一、預(yù)算外資金應(yīng)更名為稅式收入1996年7月6日，國務(wù)院《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》對預(yù)算外資金進行了界定：預(yù)算外資金是國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)，向個人法人和經(jīng)濟組織收取的各種基金、行政事業(yè)性收費和罰沒收入等而形成的資金統(tǒng)稱。這種憑借國家賦予的權(quán)力而取得的收入，具有稅收的性質(zhì)，國家本應(yīng)將它納入預(yù)算管理，但它的名稱叫預(yù)算外資金，排除預(yù)算管理的形式，這就產(chǎn)生了名與實之間的矛盾。要解決這一矛盾，就應(yīng)根據(jù)資金的性質(zhì)將其定名為稅式收入。

　　預(yù)算外資金更名為稅式收入后，就可明晰地反映這項資金雖在稅外征取卻有稅收的特點。它同稅收的共性是：征收的名義是公益事業(yè)的需要；征收的主體是國家機關(guān)或公共管理部門；征收的依據(jù)是國家賦予的職權(quán)；征收的結(jié)果是一部分財富的所有權(quán)從被征方向征收方轉(zhuǎn)移。在被征者看來，兩者沒有什么差別。前段時間納稅人在納稅后還要繳納各種收費和攤派，社會上流傳著“一稅輕、二稅重、三稅四稅無底洞”的說法。這不僅反映了群眾對亂收費的不滿意，也反映了他們將兩者都視為稅收。

　　預(yù)算外資金具有稅的性質(zhì)，經(jīng)歷了一個發(fā)展演變的過程。當(dāng)初叫預(yù)算外資金時所涵蓋的內(nèi)容復(fù)雜，有的不屬稅式收入。到1993年調(diào)整統(tǒng)計口徑，1996年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強預(yù)算餐資金管理的決定》對預(yù)算外資金重新定義后，預(yù)算外資金所涵蓋的內(nèi)容才具有稅的性質(zhì)。在涵蓋的內(nèi)容得到調(diào)整后，本應(yīng)依資金的性質(zhì)重新命名，卻沿用了預(yù)算外資金這一名稱，這就產(chǎn)生了名與實的矛盾。其后果是可想而知的�？追蜃诱f過：“名不正則言不順，言不順則事不成”。本來，國家對某種資金的管理形式，應(yīng)依宏觀調(diào)控的需要和資金的性質(zhì)而定，預(yù)算外資金的名稱卻要求國家對它只能實行預(yù)算外的管理形式，這就使國家管理被動。將它更名為稅式稅入以后，國家可以根據(jù)實際需要選擇管理方式，對它實行預(yù)算管理也名正言順。

　　預(yù)算外資金更名為稅式收入，有利于理論研究的深入和決策的優(yōu)化。我國的稅式收入較多，同稅式支出和稅收并存，有必要對它們進行分項研究和綜合研究。稅式收入和稅式支出是稅收的補充形式。兩者的補充作用正好相反，一個減少納稅人的負擔(dān)，也減少國家稅收，類似于增加支出。一個增加納稅人的負擔(dān)，同時也增加國家收入，類似于多征稅。在正常的情況下，國家應(yīng)通過稅收取得財政收入，稅式收入和稅式支出不宜過多。假若這兩者過多，有可能是國家定稅的范圍不當(dāng)，該征的未列入稅法之中，征收不到位，而不該征的又列入了，需要通過兩種補充形式去修正。如果不是國家定稅范圍不當(dāng)，就要從其他方面去找原因。如分配主體多，政令不統(tǒng)一等。稅式支出和稅式收入多，產(chǎn)生的社會負效應(yīng)肯定大。一部分納稅人因稅式支出而獲得減免稅收的好處，又因稅式收入的存在而增添負擔(dān)。兩者的政策效果會全部或部分抵銷，白白增加納稅人的煩擾和政府部門的管理成本。假如稅式支出少、稅式收入多，就更應(yīng)加強對稅式收入的研究。將稅式收入同稅收作對比分析，通過成本與效益的對比，以確定是實行單軌制（將稅式收入并入稅收）、還是實行雙軌制（兩者并存）。還要探討收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)如何確定才能實現(xiàn)公平與效益的最佳結(jié)合。也只有將稅式收入同稅收一起研究，才能全面而準(zhǔn)確地了解納稅人的總體負擔(dān)和分布情況，為有關(guān)決策者提供完整的信息。預(yù)算外資金若不更名為稅式收入，則很少有人作這種綜合研究。

　　有人提出，將預(yù)算外資金更名為“非稅收入”。這一名稱比原名好，但有缺陷。“非稅收入”涵蓋的范圍太廣，沒有準(zhǔn)確地反映預(yù)算外資金的特定內(nèi)容。國家債務(wù)收入是非稅收入，但不屬預(yù)算外資金的范疇。“非稅收入”強調(diào)了它同稅的差別，沒有反映它同稅的聯(lián)系，使人難以了解它的性質(zhì)和地位。產(chǎn)生的效果不如“稅式收入”名稱好。我們可以從不同的角度為這項資金命名。如叫“準(zhǔn)稅收入”、“稅式籌款”、“行政性收費”、“稅外公益事業(yè)籌款”等。

　　二、預(yù)算外資金運行的社會效應(yīng)

　　改革開放以來，預(yù)算外資金增長很快。這幾年的增長速度超過了國民生產(chǎn)總值和預(yù)算內(nèi)收入的增長速度。迅速膨脹的預(yù)算外資金，猶如脫韁的野馬，猛烈地沖擊著國民經(jīng)濟生活，分配秩序被打亂，亂收費、亂攤派、亂罰款屢禁不止。盡管中央采取過整治措施，但收效不大。據(jù)《中國證券報》1997年1月29日報道：由財政部、國家計委、中國人民銀行和監(jiān)察部等五個部門對預(yù)算外資金經(jīng)過半年的清理檢查，發(fā)現(xiàn)1995年全國此項收入為3843億元，比同年的預(yù)算收入數(shù)大了1437億元。這次查出地方各級政府越權(quán)設(shè)立的基金、附加項目905個，收費項目2569個。1995年違規(guī)征收金額345億元。不少地方從省一級開始至鄉(xiāng)政府，都不同程度地存在越權(quán)設(shè)立基金、收費、附加的行為，有的甚至在清查期間公然違紀。

　　早在1983年，預(yù)算外資金就被解釋為“部門所有、自收自支、自行管理”的資金。在地方部門看來，預(yù)算外資金屬他們自主支配的資金。國家加強對預(yù)算外資金的管理，也只應(yīng)限于預(yù)算外的管理形式，不應(yīng)象管理稅收那樣，統(tǒng)一性、規(guī)范性、透明性、公共性很強。在這種思想支配下，難免自行是、亂收濫用，以至于對國家加強管理的規(guī)定陽奉陰違。今年3月19日朱róng＠①基總理在答記者問時指出：“目前存在的一個問題是費大于稅。很多的政府機關(guān)在國家規(guī)定以外征收各種費用，才能使百姓負擔(dān)不堪，民怨沸騰，對此必須整頓和改革”。

　　不可否認，預(yù)算外資金曾起過某些積極作用，如彌補了財政資金的不足，興辦了一些公益事業(yè)，促進了經(jīng)濟搞活。但因其分散多頭，按局部利益的需要運行，同國家整體目標(biāo)難以一致，因而，所產(chǎn)生的負效應(yīng)較大。

　　除以上所述外，預(yù)算外資金運行所產(chǎn)生的社會負效應(yīng)還表現(xiàn)在：

　　1.扭曲了社會分工。國家職能機關(guān)部門的設(shè)置是按社會分工的要求而定的。根據(jù)分工各司其職才能形成一個有效的管理體系。為國家公共需要籌款是財政部門的職責(zé)。正如司法、外交、國防是司法、外交、國防部門的職責(zé)一樣，各職能部門的職責(zé)不能互相取代。預(yù)算外資金由多主體籌款，不僅肢解了財政職能，引起分配秩序混亂，也扭曲了社會分工，造成部門職能錯位。

　　2.損害了社會公平和效益。市場經(jīng)濟條件下，政府和公務(wù)部門理應(yīng)盡社會職責(zé)，做好公共服務(wù)工作，彌補市場缺陷，糾正分配不公，對各經(jīng)濟主體在競爭中追求利益極大化而將成本推給社會的行為進行干預(yù)。然而，公共職能機關(guān)部門充當(dāng)預(yù)算外資金的主體后，其身份就由社會裁判人、公務(wù)人變?yōu)榻?jīng)濟人，按自身利益的偏好決定取予，也追求利益的極大化。他們既不受市場法則的約束、又沒有更強的力量制約其行為，憑借其職權(quán)就能輕而易舉地獲得支配資金的權(quán)益。即使這些主體是公正無私的，受所處局部地位的局限、對資源的配置難以做到符合宏觀公平和效益的要求。何況他們充當(dāng)經(jīng)濟人之后，難免不為自身謀利益。資金使用中，黑洞多、隨意性大、效益低。這種分配加劇了社會分配的不公，同社會客觀需要背道而馳。

　　3.排擠預(yù)算內(nèi)資金。本來，預(yù)算外資金是在財政資金不足、一些行政事業(yè)單位被允許“創(chuàng)收”之后，迅速膨脹的。預(yù)算外資金的擴大，侵蝕稅基，減少稅收收入，加劇預(yù)算內(nèi)資金的不足，從而又形成對預(yù)算外資金的依賴。這如同劣幣驅(qū)良幣一樣，產(chǎn)生惡性的排擠效應(yīng)。國家對它的治理日益艱難。

　　4.玷污了政府形象。預(yù)算外資金體現(xiàn)著政府行為，收支中的問題必然損害著政府的形象。（1）稅外收費多，交納者窮于應(yīng)付，不僅外商不理解，國人也有微詞。（2）行政機關(guān)憑借職權(quán)收費，形成權(quán)利攀比，給人的印象是有權(quán)可以取錢。（3）收款的機關(guān)部門多、政出多門，政府權(quán)力失控，政令難以統(tǒng)一，這就易于對政府的威信產(chǎn)生誤解。（4）預(yù)算外資金收支不規(guī)范、透明度低，成為滋生貪污腐敗的溫床或掩體、不利政府官員廉潔奉公形象的樹立。

　　三、預(yù)算外資金的治理

　　鑒于預(yù)算外資金產(chǎn)生的社會負效應(yīng)大，近年來，國家采取過許多治理措施，但沒有從根本上改觀。其原因是多方面的。這項資金由職能機關(guān)和部門所支配，若治理的動作小，則于事無補；治理的動作大，涉及權(quán)益的重新分布，必然遭到既得利益者或明或暗的反對，從而使治理失效。這項資金規(guī)模大、涉及面寬、頭緒多，本來就難治，加上治理的理論依據(jù)不明，囿于預(yù)算外資金的名稱，從預(yù)算外的管理方式上打主意較多，結(jié)果治標(biāo)難治本。要使治理有突破性進展，必須加強研究，突破原有思路的束縛。

　　1.通過對預(yù)算外資金性質(zhì)的定位，為治理方式的突破提供理論依據(jù)。要使預(yù)算外資金的支配主體認識到，這項資金實質(zhì)上是一種準(zhǔn)稅收，支配權(quán)、管理權(quán)本應(yīng)歸國家。治理的決策者需更新治理的思路，從社會公共服務(wù)的需要和效能出發(fā)，決定資金的運行方式和管理方式；通過變更這項資金名稱為稅式收入的論證，既為這項資金的性質(zhì)定位，又為治理方式的突破提供理論依據(jù)。

　　2.依公平和效益的原則，確定資金的運行方式。現(xiàn)有的預(yù)算外資金，種類多、良莠不一，必須區(qū)別對待，按公平和效益的要求，確定其不同的運行方式。

　　（1）凡征收不合理，或有一定合理性，但成本大于效益的行政性收費，應(yīng)當(dāng)取消。必要的公共服務(wù)機關(guān)和部門的活動經(jīng)費，應(yīng)由國家財政撥款。為群眾和企業(yè)服務(wù)，是公共服務(wù)機關(guān)和部門應(yīng)盡的職責(zé)，除個別特殊情況外，不應(yīng)收費，更不應(yīng)借口資金不足，通過收費供養(yǎng)冗員或為特權(quán)消費提供資金。為發(fā)展“瓶頸”產(chǎn)業(yè)而設(shè)立的各種基金，應(yīng)進行成本效益分析和對比。若此項資金使用后產(chǎn)生的效益或福利，不足以彌補交費者犧牲的效用或福利，得不償失，就應(yīng)取消。即使得大于失，也應(yīng)同稅收籌款的形式進行比較，若成本比稅收大，綜合效益低于稅收，也應(yīng)取消。

　　（2）凡與稅收同稅源的稅式收入，應(yīng)服從稅收。通過稅收的渠道籌集財政資金，既名正言順，又符合統(tǒng)一、效能的要求。減少稅外之稅，可減少稅式收入產(chǎn)生的社會管理成本。

　�。�3）客觀需要且符合社會公平效益原則的稅式收入，就應(yīng)繼續(xù)存在。不過，這里講的符合社會公平與效益原則，既指稅式收入使用后獲得的公平效益大于征集使用這項收入過程中犧牲的公平與效益，又指稅式籌款方式同稅收等其他籌款方式比較，社會獲得的公平與效益大。至于繼續(xù)存在的稅式收入采取何種形式管理，從嚴格意義上講，也應(yīng)依社會公平與效益的要求去選擇。這里講的社會公平，是社會絕大多數(shù)人認為合理的評判標(biāo)準(zhǔn)，貫徹它有益于調(diào)動絕大多數(shù)人的積極性。這里講的社會效益，是指對絕大多數(shù)人有利的有形效益和無形效益、宏觀效益和微觀效益等。社會公平與效益的得失比較，是從理論規(guī)范而言，實際操作起來，還有各種指標(biāo)如何計量等問題需要解決。

　　3.依權(quán)利與義務(wù)相對稱的原則定管理法規(guī)、獎優(yōu)罰劣。要發(fā)揮各項財政資金為社會公共服務(wù)的效用，除規(guī)范運行方式，加強對各支配主體奉公守法的教育外，還應(yīng)改進管理，以權(quán)利與義務(wù)相對稱的原則，規(guī)范支配財政資金的行為。任何財政資金，都是勞動人民的血汗錢。誰能提高財政資金的使用效益，少花錢，多辦事，使國民所得大于征集中的所失，誰就有資格獲得財政資金的支配權(quán)。在公共部門分工既定，財政資金的支配主體既定的條件下，應(yīng)將財權(quán)的劃分與完成政務(wù)的效果掛鉤，使各類財政資金的支配主體之間，權(quán)利與義務(wù)均衡。通過立法規(guī)定資金使用的方向和效果，對經(jīng)費和人員少，公共服務(wù)好，辦事效率高的單位予以獎勵。對官冗政冗費冗，社會獲益小、成本大的單位，應(yīng)通過定人員編制、定撥款數(shù)量、定服務(wù)質(zhì)量，促使其形成自我約束的機制，精員簡政，提高工作效率。對違背規(guī)定，造成公共財產(chǎn)消費者，予以處罰。要使公務(wù)人員認識到，公共財產(chǎn)不可濫用，貪污是犯罪，浪費也是犯罪。

　　4.優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，減少對稅式收入的依賴。稅式收入迅速膨脹，雖同其支配體追求分配權(quán)益擴大化相關(guān)，但最初允許其存在是迫不得已的。財政資金不足，不得不借助這種創(chuàng)收形式�，F(xiàn)在要壓縮稅式收入的規(guī)模，必須優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，減少不必要的開支，保障必要的支出有足夠的經(jīng)費。

　　改革開放以來，我國財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重不斷下降。這是造成財政資金供應(yīng)緊張的重要原因。但由政府機關(guān)部門支配的實際收入高于名義收入，有人估計，大體維持在占GNP的20%以上，（注：鐘偉：《財政收入規(guī)模的國際比較》，《經(jīng)濟體制改革》，1997（1）。）很大一部分收處于隱形狀態(tài)的“體外循環(huán)”。

　　本來財政的職能應(yīng)隨經(jīng)濟體制的改革而轉(zhuǎn)換，反映財政職能的財政支出應(yīng)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求和解決財政困難的需要，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。然而認識的偏差和歷史慣性的作用，財政支出結(jié)構(gòu)不合理的狀況未得到應(yīng)有的調(diào)整。一是行政經(jīng)費急劇膨脹，大量擠占公共支出。近十幾年來，行政支出的比重一直在上升，1991年以后勢頭更猛，吃“皇糧”的人基數(shù)大、增長快，社會集團消費、公款消費愈演演烈。政府官員自身利益極大化的沖動，產(chǎn)生了侵蝕財政的經(jīng)濟行為。我國對權(quán)力機關(guān)行為約束的機制不健全，這就為行政支出增加、重消費、輕事業(yè)提供了可能。我國這項支出的比重，高出別國很多。二是基礎(chǔ)建設(shè)支出比重下降。多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施屬公共產(chǎn)品，應(yīng)由國家投資興建，以利經(jīng)濟的發(fā)展。還有高風(fēng)險、高科技產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護等公益性戰(zhàn)略性支出，本應(yīng)加強的，卻投入不足。而競爭性領(lǐng)域的經(jīng)濟支出，本應(yīng)減少的，其份額卻居高不下。三是社會福利事業(yè)支出增長太少。科研教育費的份額離科教興國的要求相差甚遠。不僅低于發(fā)達國家，也低于發(fā)展中的國家。而在科教單位，行政職員多，從事科教的人員不足。社會保障支出占財政支出的比重奇低。1986至1995年，撫恤救濟支出占財政支出平均只占1.7%，同別國形成強烈的反差。社會安全網(wǎng)不建立，不利于經(jīng)濟制度的改革和社會的穩(wěn)定。四是補貼支出雖有下降，但比重仍然很高。財政無論是對居民生活補貼，還是對企業(yè)虧損補貼，弊大于利。它扭曲了消費行為和價格信號，干擾市場機制正常運作。五是在公共事業(yè)經(jīng)費不足名義下所設(shè)立的收費項目和基金，挪用移支現(xiàn)象嚴重。真正用于事業(yè)發(fā)展的比重不高，用于收費單位獎勵福利和權(quán)力消費的過多�？偟目�，我國財政支出錯位，結(jié)構(gòu)不合理，既反映在各項目之間，也反映在各項目內(nèi)部。

　　優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，一是要對財政職能定位，該管的要管好，不該管的要退出。要加大公共設(shè)施公共事業(yè)的投入，促進社會福利的增長和經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。二是通過立法規(guī)范財政資金的使用方向和效用。降低行政成本，提高行政事業(yè)經(jīng)費的效用。三是推進行政機構(gòu)改革，根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系；實現(xiàn)國家機構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化，嚴格控制機構(gòu)膨脹，堅決裁減冗員；引入競爭激勵機制，提高公務(wù)人員的素質(zhì)，為降低行政經(jīng)費比重、提高財政資金的使用效益創(chuàng)造條件，也為稅式收入的減少創(chuàng)造條件。