善地方稅收體系，增加靈活性和適應(yīng)能力，根據(jù)各地區(qū)財力發(fā)展的不協(xié)調(diào)等特點(diǎn)，做適當(dāng)調(diào)整，以充實(shí)地方財政收入，節(jié)約和降低稅收成本，使稅種配置及共享分額更趨于合理化。實(shí)行稅收返還的辦法，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政分成比例，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加稅收的積極性。

結(jié)束語

綜上所述，取消農(nóng)業(yè)稅后，從根本上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但同時要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對財政的貢獻(xiàn)力，正確處理政府之間財政關(guān)系;解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的關(guān)鍵是要建立起科學(xué)合理的財政體制，逐步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政公共服務(wù)能力，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，對提高財政支出效率解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難具有重要作用。因此，這種改革要做到善始善終，規(guī)范地方政府間關(guān)系和基層政府行為，重要的是為基層政府留出一定的財力和活動空間，讓基層政府有自主權(quán)，這樣才能夠積極地運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定和繁榮，這也是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的現(xiàn)實(shí)途徑。

參考文獻(xiàn)：

[1]于天義、劉延萍.農(nóng)村稅費(fèi)改革后面臨三大難題[J].價格月刊.2002(12)。

[2]農(nóng)村稅費(fèi)改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題[J].中國改革論壇，2004 (07)。

[3]減免農(nóng)業(yè)稅：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在變局[J].新聞周刊.2004 (11)。