一、預(yù)算外資金應(yīng)更名為稅式收入1996年7月6日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行了界定：預(yù)算外資金是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)，向個(gè)人法人和經(jīng)濟(jì)組織收取的各種基金、行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入等而形成的資金統(tǒng)稱。這種憑借國(guó)家賦予的權(quán)力而取得的收入，具有稅收的性質(zhì)，國(guó)家本應(yīng)將它納入預(yù)算管理，但它的名稱叫預(yù)算外資金，排除預(yù)算管理的形式，這就產(chǎn)生了名與實(shí)之間的矛盾。要解決這一矛盾，就應(yīng)根據(jù)資金的性質(zhì)將其定名為稅式收入。

　　預(yù)算外資金更名為稅式收入后，就可明晰地反映這項(xiàng)資金雖在稅外征取卻有稅收的特點(diǎn)。它同稅收的共性是：征收的名義是公益事業(yè)的需要；征收的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)或公共管理部門；征收的依據(jù)是國(guó)家賦予的職權(quán)；征收的結(jié)果是一部分財(cái)富的所有權(quán)從被征方向征收方轉(zhuǎn)移。在被征者看來(lái)，兩者沒有什么差別。前段時(shí)間納稅人在納稅后還要繳納各種收費(fèi)和攤派，社會(huì)上流傳著“一稅輕、二稅重、三稅四稅無(wú)底洞”的說法。這不僅反映了群眾對(duì)亂收費(fèi)的不滿意，也反映了他們將兩者都視為稅收。

　　預(yù)算外資金具有稅的性質(zhì)，經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展演變的過程。當(dāng)初叫預(yù)算外資金時(shí)所涵蓋的內(nèi)容復(fù)雜，有的不屬稅式收入。到1993年調(diào)整統(tǒng)計(jì)口徑，1996年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算餐資金管理的決定》對(duì)預(yù)算外資金重新定義后，預(yù)算外資金所涵蓋的內(nèi)容才具有稅的性質(zhì)。在涵蓋的內(nèi)容得到調(diào)整后，本應(yīng)依資金的性質(zhì)重新命名，卻沿用了預(yù)算外資金這一名稱，這就產(chǎn)生了名與實(shí)的矛盾。其后果是可想而知的�？追蜃诱f過：“名不正則言不順，言不順則事不成”。本來(lái)，國(guó)家對(duì)某種資金的管理形式，應(yīng)依宏觀調(diào)控的需要和資金的性質(zhì)而定，預(yù)算外資金的名稱卻要求國(guó)家對(duì)它只能實(shí)行預(yù)算外的管理形式，這就使國(guó)家管理被動(dòng)。將它更名為稅式稅入以后，國(guó)家可以根據(jù)實(shí)際需要選擇管理方式，對(duì)它實(shí)行預(yù)算管理也名正言順。

　　預(yù)算外資金更名為稅式收入，有利于理論研究的深入和決策的優(yōu)化。我國(guó)的稅式收入較多，同稅式支出和稅收并存，有必要對(duì)它們進(jìn)行分項(xiàng)研究和綜合研究。稅式收入和稅式支出是稅收的補(bǔ)充形式。兩者的補(bǔ)充作用正好相反，一個(gè)減少納稅人的負(fù)擔(dān)，也減少國(guó)家稅收，類似于增加支出。一個(gè)增加納稅人的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也增加國(guó)家收入，類似于多征稅。在正常的情況下，國(guó)家應(yīng)通過稅收取得財(cái)政收入，稅式收入和稅式支出不宜過多。假若這兩者過多，有可能是國(guó)家定稅的范圍不當(dāng)，該征的未列入稅法之中，征收不到位，而不該征的又列入了，需要通過兩種補(bǔ)充形式去修正。如果不是國(guó)家定稅范圍不當(dāng)，就要從其他方面去找原因。如分配主體多，政令不統(tǒng)一等。稅式支出和稅式收入多，產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)效應(yīng)肯定大。一部分納稅人因稅式支出而獲得減免稅收的好處，又因稅式收入的存在而增添負(fù)擔(dān)。兩者的政策效果會(huì)全部或部分抵銷，白白增加納稅人的煩擾和政府部門的管理成本。假如稅式支出少、稅式收入多，就更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)稅式收入的研究。將稅式收入同稅收作對(duì)比分析，通過成本與效益的對(duì)比，以確定是實(shí)行單軌制（將稅式收入并入稅收）、還是實(shí)行雙軌制（兩者并存）。還要探討收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)如何確定才能實(shí)現(xiàn)公平與效益的最佳結(jié)合。也只有將稅式收入同稅收一起研究，才能全面而準(zhǔn)確地了解納稅人的總體負(fù)擔(dān)和分布情況，為有關(guān)決策者提供完整的信息。預(yù)算外資金若不更名為稅式收入，則很少有人作這種綜合研究。

　　有人提出，將預(yù)算外資金更名為“非稅收入”。這一名稱比原名好，但有缺陷。“非稅收入”涵蓋的范圍太廣，沒有準(zhǔn)確地反映預(yù)算外資金的特定內(nèi)容。國(guó)家債務(wù)收入是非稅收入，但不屬預(yù)算外資金的范疇。“非稅收入”強(qiáng)調(diào)了它同稅的差別，沒有反映它同稅的聯(lián)系，使人難以了解它的性質(zhì)和地位。產(chǎn)生的效果不如“稅式收入”名稱好。我們可以從不同的角度為這項(xiàng)資金命名。如叫“準(zhǔn)稅收入”、“稅式籌款”、“行政性收費(fèi)”、“稅外公益事業(yè)籌款”等。

　　二、預(yù)算外資金運(yùn)行的社會(huì)效應(yīng)

　　改革開放以來(lái)，預(yù)算外資金增長(zhǎng)很快。這幾年的增長(zhǎng)速度超過了國(guó)民生產(chǎn)總值和預(yù)算內(nèi)收入的增長(zhǎng)速度。迅速膨脹的預(yù)算外資金，猶如脫韁的野馬，猛烈地沖擊著國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活，分配秩序被打亂，亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款屢禁不止。盡管中央采取過整治措施，但收效不大。據(jù)《中國(guó)證券報(bào)》1997年1月29日?qǐng)?bào)道：由財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、中國(guó)人民銀行和監(jiān)察部等五個(gè)部門對(duì)預(yù)算外資金經(jīng)過半年的清理檢查，發(fā)現(xiàn)1995年全國(guó)此項(xiàng)收入為3843億元，比同年的預(yù)算收入數(shù)大了1437億元。這次查出地方各級(jí)政府越權(quán)設(shè)立的基金、附加項(xiàng)目905個(gè)，收費(fèi)項(xiàng)目2569個(gè)。1995年違規(guī)征收金額345億元。不少地方從省一級(jí)開始至鄉(xiāng)政府，都不同程度地存在越權(quán)設(shè)立基金、收費(fèi)、附加的行為，有的甚至在清查期間公然違紀(jì)。

　　早在1983年，預(yù)算外資金就被解釋為“部門所有、自收自支、自行管理”的資金。在地方部門看來(lái)，預(yù)算外資金屬他們自主支配的資金。國(guó)家加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理，也只應(yīng)限于預(yù)算外的管理形式，不應(yīng)象管理稅收那樣，統(tǒng)一性、規(guī)范性、透明性、公共性很強(qiáng)。在這種思想支配下，難免自行是、亂收濫用，以至于對(duì)國(guó)家加強(qiáng)管理的規(guī)定陽(yáng)奉陰違。今年3月19日朱róng＠①基總理在答記者問時(shí)指出：“目前存在的一個(gè)問題是費(fèi)大于稅。很多的政府機(jī)關(guān)在國(guó)家規(guī)定以外征收各種費(fèi)用，才能使百姓負(fù)擔(dān)不堪，民怨沸騰，對(duì)此必須整頓和改革”。

　　不可否認(rèn)，預(yù)算外資金曾起過某些積極作用，如彌補(bǔ)了財(cái)政資金的不足，興辦了一些公益事業(yè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)搞活。但因其分散多頭，按局部利益的需要運(yùn)行，同國(guó)家整體目標(biāo)難以一致，因而，所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)較大。

　　除以上所述外，預(yù)算外資金運(yùn)行所產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)效應(yīng)還表現(xiàn)在：

　　1.扭曲了社會(huì)分工。國(guó)家職能機(jī)關(guān)部門的設(shè)置是按社會(huì)分工的要求而定的。根據(jù)分工各司其職才能形成一個(gè)有效的管理體系。為國(guó)家公共需要籌款是財(cái)政部門的職責(zé)。正如司法、外交、國(guó)防是司法、外交、國(guó)防部門的職責(zé)一樣，各職能部門的職責(zé)不能互相取代。預(yù)算外資金由多主體籌款，不僅肢解了財(cái)政職能，引起分配秩序混亂，也扭曲了社會(huì)分工，造成部門職能錯(cuò)位。

　　2.損害了社會(huì)公平和效益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府和公務(wù)部門理應(yīng)盡社會(huì)職責(zé)，做好公共服務(wù)工作，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，糾正分配不公，對(duì)各經(jīng)濟(jì)主體在競(jìng)爭(zhēng)中追求利益極大化而將成本推給社會(huì)的行為進(jìn)行干預(yù)。然而，公共職能機(jī)關(guān)部門充當(dāng)預(yù)算外資金的主體后，其身份就由社會(huì)裁判人、公務(wù)人變?yōu)榻?jīng)濟(jì)人，按自身利益的偏好決定取予，也追求利益的極大化。他們既不受市場(chǎng)法則的約束、又沒有更強(qiáng)的力量制約其行為，憑借其職權(quán)就能輕而易舉地獲得支配資金的權(quán)益。即使這些主體是公正無(wú)私的，受所處局部地位的局限、對(duì)資源的配置難以做到符合宏觀公平和效益的要求。何況他們充當(dāng)經(jīng)濟(jì)人之后，難免不為自身謀利益。資金使用中，黑洞多、隨意性大、效益低。這種分配加劇了社會(huì)分配的不公，同社會(huì)客觀需要背道而馳。

　　3.排擠預(yù)算內(nèi)資金。本來(lái)，預(yù)算外資金是在財(cái)政資金不足、一些行政事業(yè)單位被允許“創(chuàng)收”之后，迅速膨脹的。預(yù)算外資金的擴(kuò)大，侵蝕稅基，減少稅收收入，加劇預(yù)算內(nèi)資金的不足，從而又形成對(duì)預(yù)算外資金的依賴。這如同劣幣驅(qū)良幣一樣，產(chǎn)生惡性的排擠效應(yīng)。國(guó)家對(duì)它的治理日益艱難。

　　4.玷污了政府形象。預(yù)算外資金體現(xiàn)著政府行為，收支中的問題必然損害著政府的形象。（1）稅外收費(fèi)多，交納者窮于應(yīng)付，不僅外商不理解，國(guó)人也有微詞。（2）行政機(jī)關(guān)憑借職權(quán)收費(fèi)，形成權(quán)利攀比，給人的印象是有權(quán)可以取錢。（3）收款的機(jī)關(guān)部門多、政出多門，政府權(quán)力失控，政令難以統(tǒng)一，這就易于對(duì)政府的威信產(chǎn)生誤解。（4）預(yù)算外資金收支不規(guī)范、透明度低，成為滋生貪污腐敗的溫床或掩體、不利政府官員廉潔奉公形象的樹立。

　　三、預(yù)算外資金的治理

　　鑒于預(yù)算外資金產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)效應(yīng)大，近年來(lái)，國(guó)家采取過許多治理措施，但沒有從根本上改觀。其原因是多方面的。這項(xiàng)資金由職能機(jī)關(guān)和部門所支配，若治理的動(dòng)作小，則于事無(wú)補(bǔ)；治理的動(dòng)作大，涉及權(quán)益的重新分布，必然遭到既得利益者或明或暗的反對(duì)，從而使治理失效。這項(xiàng)資金規(guī)模大、涉及面寬、頭緒多，本來(lái)就難治，加上治理的理論依據(jù)不明，囿于預(yù)算外資金的名稱，從預(yù)算外的管理方式上打主意較多，結(jié)果治標(biāo)難治本。要使治理有突破性進(jìn)展，必須加強(qiáng)研究，突破原有思路的束縛。

　　1.通過對(duì)預(yù)算外資金性質(zhì)的定位，為治理方式的突破提供理論依據(jù)。要使預(yù)算外資金的支配主體認(rèn)識(shí)到，這項(xiàng)資金實(shí)質(zhì)上是一種準(zhǔn)稅收，支配權(quán)、管理權(quán)本應(yīng)歸國(guó)家。治理的決策者需更新治理的思路，從社會(huì)公共服務(wù)的需要和效能出發(fā)，決定資金的運(yùn)行方式和管理方式；通過變更這項(xiàng)資金名稱為稅式收入的論證，既為這項(xiàng)資金的性質(zhì)定位，又為治理方式的突破提供理論依據(jù)。

　　2.依公平和效益的原則，確定資金的運(yùn)行方式�，F(xiàn)有的預(yù)算外資金，種類多、良莠不一，必須區(qū)別對(duì)待，按公平和效益的要求，確定其不同的運(yùn)行方式。

　　（1）凡征收不合理，或有一定合理性，但成本大于效益的行政性收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)取消。必要的公共服務(wù)機(jī)關(guān)和部門的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)由國(guó)家財(cái)政撥款。為群眾和企業(yè)服務(wù)，是公共服務(wù)機(jī)關(guān)和部門應(yīng)盡的職責(zé)，除個(gè)別特殊情況外，不應(yīng)收費(fèi)，更不應(yīng)借口資金不足，通過收費(fèi)供養(yǎng)冗員或?yàn)樘貦?quán)消費(fèi)提供資金。為發(fā)展“瓶頸”產(chǎn)業(yè)而設(shè)立的各種基金，應(yīng)進(jìn)行成本效益分析和對(duì)比。若此項(xiàng)資金使用后產(chǎn)生的效益或福利，不足以彌補(bǔ)交費(fèi)者犧牲的效用或福利，得不償失，就應(yīng)取消。即使得大于失，也應(yīng)同稅收籌款的形式進(jìn)行比較，若成本比稅收大，綜合效益低于稅收，也應(yīng)取消。

　　（2）凡與稅收同稅源的稅式收入，應(yīng)服從稅收。通過稅收的渠道籌集財(cái)政資金，既名正言順，又符合統(tǒng)一、效能的要求。減少稅外之稅，可減少稅式收入產(chǎn)生的社會(huì)管理成本。

　�。�3）客觀需要且符合社會(huì)公平效益原則的稅式收入，就應(yīng)繼續(xù)存在。不過，這里講的符合社會(huì)公平與效益原則，既指稅式收入使用后獲得的公平效益大于征集使用這項(xiàng)收入過程中犧牲的公平與效益，又指稅式籌款方式同稅收等其他籌款方式比較，社會(huì)獲得的公平與效益大。至于繼續(xù)存在的稅式收入采取何種形式管理，從嚴(yán)格意義上講，也應(yīng)依社會(huì)公平與效益的要求去選擇。這里講的社會(huì)公平，是社會(huì)絕大多數(shù)人認(rèn)為合理的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，貫徹它有益于調(diào)動(dòng)絕大多數(shù)人的積極性。這里講的社會(huì)效益，是指對(duì)絕大多數(shù)人有利的有形效益和無(wú)形效益、宏觀效益和微觀效益等。社會(huì)公平與效益的得失比較，是從理論規(guī)范而言，實(shí)際操作起來(lái)，還有各種指標(biāo)如何計(jì)量等問題需要解決。

　　3.依權(quán)利與義務(wù)相對(duì)稱的原則定管理法規(guī)、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。要發(fā)揮各項(xiàng)財(cái)政資金為社會(huì)公共服務(wù)的效用，除規(guī)范運(yùn)行方式，加強(qiáng)對(duì)各支配主體奉公守法的教育外，還應(yīng)改進(jìn)管理，以權(quán)利與義務(wù)相對(duì)稱的原則，規(guī)范支配財(cái)政資金的行為。任何財(cái)政資金，都是勞動(dòng)人民的血汗錢。誰(shuí)能提高財(cái)政資金的使用效益，少花錢，多辦事，使國(guó)民所得大于征集中的所失，誰(shuí)就有資格獲得財(cái)政資金的支配權(quán)。在公共部門分工既定，財(cái)政資金的支配主體既定的條件下，應(yīng)將財(cái)權(quán)的劃分與完成政務(wù)的效果掛鉤，使各類財(cái)政資金的支配主體之間，權(quán)利與義務(wù)均衡。通過立法規(guī)定資金使用的方向和效果，對(duì)經(jīng)費(fèi)和人員少，公共服務(wù)好，辦事效率高的單位予以獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)官冗政冗費(fèi)冗，社會(huì)獲益小、成本大的單位，應(yīng)通過定人員編制、定撥款數(shù)量、定服務(wù)質(zhì)量，促使其形成自我約束的機(jī)制，精員簡(jiǎn)政，提高工作效率。對(duì)違背規(guī)定，造成公共財(cái)產(chǎn)消費(fèi)者，予以處罰。要使公務(wù)人員認(rèn)識(shí)到，公共財(cái)產(chǎn)不可濫用，貪污是犯罪，浪費(fèi)也是犯罪。

　　4.優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，減少對(duì)稅式收入的依賴。稅式收入迅速膨脹，雖同其支配體追求分配權(quán)益擴(kuò)大化相關(guān)，但最初允許其存在是迫不得已的。財(cái)政資金不足，不得不借助這種創(chuàng)收形式�，F(xiàn)在要壓縮稅式收入的規(guī)模，必須優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，減少不必要的開支，保障必要的支出有足夠的經(jīng)費(fèi)。

　　改革開放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重不斷下降。這是造成財(cái)政資金供應(yīng)緊張的重要原因。但由政府機(jī)關(guān)部門支配的實(shí)際收入高于名義收入，有人估計(jì)，大體維持在占GNP的20%以上，（注：鐘偉：《財(cái)政收入規(guī)模的國(guó)際比較》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，1997（1）。）很大一部分收處于隱形狀態(tài)的“體外循環(huán)”。

　　本來(lái)財(cái)政的職能應(yīng)隨經(jīng)濟(jì)體制的改革而轉(zhuǎn)換，反映財(cái)政職能的財(cái)政支出應(yīng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和解決財(cái)政困難的需要，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。然而認(rèn)識(shí)的偏差和歷史慣性的作用，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的狀況未得到應(yīng)有的調(diào)整。一是行政經(jīng)費(fèi)急劇膨脹，大量擠占公共支出。近十幾年來(lái)，行政支出的比重一直在上升，1991年以后勢(shì)頭更猛，吃“皇糧”的人基數(shù)大、增長(zhǎng)快，社會(huì)集團(tuán)消費(fèi)、公款消費(fèi)愈演演烈。政府官員自身利益極大化的沖動(dòng)，產(chǎn)生了侵蝕財(cái)政的經(jīng)濟(jì)行為。我國(guó)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)行為約束的機(jī)制不健全，這就為行政支出增加、重消費(fèi)、輕事業(yè)提供了可能。我國(guó)這項(xiàng)支出的比重，高出別國(guó)很多。二是基礎(chǔ)建設(shè)支出比重下降。多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施屬公共產(chǎn)品，應(yīng)由國(guó)家投資興建，以利經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。還有高風(fēng)險(xiǎn)、高科技產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護(hù)等公益性戰(zhàn)略性支出，本應(yīng)加強(qiáng)的，卻投入不足。而競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)支出，本應(yīng)減少的，其份額卻居高不下。三是社會(huì)福利事業(yè)支出增長(zhǎng)太少�？蒲薪逃�費(fèi)的份額離科教興國(guó)的要求相差甚遠(yuǎn)。不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家，也低于發(fā)展中的國(guó)家。而在科教單位，行政職員多，從事科教的人員不足。社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重奇低。1986至1995年，撫恤救濟(jì)支出占財(cái)政支出平均只占1.7%，同別國(guó)形成強(qiáng)烈的反差。社會(huì)安全網(wǎng)不建立，不利于經(jīng)濟(jì)制度的改革和社會(huì)的穩(wěn)定。四是補(bǔ)貼支出雖有下降，但比重仍然很高。財(cái)政無(wú)論是對(duì)居民生活補(bǔ)貼，還是對(duì)企業(yè)虧損補(bǔ)貼，弊大于利。它扭曲了消費(fèi)行為和價(jià)格信號(hào)，干擾市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)作。五是在公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足名義下所設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目和基金，挪用移支現(xiàn)象嚴(yán)重。真正用于事業(yè)發(fā)展的比重不高，用于收費(fèi)單位獎(jiǎng)勵(lì)福利和權(quán)力消費(fèi)的過多�？偟目矗�我國(guó)財(cái)政支出錯(cuò)位，結(jié)構(gòu)不合理，既反映在各項(xiàng)目之間，也反映在各項(xiàng)目?jī)?nèi)部。

　　優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，一是要對(duì)財(cái)政職能定位，該管的要管好，不該管的要退出。要加大公共設(shè)施公共事業(yè)的投入，促進(jìn)社會(huì)福利的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。二是通過立法規(guī)范財(cái)政資金的使用方向和效用。降低行政成本，提高行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)的效用。三是推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系；實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)膨脹，堅(jiān)決裁減冗員；引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，提高公務(wù)人員的素質(zhì)，為降低行政經(jīng)費(fèi)比重、提高財(cái)政資金的使用效益創(chuàng)造條件，也為稅式收入的減少創(chuàng)造條件。