摘要：文章在研究大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)。地方政府財(cái)政危機(jī)的主要來源顯示為稅收體系結(jié)構(gòu)和政府財(cái)政收支與經(jīng)濟(jì)周期的反向運(yùn)行；中央政府和地方政府之間財(cái)力和職責(zé)的分配不當(dāng)；地方政府運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)。并對(duì)財(cái)政危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)對(duì)措施和地方財(cái)政危機(jī)的防范等相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。

　　關(guān)鍵詞：地方政府財(cái)政；財(cái)政危機(jī)：財(cái)政預(yù)警體系

　　與其在公共管理領(lǐng)域的地位一致，地方政府財(cái)政危機(jī)一直是一個(gè)相對(duì)冷門的研究課題。在大量搜索了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)英文文獻(xiàn)后，我們發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)于地方政府財(cái)政危機(jī)的研究大量集中于對(duì)美國(guó)州以下地方政府的研究，關(guān)于其他國(guó)家的研究文獻(xiàn)僅涉及到澳大利亞、新西蘭、日本、俄羅斯、以色列、尼日利亞和肯尼亞等幾個(gè)國(guó)家。

　　地方政府財(cái)政危機(jī)是一個(gè)世界性的現(xiàn)象。關(guān)于地方政府財(cái)政危機(jī)的研究對(duì)地方政府的利益相關(guān)者來說意義重大，因?yàn)榈胤秸�府作為公共物品的提供者，在其�?quán)限內(nèi)向轄區(qū)居民提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量對(duì)于轄區(qū)居民的福利起著決定性的作用。貧乏的服務(wù)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施壓力加大、社會(huì)分化加劇、犯罪、貧窮以及高素質(zhì)人群的遷移。而上述這些影響又使得地方政府財(cái)政狀況進(jìn)一部惡化，進(jìn)而陷入惡性循環(huán)。

　　這一問題在全世界范圍內(nèi)的普遍性，使得對(duì)這一問題的研究更有意義。但因?yàn)楦鲊?guó)存在的諸多差異，現(xiàn)有的部分研究主要從所關(guān)注的國(guó)家地方政府問題出發(fā)，建立了各種各樣的研究框架。問題的復(fù)雜性使得我們很難在國(guó)際范圍內(nèi)對(duì)地方政府財(cái)政危機(jī)進(jìn)行較為全面的概括及建立較為完整的理論框架。

　　本文試圖按照危機(jī)研究的一般路徑，從成因、對(duì)策和預(yù)防幾個(gè)方面來研究地方政府財(cái)政危機(jī)問題，并對(duì)各國(guó)地方政府財(cái)政危機(jī)研究進(jìn)行總結(jié)，以期對(duì)我國(guó)地方政府財(cái)政問題的研究提供有價(jià)值的參考。

　　一、導(dǎo)致地方財(cái)政危機(jī)的主要成因

　　雖然各國(guó)的財(cái)政體系、經(jīng)濟(jì)環(huán)境存在著較大的差異，但對(duì)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要成因我們?nèi)匀豢梢詺w納為以下幾點(diǎn)：

　�。ㄒ唬┒愂阵w系結(jié)構(gòu)和政府財(cái)政收支與經(jīng)濟(jì)周期的反向運(yùn)行地方政府的財(cái)政收入同經(jīng)濟(jì)周期密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)景氣，政府收人增加，經(jīng)濟(jì)凋敝，政府財(cái)政收入即會(huì)大幅衰減。而政府支出特別是一些剛性支出并不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)周期的變動(dòng)而改變，其中一部分支出如失業(yè)救濟(jì)等方面的支出反而會(huì)大幅增加。因此，財(cái)政收入和財(cái)政支出的這種反向波動(dòng)在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候會(huì)在地方政府的財(cái)力上形成一個(gè)缺口，而地方政府的稅收體系結(jié)構(gòu)則決定著這個(gè)缺口的規(guī)模。

　　一個(gè)好的稅收體系應(yīng)當(dāng)有助于保證財(cái)政收入的穩(wěn)定性，反之亦然。以美國(guó)州政府為例。美國(guó)州政府財(cái)政收入主要來源于3種稅：銷售稅、個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅，合計(jì)起來構(gòu)成了美國(guó)西部各州和地方政府88％的稅收來源。在這3種稅中，個(gè)人所得稅是最不穩(wěn)定的，當(dāng)失業(yè)率增加時(shí)，個(gè)人所得稅稅源減少，反之亦然。同時(shí)，股票市場(chǎng)的不景氣也極大地降低了資本利得收入，減少個(gè)人所得稅稅源。而財(cái)產(chǎn)稅，特別是商業(yè)財(cái)產(chǎn)，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，因?yàn)閷?duì)財(cái)產(chǎn)的估值并不會(huì)發(fā)生急劇波動(dòng)。對(duì)銷售稅的課稅方法所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)就是，如果主要的產(chǎn)業(yè)下滑，稅收收入也會(huì)下降。這使得政府可能遭受雙重打擊：私人部門的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)下滑的同時(shí)，公共部門應(yīng)對(duì)下滑的能力也隨之下降。另一個(gè)重要的問題就是財(cái)政支出，比如失業(yè)保險(xiǎn)，是反經(jīng)濟(jì)周期的。公共支出的一個(gè)主要的功能就是在市境艱難時(shí)提供一個(gè)安全網(wǎng)。平衡財(cái)政需求，與不穩(wěn)定的稅收結(jié)構(gòu)相結(jié)合，對(duì)地方財(cái)政提出了挑戰(zhàn)。

　�。ǘ�）各級(jí)政府之間財(cái)力和職責(zé)的分配不當(dāng)在財(cái)政分權(quán)的背景下，各級(jí)政府間對(duì)財(cái)力和職責(zé)的分配成為一個(gè)至關(guān)重要的問題。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家由于較早開始實(shí)行財(cái)政分權(quán)，并在實(shí)踐中探索出了一套適合于自己的模式。因此，目前因?yàn)檎�府間財(cái)力和職責(zé)分配而產(chǎn)生的財(cái)政問題主要集中在發(fā)展中國(guó)家及轉(zhuǎn)軌中的國(guó)家。

　　轉(zhuǎn)軌過程中的俄羅斯地方政府就存在著典型的因財(cái)力和職責(zé)分配不當(dāng)而造成的橫向和縱向的不均衡問題。橫向不均衡主要體現(xiàn)為具有較多支出需求的州更可能采用赤字融資手段；縱向不均衡主要體現(xiàn)為各級(jí)政府沒有按其所獲得的財(cái)政資源承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。盡管收入分享制度和轉(zhuǎn)移支付制度可在相當(dāng)大的程度上解決縱向不均衡問題，但政治可信性和經(jīng)濟(jì)效率均要求州政府和地方政府擁有決定一些收入來源的權(quán)力（如根據(jù)其需求增加或減少某些稅、費(fèi)）。然而，俄羅斯聯(lián)邦以下各級(jí)政府在征集自有收入方面并沒有被賦予足夠的自主權(quán)，在這種背景下，地方政府為了維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)不得不采取各種方式向外部融資。大量融資的結(jié)果就是導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷增加，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。

　�。ㄈ�）地方政府運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政分權(quán)下的地方政府作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體為了各自的經(jīng)濟(jì)利益往往存在著大量的自利性行為。這些自利行為往往體現(xiàn)為地方政府的發(fā)展沖動(dòng)，這種發(fā)展沖動(dòng)集中體現(xiàn)在地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的公共投資項(xiàng)目。在地方政府決策正確，管理得當(dāng)?shù)那疤嵯�，這些項(xiàng)目無疑是有益的，而這些投資項(xiàng)目一旦失敗，地方政府就必須承擔(dān)損失。在政府間關(guān)系界定科學(xué)合理的國(guó)家，這種損失由地方政府自己承擔(dān)，但在很多國(guó)家，上級(jí)政府實(shí)際上是在為下級(jí)政府扮演著擔(dān)保人的角色。當(dāng)?shù)胤秸�府�?cái)政出現(xiàn)問題的時(shí)候，即地方政府不能保障工資、獎(jiǎng)金和失業(yè)救濟(jì)，或者地方政府變得不能提供最低水平的公共服務(wù)時(shí)，迫于社會(huì)壓力可能迫使中央政府插手。這種暗示性擔(dān)保機(jī)制事實(shí)上是中央政府為地方政府的負(fù)債所提供的一種擔(dān)保。該擔(dān)保產(chǎn)生了一個(gè)極其嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)問題：地方政府有著強(qiáng)烈的借款、擔(dān)保甚至欠款動(dòng)機(jī)，因?yàn)檫@些行為的成本極有可能最終由國(guó)家來承擔(dān)。

　　日本地方政府面臨嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)的一個(gè)重要原因就是中央政府對(duì)地方債務(wù)的一個(gè)暗示性擔(dān)保。有記載以來，日本共有884個(gè)地方政府宣布破產(chǎn)，但其債務(wù)從來沒有被豁免，而是由中央政府償還。這使得銀行不論地方政府財(cái)政狀況如何，都愿意向其提供貸款。雖然在2006年，日本為控制地方負(fù)債建立了一個(gè)“咨詢體系”以取代原地方政府舉債批準(zhǔn)體系，但事實(shí)證明，只要中央政府的這一擔(dān)保機(jī)制存在，那么地方政府行為中的道德風(fēng)險(xiǎn)就不可避免。

　　二、地方財(cái)政危機(jī)的應(yīng)對(duì)措施

　�。ㄒ唬┑胤秸�府破產(chǎn)應(yīng)對(duì)地方政府財(cái)政危機(jī)的常見舉措是在地方政府無法償還到期債務(wù)時(shí)，實(shí)施破產(chǎn)程序。從世界各國(guó)的情況看，地方政府破產(chǎn)法為債權(quán)人的追償提供了一定程度的保護(hù)，無力支付的各級(jí)地方政府可以通過協(xié)商的債務(wù)重組、改組或重新籌集資金等方式解決債務(wù)問題。

　　一般而言，地方各級(jí)政府在無法償付到期債務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)被視為破產(chǎn)。無法支付工資薪金、養(yǎng)老金、合同款項(xiàng)、債務(wù)的本金或利息都是政府破產(chǎn)的證據(jù)。

　　與企業(yè)和個(gè)人的破產(chǎn)立法不同，聯(lián)邦以下各級(jí)政府的破產(chǎn)程序不包括為償付債權(quán)人的債權(quán)而清算 政府資產(chǎn)的內(nèi)容。地方政府破產(chǎn)程序的目的是強(qiáng)迫地方政府進(jìn)行負(fù)責(zé)的財(cái)政行為，而不是關(guān)閉地方政府，停止其運(yùn)行。對(duì)于那些無力支付的政府，破產(chǎn)給他們提供了扭轉(zhuǎn)困境和恢復(fù)財(cái)政健康狀況的時(shí)間。

　�。ǘ�）財(cái)政緊急控制地方政府破產(chǎn)是一種只有在財(cái)政管理嚴(yán)重不善的情況下才使用的激烈措施。另一種較為溫和的方法是實(shí)施財(cái)政管理緊急控制，在這種情況下，上級(jí)政府通過特別控制手段，減少由于地方政府管理不善導(dǎo)致的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)危害。例如在美國(guó)，20個(gè)州擁有對(duì)處于財(cái)務(wù)危機(jī)中的市政府進(jìn)行幫助和控制的法律條款。

　　美國(guó)對(duì)州財(cái)政緊急狀況的確定以一系列客觀標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，例如，聯(lián)邦以下各級(jí)政府在連續(xù)兩年無法支付債務(wù)或沒有充足的資金彌補(bǔ)預(yù)算赤字。當(dāng)財(cái)政緊急狀況發(fā)生時(shí)，上級(jí)政府建立一個(gè)委員會(huì)對(duì)州政府或地方政府進(jìn)行監(jiān)管和提供技術(shù)幫助。聯(lián)邦以下各級(jí)政府和監(jiān)管委員會(huì)聯(lián)合制定一個(gè)計(jì)劃，支付所有債務(wù)、養(yǎng)老金和其他必須履行的支付項(xiàng)目，同時(shí)通過減少相對(duì)次要的預(yù)算項(xiàng)目以消減支出。

　　與破產(chǎn)選擇相比，緊急委員會(huì)被授權(quán)改變地方政府所作出的財(cái)政決定，這會(huì)使地方政府喪失更多的地方控制權(quán)。

　　三、地方財(cái)政危機(jī)的防范

　　地方財(cái)政危機(jī)的防范主要表現(xiàn)為相關(guān)體系的建設(shè)。一個(gè)健全而又嚴(yán)格執(zhí)行的財(cái)政體系對(duì)于財(cái)政安全至關(guān)重要。因此，從某種意義上說，地方財(cái)政危機(jī)的防范涉及到整個(gè)國(guó)家財(cái)政體系的建設(shè)與完善。下面我們對(duì)幾個(gè)最直接關(guān)系到地方財(cái)政安全的方面進(jìn)行討論。

　�。ㄒ唬┴�(cái)政預(yù)警體系的建立加強(qiáng)監(jiān)控是防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的前提。建立一個(gè)預(yù)警體系以記錄和評(píng)估地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是非常重要的，這個(gè)體系可被用于對(duì)地方政府財(cái)政狀況的評(píng)級(jí)并作為中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行干涉和緊急財(cái)政援助的信息基礎(chǔ)。此外，在很多發(fā)展中國(guó)家，地方債券市場(chǎng)和私人信用評(píng)級(jí)體系沒有發(fā)展起來，地方政府不受制于市場(chǎng)規(guī)則，很多國(guó)家地方財(cái)政運(yùn)行缺乏透明度的境況加劇了地方政府財(cái)政行為的草率。這些問題的大量存在，進(jìn)一步說明了加強(qiáng)中央政府對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行監(jiān)控的必要性。

　　例如，美國(guó)模式或者更確切地講就是俄亥俄州模式相對(duì)是比較健全的。該州建立了一個(gè)名為“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”的體系，由州審計(jì)局負(fù)責(zé)執(zhí)行，并在《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》中詳盡規(guī)定了這個(gè)監(jiān)控體系的操作程序。它對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政核查，以確定地方財(cái)政是否已接近緊急狀況。如果一個(gè)地方政府的財(cái)政狀況符合所規(guī)定的三種情況中的任何一種，審計(jì)局便宣布其進(jìn)入“預(yù)警名單”，并對(duì)該地方財(cái)政進(jìn)行監(jiān)視。如果州審計(jì)局發(fā)現(xiàn)該地方政府財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化，則將其從“預(yù)警名單”中移至“危機(jī)名單”。同時(shí)，根據(jù)《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》，只要有一個(gè)地方政府被宣布為財(cái)政危機(jī)，該州就應(yīng)成立一個(gè)“財(cái)政計(jì)劃與監(jiān)督委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督和控制該地方政府的財(cái)政管理。在委員會(huì)舉行第一次會(huì)議后的120天內(nèi)，地方政府的首席執(zhí)行官（也是該委員會(huì)的成員）必須向委員會(huì)提交一份詳細(xì)的財(cái)政改革計(jì)劃，以及時(shí)采取可行的措施來應(yīng)對(duì)和化解危機(jī)。為配合這項(xiàng)改革，審計(jì)部門等相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)還會(huì)向處于監(jiān)控中的地方政府提供無償?shù)淖稍兎��?wù)，這也減少了改革的相關(guān)成本。

　　俄亥俄州模式雖然結(jié)構(gòu)精細(xì)，并有一個(gè)很明確的設(shè)計(jì)目標(biāo)——提供早期預(yù)警，但卻有著很明顯的局限性：（1）財(cái)政監(jiān)控體系中所使用的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)基本上是靜態(tài)的，他們并不反映政府收入、支出和債務(wù)的動(dòng)向，因此，不能對(duì)財(cái)政的穩(wěn)定性進(jìn)行直接的評(píng)估；（2）一個(gè)更大的缺點(diǎn)在于大多數(shù)指標(biāo)是基于傳統(tǒng)財(cái)政賬戶——政府現(xiàn)金流量和直接債務(wù)，它們不能或者僅僅在一個(gè)很小的限度內(nèi)反映政府的或有負(fù)債。

　　或有負(fù)債不納入到地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍通常是因?yàn)�，在大多�?shù)情況下，數(shù)據(jù)很難收集甚至根本不存在。而澳大利亞和新西蘭是為數(shù)不多的開發(fā)出計(jì)算和報(bào)告地方政府或有負(fù)債的兩個(gè)國(guó)家。下面我們以澳大利亞維多利亞州為例簡(jiǎn)要說明澳大利亞地方政府財(cái)政預(yù)警體系。

　　澳大利亞維多利亞州政府要求國(guó)庫(kù)在其向議會(huì)和公眾提交的年度和半年度預(yù)算中提供一個(gè)關(guān)于地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，該評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括所有可能對(duì)財(cái)政成果產(chǎn)生顯著影響的因素，具體包括：（1）經(jīng)濟(jì)參數(shù)的變化，比如雇傭、薪水、物價(jià)以及利率；（2）與不確定事件的發(fā)生相關(guān)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響到特定收入或支出，但是其可能性和發(fā)生時(shí)間又是不確定的；（3）由地方政府擔(dān)保所產(chǎn)生的不確定的或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)負(fù)債。

　　1999年到2000年中期財(cái)政報(bào)告的風(fēng)險(xiǎn)陳述討論了大量來自政府或有負(fù)債的可計(jì)量或不可計(jì)量的事件。這些事件包括對(duì)政府的法律訴訟、政府擔(dān)保、環(huán)境損害以及對(duì)公共服務(wù)需求的可能變化，例如：（1）州征稅辦公室存在大約9300萬美元的或有負(fù)債，該或有負(fù)債產(chǎn)生于針對(duì)最高法院1998年的一項(xiàng)決定的訴訟；（2）在1994年5月，公共交通公司與OneLink協(xié)會(huì)簽署了一項(xiàng)為期十年的合同，由該協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)為公共交通公司提供自動(dòng)化票務(wù)服務(wù)。國(guó)庫(kù)對(duì)公共交通公司向服務(wù)提供者履行支付服務(wù)費(fèi)用的義務(wù)作出了擔(dān)保。服務(wù)提供商有權(quán)索取因?yàn)楣�共交通公司私有化或公共交通改革而產(chǎn)生的損失；（3）有些政府財(cái)產(chǎn)被認(rèn)為是潛在的污染源，雖然該州并未在法律上規(guī)定政府應(yīng)承擔(dān)任何與此相關(guān)的義務(wù)，政府仍將承擔(dān)為治理污染、恢復(fù)環(huán)境而可能發(fā)生的支出；（4）公共事業(yè)部門提供的關(guān)鍵服務(wù)，比如，對(duì)公共醫(yī)院的急救服務(wù)的需求強(qiáng)勢(shì)增長(zhǎng)，這樣政府就應(yīng)向這些組織提供計(jì)劃外的資金。

　　（二）政府間關(guān)系的調(diào)整政府間關(guān)系的調(diào)整應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：一方面是財(cái)政資源在各級(jí)政府間的合理分配；另一方面是上下級(jí)政府間責(zé)任承擔(dān)的有序界定。

　　責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該是以相應(yīng)的權(quán)力為基礎(chǔ)，因此責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)以財(cái)政資源的分配為基礎(chǔ)，政府間財(cái)政資源的分配一般有兩種方式。一是在各級(jí)政府間合理分配稅源，賦予地方政府合理的征稅權(quán)力i在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，一般而言，地方政府至少可控制一個(gè)稅種的稅率。比如，新西蘭地方稅稅率在選民意見的基礎(chǔ)上由地方政府決定。美國(guó)州、地方政府一般都有自己獨(dú)立的稅收體系和主體稅種，通常州政府以銷售稅為主體而地方政府以財(cái)產(chǎn)稅為主體。澳大利亞的憲法還對(duì)各級(jí)政府的征稅權(quán)力做出了某些專門的限制，如第114條規(guī)定聯(lián)邦政府不能征收各州的財(cái)產(chǎn)稅，各州也不能征收聯(lián)邦政府的財(cái)產(chǎn)稅等。另一方面就是政府間合理的轉(zhuǎn)移支付。在發(fā)達(dá)國(guó)家，政府間的轉(zhuǎn)移支付大都根據(jù)客觀透明的公式來計(jì)算。如在美國(guó)，紐約市財(cái)政可支配收入中大約有13％來自聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付，20％來自州政府。除此之外，很多地方政府來源于上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付可支配收入的部分達(dá)30％左右。在具體撥款數(shù)額上，全部300多項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥款項(xiàng)目有85％是按公式法確定的。

　�。ㄈ�）建立比較健全的地方政府融資體系地方政府融資體系的建立應(yīng)當(dāng)是基于政府間關(guān)系合理界定的基礎(chǔ)上。只有權(quán)責(zé)界定清楚后，地方政府才會(huì)真正把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作為決策的一個(gè)重要影響因素。地方政府融資體系的建設(shè)應(yīng)當(dāng)是多層次的，一方面應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)包含了短期、中期及長(zhǎng)期融資手段的體系，另一方面應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)包含直接融資和間接融資多種渠道。目前，國(guó)外地方政府最主要的融資手段仍是發(fā)行地方債券，由于地方政府債券的相關(guān)問題我國(guó)學(xué)者已經(jīng)進(jìn)行了較多論述，本文便不再贅述。