摘要：隨著經濟的快速發(fā)展，生態(tài)資源破壞加劇，環(huán)境污染嚴重，生態(tài)補償成為經濟發(fā)展過程中必須考慮的問題。生態(tài)補償財稅政策是生態(tài)補償機制的重要組成部分。從財稅視角考察生態(tài)補償的路徑，應進一步完善生態(tài)稅收制度；構建多層次的生態(tài)補償財政分擔體系；建立財政補貼、財政投資有機融合的財政補償機制；完善生態(tài)補償財稅政策的配套措施；建立基于市場經濟背景下的生態(tài)補償機制，實現經濟、社會、環(huán)境的和諧發(fā)展。

　　生態(tài)補償最早是一個自然科學的概念，后被引入到社會科學研究領域。生態(tài)補償作為保護生態(tài)環(huán)境的一項經濟手段，是20世紀50年代以來開始出現并逐步成為環(huán)境政策的一個重要領域，其核心內容是生態(tài)保護外部成本內部化，建立生態(tài)補償機制，改善、維護和恢復生態(tài)系統(tǒng)服務功能，調整相關利益者因保護或破壞生態(tài)環(huán)境活動產生的環(huán)境利益及其經濟利益分配關系，以內化相關活動產生的外部成本為原則的一種具有經濟激勵特征的制度。

　　財稅視角下的生態(tài)補償涵義更加廣泛，其政策涵義是一種以保護生態(tài)服務功能、促進人與自然和諧相處為目的，運用財政稅收手段，調節(jié)生態(tài)保護者、受益者和破壞者經濟利益關系的制度安排。…財稅政策是生態(tài)補償機制的重要組成部分，因此從財稅視角下考察生態(tài)補償路徑，有助于拓寬生態(tài)補償的理論思路和操作渠道。

　　一、生態(tài)補償與生態(tài)稅收政策

　　生態(tài)補償資金籌措渠道是多方面的，但生態(tài)稅收收入是其中重要的來源。借鑒國外先進的生態(tài)稅收建設經驗，完善生態(tài)稅收政策，建立與生態(tài)補償機制相適應的生態(tài)稅收體系，是稅制改革的要求，也是經濟、社會、環(huán)境和諧發(fā)展的需要。

　　(一)完善資源稅 1 拓寬資源課稅范圍。(1)應擴大資源課稅的課征范圍，征稅范圍除包括自然資源中礦產資源(非金屬礦原礦、金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、石油、天然氣、煤炭)和鹽之外，應開征水資源稅，以解決我國日益突出的缺水問題。(2)開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態(tài)破壞行為。(3)將稀缺性的可再生資源納入資源稅征稅范圍。(4)擴大土地征稅范圍，將在農村占有土地用于非農業(yè)生產納入土地使用稅征稅范圍之中，對于農民居住用地給予稅收優(yōu)惠，平衡城鄉(xiāng)之間土地使用稅的稅收負擔。

　　2 建立多層次的資源課稅體系。完善的資源課稅體系應該涵蓋開采者開發(fā)資源、生產者耗費資源、消費者消費以資源為原材料而生產的產品及對其產生的廢棄物處置的整個過程�？稍诟鱾�環(huán)節(jié)，根據各自的特點，設置相應的稅種，形成協調統(tǒng)一、目標一致的資源稅體系。(1)在開采階段，可以設置資源稅。引導資源的合理開發(fā)，限制在資源開采過程中發(fā)生“采富棄貧’’的現象。(2)在生產階段，設置生態(tài)稅。首先在生產過程中限制使用稀缺資源以及不可再生資源，對以稀缺資源和不可再生資源為原料進行生產的行為征稅；對生產過程中使用替代品行為給與一定的稅收優(yōu)惠。其次根據生產過程對環(huán)境的影響，限制生產行為對自然環(huán)境產生的污染，避免走西方發(fā)達國家在工業(yè)化過程中所走的“先污染，再治理”的彎路。(3)對產品的消費行為，可以通過科學地設置消費稅稅目，對消費行為和消費習慣進行限制或鼓勵，通過引導消費行為，誘導消費方向，間接影響資源品在生產中的運用和資源的開發(fā)。這種間接作用在市場經濟條件下效果更好。(4)對廢棄物的處置征收環(huán)境保護稅，使企業(yè)產生的外部成本通過稅金的形式集中起來，為國家治理環(huán)境提供資金保證。通過上述各環(huán)節(jié)的協調統(tǒng)一，實現資源的合理開發(fā)和有效利用。

　　3 合理設計資源課稅的計稅依據和稅率。對資源課稅的計稅依據和稅率的合理配置可以考慮分兩個層次進行：首先以開采量為計稅依據，設計合理的定額稅率，在這一層次主要解決對絕對地租的分配問題。即所有權壟斷應取得的收益；然后，再按銷售價格為計稅依據，設計合理的比例稅率，在這一層面上解決相對地租，即經營壟斷帶來的超額利潤。將資源課稅的計稅依據從銷售數量改為開采量，使企業(yè)積壓的資源產品也負擔稅收，增加了企業(yè)的成本，使企業(yè)從關心本企業(yè)微觀效益角度合理安排資源的開發(fā)，引導企業(yè)珍惜與節(jié)約國家資源，避免過度開采。以銷售價格為計稅依據，使資源課稅的稅額隨著資源的價格的變動而變動，價格杠桿和稅收杠桿相互協調，發(fā)揮調節(jié)作用。

　　(二)調整消費稅 為了增強消費稅的環(huán)境保護效應，籌措生態(tài)補償資金，應對現行的消費稅進行改革。擴大消費稅征收范圍，將天然氣、液化氣、煤炭等二氧化碳排放量大的能源類產品作為應稅消費品；把一些可能造成環(huán)境破壞的產品(如電池、殺蟲劑、一次性塑料用品等)納入征稅范圍，達到以較低的成本刺激廠商或個人減少污染。適當提高含鉛汽油的稅率，以抑制含鉛汽油的消費，推動汽車燃油元鉛化進程。在繼續(xù)實行對不同排氣量的小汽車適用差別稅率的基礎上，應對排氣量相同的汽車，視其是否安裝尾氣凈化裝置而實行區(qū)別對待，并應明確規(guī)定對使用“綠色”燃料的汽車免征消費稅，以促使消費者和制造商做出有利于降低污染的選擇。

　　(三)開征環(huán)境稅 在生態(tài)經濟建設過程中，各國都在努力尋求經濟發(fā)展、環(huán)境保護和稅制建設的最佳結合點，環(huán)境稅收政策日益發(fā)揮重要作用。各國政府的生態(tài)環(huán)境稅大致可分有以下幾種：

　　1 對污染排放物進行課稅。征收此類稅的目的是利用稅收政策限制或禁止某些經濟活動。主要稅種有二氧化碳稅、二氧化硫稅、水污染稅、固體廢物稅、垃圾稅等。

　　2 對有污染環(huán)境后果和資源消耗較大的產品征稅。征收此類稅的目的在于通過課稅促進企業(yè)最大效率地利用能源、燃料和原料，并能回收循環(huán)使用，減少廢物的遺棄與排放，減輕環(huán)保壓力，并能節(jié)約能源。主要稅種有潤滑油稅、舊輪胎稅、飲料容器稅等。

　　3 對造成其他社會公害的行為征稅。如為了控制噪音對人類生活環(huán)境的危害，針對飛機和工業(yè)交通所產生的噪音，根據噪聲水平和噪聲特征征收噪音稅；為減少城市交通壓力，改善市區(qū)環(huán)境開征擁擠稅。㈨

　　隨著科學發(fā)展觀的全面落實，在我國開征環(huán)境稅已經非常必要。目前，我國環(huán)境稅課征對象可暫定為排放的各種廢氣、廢水和固體廢棄物。對于一些高污染產品，可以以環(huán)境附加稅的形式合并到消費稅中。在開征環(huán)境稅的初期，為易于推行，稅目劃分不宜過細，稅率結構也不宜太復雜。可考慮將現行的水污染、大氣污染、工業(yè)廢棄物、城市生活垃圾廢棄物、噪音等收費改為征收環(huán)境保護稅，發(fā)揮稅收對環(huán)保工作的促進作用。

　　(四)完善排污收費制度

　　逐步擴大排污收費的范圍，將各種污染源納入收費范圍內，制定嚴格的征收標準，加大收繳力度。按照“污染者付費原則”，將環(huán)境要素成本量化納入企業(yè)生產成本，按照“誰開發(fā)誰保護，誰利用誰補償”的原則，建立公平合理的生態(tài)補償機制。

　　二、優(yōu)化生態(tài)補償財政投入政策

　　地區(qū)之間的經濟發(fā)展不平衡，生態(tài)補償資金豐腴程度不同，補償能力差別較大，有效解決這一問題的主要手段是建立健全生態(tài)保護財政轉移支付制度。財政轉移支付是生態(tài)補償最直接的手段，也是最容易實施的手段。

　　(一)生態(tài)補償財政轉移支付的幾個相關問題

　　1 轉移支付規(guī)模。在安排財政轉移支付生態(tài)補償資金時，首先應合理確定轉移支付規(guī)模，一方面在總量上要有足夠的數量保證，解決生態(tài)補償公共支出責任的縱向不平衡和緩解地區(qū)間財力差距擴大的趨勢，逐步實現各地的基本生態(tài)補償公共支出的均衡；另一方面，生態(tài)補償財政轉移支付應有上限，如果轉移支付規(guī)模太大，超出了合理范圍，會在資金分配過程中造成交易成本無謂增加和效率損失。財政轉移支付的額度應使財政收支的縱向不平衡達到既能保持上級政府的控制力，又使損失的效率最小化。

　　2 轉移支付對象。中央的生態(tài)補償財政轉移支付應在全國范圍內根據需要確定重要支持對象。西部和三江上游地區(qū)的天然林保護和退耕還林還草工程對全國的生態(tài)安全至關重要，應成為國家財政進行生態(tài)補償的重點地區(qū)。各級地方政府根據本地經濟發(fā)展和環(huán)境污染的實際情況，在本級預算范圍內確定轄區(qū)內的生態(tài)補償財政轉移支付對象。

　　3 轉移支付結構。隨著經濟的快速發(fā)展和環(huán)境污染情況的加劇，在加大財政調控力度的同時，應優(yōu)化生態(tài)補償財政轉移支付的結構。以科學發(fā)展為主線，注重加強政策引導，著力推進結構調整、節(jié)能減排、自主創(chuàng)新，促進經濟發(fā)展方式轉變。

　　(二)構建多層次的生態(tài)補償財政分擔體系

　　1 中央政府財政轉移支付。中央政府在安排生態(tài)補償財政轉移支付資金時，主要針對全局性的補償問題，將全國作為一盤棋，通盤考慮，加大對中西部地區(qū)、生態(tài)效益地區(qū)的轉移支付力度，改進轉移支付辦法，突出對生態(tài)地區(qū)的轉移支付，設立重點生態(tài)區(qū)的專項資金和西部生態(tài)補償與生態(tài)建設基金。對欠發(fā)達縣實行稅收增量返還和激勵性轉移支付辦法，促進縣域經濟的協調發(fā)展。

　　2 省級財政轉移支付。省級生態(tài)補償財政轉移支付應根據本省具體情況，合理安排財政轉移支付的方向、規(guī)模，明確投資重點、分配使用原則和專項資金的使用范圍等內容。重點是對重要生態(tài)功能區(qū)的支持，關注本省欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)補償的落實。設立環(huán)境整治與保護專項資金，整合現有市級財政轉移支付和補助資金。在資金安排使用過程中，市級各部門明確傾斜性的生態(tài)環(huán)境保護項目，結合年度環(huán)境保護和生態(tài)建設目標責任制考核結果安排項目。根據當地排污總量和國家環(huán)�？偩止�布的污染物治理成本測算，安排補償資金的額度，原則上應按上年度轄區(qū)內環(huán)境污染治理成本的一定比例安排補償資金。各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項目設立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權受限人的補償。設立這種多層次的補償資金可以對地方環(huán)境保護起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。

　　3 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障制度。首先，針對由于分稅制改革帶來地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少的現狀，縣財政通過轉移支付補足鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補償資金缺口。其次，針對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保護生態(tài)環(huán)境方面所做的犧牲，縣財政應將增加生態(tài)保護補償預算資金，列入每年度財政預算。

　　財政投人是構建生態(tài)補償機制的重要組成部分，財政應根據不同的生態(tài)保護和生態(tài)補償的要求，以不同的形式，制定不同的財政補償投入政策，采取不同的措施，加大對環(huán)境保護建設的投入力度，補償維持生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的公共資金。

　　(三)建立財政補貼、財政投資有機融合的財政補償機制

　　對于外部效應較大的公用設施、能源、交通、農業(yè)以及治理大江大河和治理污染等有關國計民生的產業(yè)和領域，財政投資應采用直接投資方式進行，以提高國民經濟的整體效益。對于收益率較低的生態(tài)保護項目，市場機制發(fā)揮作用有限，應采取財政補貼方式，使這些項目的收益率能夠有利于調動投資者參與生態(tài)保護項目的積極性。財政補貼的方式可以直接的補貼方式支付給投資于生態(tài)保護和生態(tài)維護的項目或投資者，也可以隱蔽的財政貼息的方式提供補貼，或者采取以獎代補的方式提供補貼，發(fā)揮財政資金的引導作用。

　　三、建立生態(tài)補償財稅政策的配套措施

　　(一)完善生態(tài)補償法律體系

　　目前，我國生態(tài)補償的各種法律規(guī)定散見于一些不同層級的法律、法規(guī)和規(guī)章之中，到目前為止還沒有一部生態(tài)補償的基本法律或行政法規(guī)，以對生態(tài)補償的基本原則、基本制度、主體、對象、范圍、標準、方式、資金來源等作出總體性規(guī)定，而且，現行的生態(tài)補償法律規(guī)定缺乏可操作性。生態(tài)補償政策在保護生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮著重要作用，但政策與法律相比缺乏安定性、連續(xù)性與強制性。

　　要解決生態(tài)服務提供者與受益者之間在環(huán)境資源利益分配上的不公平問題，應該盡早實現在生態(tài)補償領域國家層面的立法，明確補償主體的法律義務和責任，創(chuàng)建和完善生態(tài)補償法律制度。其主要內容就是從法律制度上確立由生態(tài)服務功能的受益者支付生態(tài)效益的相應費用，解決無償享有生態(tài)服務或環(huán)境效益的問題，并彌補生態(tài)環(huán)境保護者的損失。同時，在法律上進一步完善由生態(tài)環(huán)境的破壞者承擔環(huán)境污染、生態(tài)破壞的負外部性或將外部性成本內部化，并對環(huán)境違法行為進行重罰，提高違法成本。在依法治國的大環(huán)境下，法律制度作為必不可少的“硬約束”，在生態(tài)補償方面將發(fā)揮不可替代的作用。

　　(二)建立多層次生態(tài)補償資金渠道

　　除了通過生態(tài)稅收籌集生態(tài)補償資金外，應使生態(tài)補償資金多元化，為生態(tài)補償提供充足的資金。

　　1 推行綠色金融貸款。合理利用信貸資金，引導信貸資金支持生態(tài)補償項目；有效利用國債這一有利的籌資手段，動用社會閑置資金進行生態(tài)補償，解決資金缺口問題；考慮發(fā)行中長期特種生態(tài)建設債券或彩票，籌集一定的資金；提高金融開放度、資信度和透明度，保持投資制度的一致性和穩(wěn)定性，創(chuàng)造良好的條件，積極吸引國外資金直接投資于生態(tài)項目的建設。

　　2 完善生態(tài)環(huán)境治理備用金制度。對新建或正在開采的礦山，應以土地復墾為重點建立生態(tài)補償保證金制度。所有企業(yè)都必須在交納一定數量保證金后才能取得采礦許可，保證金應根據每年生態(tài)損害需要治理的成本加以征收，要能滿足治理所需全部費用。保證金可以通過地方環(huán)境或國土資源行政主管部門征收上繳國家。也可以在銀行建立企業(yè)生態(tài)修復賬戶、政府監(jiān)管使用的方式交納。若開采企業(yè)未按規(guī)定履行生態(tài)補償義務，政府可動用保證金進行生態(tài)治理。

　　3 建立生態(tài)補償與生態(tài)保險協調體系。針對生態(tài)風險引入生態(tài)保險，建立生態(tài)風險分散機制，并通過生態(tài)保險籌集生態(tài)補償資金。生態(tài)保險在保護參保雙方利益的同時，對由于環(huán)境污染給受害方造成的損失進行賠付，并對保障生態(tài)安全的措施進行補充撥款。保險機制可以成為使生態(tài)環(huán)境損失大大降低的風險調節(jié)器與管理手段。這種直接的經濟激勵機制的應用可以作為對社會與自然相互關系調節(jié)的傳統(tǒng)經濟手段與法律手段的有益補充，也是污染者付費原則得到實施的生態(tài)經濟手段。生態(tài)保險實質上不僅是用來對受害人造成的損失進行賠償，而且對投保人來說是生態(tài)環(huán)境損害的預先安排，保證生態(tài)損失發(fā)生后能夠有效消除損失。

　　(三)建立財政、稅收、環(huán)保三部門聯動機制

　　為加強排污費的管理，應完善排污費的核定、征收、使用各環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，并建立財政、稅收、環(huán)保三部門聯動機制。排污費由環(huán)保行政主管部門根據污染者排污的種類、數量和排污費數額進行核定，地稅部門負責代為征收，銀行入庫，財政統(tǒng)管，從根本上解決環(huán)保部門吃排污費的問題，建立市場經濟條件下的環(huán)境保護和生態(tài)補償的新機制。

　　(四)構建生態(tài)補償機制社會參與和統(tǒng)一操作平臺

　　生態(tài)補償機制的建立是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要政府、社會和公民的廣泛參與，需要各利益相關方的協調配合和相互監(jiān)督。通過政府宏觀調控引導、市場機制有效配置、法律法規(guī)的約束、倫理道德的規(guī)范，建立有效的社會參與機制、社會監(jiān)督機制、利益協調機制，構建相對統(tǒng)一的政策運行和協作平臺，保障我國生態(tài)補償政策體系得以有效實施和完善。

　　四、結論

　　追求人與自然的和諧發(fā)展，是中華傳統(tǒng)文化的重要組成部分。中國古代思想家既提出了“天人合一”的思想，也提出了“制天命而用之”的思想。在發(fā)展社會主義市場經濟的今天，人們追求人與自然和諧發(fā)展的科學發(fā)展觀，就是要在大力發(fā)展經濟的同時，切實保護好自然生態(tài)環(huán)境，保護好人類生存繁衍的家園。生態(tài)補償機制是一種新型的環(huán)境管理模式，財稅政策是生態(tài)補償機制中重要組成部分。我國應根據本國國情，借鑒發(fā)達國家運用財稅政策有效進行生態(tài)補償的經驗，構建科學合理的生態(tài)補償財稅政策，建立基于市場經濟背景下的生態(tài)補償機制，實現經濟、社會、環(huán)境的和諧發(fā)展。