城市土地是最大的存量資產(chǎn)，是城市經(jīng)濟運行的載體，是城市建設(shè)與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是“經(jīng)營城市”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支持基礎(chǔ)。城市土地制度建設(shè)是我國土地制度建設(shè)的重要組成部分，也是我國經(jīng)濟體制改革的主要內(nèi)容之一。搞好城市土地制度建設(shè)，不僅有利于我國經(jīng)濟體制的改革與完善，而且有利于我國城市化建設(shè)步伐的加快，同時對全面建設(shè)小康社會具有積極的推動作用。建國之后，尤其是改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但總體來說，與城市化進程還很不適應(yīng)。目前仍然存在著諸多問題需要認真研究。

　　一、城市土地所有制變革：

　　產(chǎn)權(quán)界定與土地資產(chǎn)的保值增殖1949年以前，我國土地基本上實行的是私有制。由于商品經(jīng)濟不發(fā)達，城市的數(shù)量和規(guī)模都比較小，因而城市土地在國土面積中所占的比重很小。然而，僅此很小的一塊土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商業(yè)者、個體勞動者、城市居民和外國人手中。新中國成立后，我國政府著力推行城市土地國有化：

　?。?）沒收外國人、封建地主和國民黨政府在城市中的土地，強制使之變?yōu)閲宜校?/p>

　?。?）用贖買、國家經(jīng)租和公私合營的辦法（帶有較大程度的強制性和不等價、有限期的特點）將私營工商企業(yè)、房地產(chǎn)公司和房地產(chǎn)業(yè)主的城市房地產(chǎn)收歸國有；

　?。?）以城市建設(shè)征用土地的方式強制、低價將農(nóng)村的非國有土地轉(zhuǎn)變成國有土地；

　　（4）以立憲的方式宣布全部城市土地歸國家所有，從而完成了城市內(nèi)部少量集體和個人所有的土地向國有產(chǎn)權(quán)的無償轉(zhuǎn)移。

　　從1949年到1982年，中央政府著力推行城市土地國有化政策，使我國城市土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性的變化，并最終形成了城市土地單一的國家所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種土地所有制形式與整個生產(chǎn)資料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上為國家的基本建設(shè)、政治穩(wěn)定奠定了最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是這種單一的土地所有制形式，隨著時代的發(fā)展，逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的制約因素。

　　1982年通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！钡搅?987年，深圳市政府以定向協(xié)議的方式出讓了中國第一塊商品土地的使用權(quán)，此后又以公開招標、拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。1990年國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規(guī)定。1998年通過了修訂后的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國家土地，應(yīng)當以出讓等有償方式取得。

　　如果說城市土地由私有（個體）轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，是一個歷史性的轉(zhuǎn)折或革命的話，那么城市土地由無償占有到有償使用，則是又一次歷史性轉(zhuǎn)折或革命。歸國家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓，是商品經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實需要。馬克思講過，地租的占有是土地所有權(quán)借以實現(xiàn)的經(jīng)濟形式。土地本來是沒有價值和價格的。但是當存在土地所有權(quán)且土地所有權(quán)需要以經(jīng)濟形式來表現(xiàn)自己時，地租的出現(xiàn)就成為一種可能。我國城市土地收取的地租，一方面來源于建筑物的壟斷價格，另一方面來源于建設(shè)用地的高額地租。過去我們無償劃撥土地從一定意義上說是不符合經(jīng)濟運行規(guī)律的?，F(xiàn)在實行城市土地有償使用，這既是土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式，也是國有土地價值的具體體現(xiàn)。實踐證明，實行城市土地有償使用既有利于國有資產(chǎn)保值增殖，也有利于國有資產(chǎn)的良性循環(huán)，直接受益于市政建設(shè)。

　　按法律規(guī)定我國城市土地屬于國家所有，但這里有些問題需要認真研究。如城市土地歸國家所有，這里的國家是單指中央政府？還是包括地方政府？在這個問題上法律規(guī)定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之間經(jīng)常發(fā)生激烈的碰撞和摩擦。表現(xiàn)為對土地出讓金分成比例的矛盾以及越來越多的地方政府直接參與的“土地違法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地開發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓只能由地方政府實施。這就使地方政府在行使土地的所有權(quán)時具有明顯的效率優(yōu)勢。近年來，我國城市土地利用之所以趨于好轉(zhuǎn)，其原因就是地方政府有積極性。

　　中央政府如何行使對城市土地的所有權(quán)？中央政府與地方政府如何劃分產(chǎn)權(quán)？這是一個現(xiàn)實問題。這里涉及到一個土地產(chǎn)權(quán)的人格化問題。這幾乎是公有制形式存在的一個共性問題。我們通常說的城市土地的國家所有，實際上是國家在代理全體人民行使對土地的所有權(quán)。雖然全體人民理論上可以按人數(shù)均勻地擁有國有土地的所有權(quán)，但誰都沒有實際上的支配權(quán)。為此，我們必須明確城市政府作為城市土地所有權(quán)主體的地位，進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，將土地產(chǎn)權(quán)進一步分解為所有權(quán)、占有權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、贈與權(quán)、抵押權(quán)等，并對每一項權(quán)利加以明確界定。如將所有權(quán)、出售權(quán)歸中央政府；占有權(quán)、開發(fā)權(quán)歸地方政府。收益權(quán)由中央政府與地方政府按比例分成等等。在此基礎(chǔ)上決定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長期限內(nèi)賦予土地使用者，并保留對這些安排進行調(diào)整和最終處置的權(quán)利。這樣將為解決國家所有權(quán)和使用者使用權(quán)之間的沖突和糾紛提供明確的評判標準。

　　通過明確產(chǎn)權(quán)，使城市政府在配置土地時的行為更加長期化。通過嚴格的土地利用規(guī)劃以及公眾參與的辦法對城市政府的權(quán)力進行約束，使土地資源配置能夠反映國家和社會的利益。允許城市土地所有權(quán)在政府與企業(yè)、個人之間的反向流動，實現(xiàn)城市用地產(chǎn)權(quán)的多元化；充分發(fā)揮土地市場在城市土地資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；在價格機制和政府合理的公共政策作用下實現(xiàn)高效和可持續(xù)利用。避免開發(fā)公司憑借特權(quán)低價甚至無償從政府手中得到土地，通過開發(fā)后加價出售大發(fā)橫財，占有了本應(yīng)屬于政府收入的地租。

　　對原有無償劃撥土地的土地使用者如國家機關(guān)、軍隊、學(xué)校、國有企業(yè)等變相以土地入股分成、出地合建住宅分成、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣等經(jīng)營行為進行有效的遏制?？擅鞔_土地無償無期使用的最后期限，到期由政府依據(jù)評估價格逐一與使用單位簽訂用地合同，補交土地出讓金。補交困難的可采取緩繳、逐年收繳，甚至政府土地使用權(quán)入股的方式，全面實行土地租約制，推動城市土地資源的合理配置。

　　二、城市土地管理體制改革：

　　“三權(quán)分離”與使用權(quán)的出租和轉(zhuǎn)讓土地制度可以從廣義和狹義兩個方面來理解。廣義的土地制度，泛指與土地所有、土地使用、土地管理、土地利用技術(shù)等有關(guān)的一切制度。狹義的土地制度，是指土地經(jīng)濟制度及相應(yīng)的土地法權(quán)制度。前者可以所謂土地經(jīng)濟制度，它是人們在一定社會形態(tài)下在土地利用中形成的土地關(guān)系的總和。它屬于社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的組成部分。后者可以所謂土地法權(quán)制度，它是人們在土地利用中形成的土地關(guān)系的法權(quán)體現(xiàn)，它是社會上層建筑的組成部分。馬克思曾經(jīng)說過，法的關(guān)系的內(nèi)容是由經(jīng)濟關(guān)系決定的，它不是憑空產(chǎn)生的。土地經(jīng)濟制度是土地法權(quán)制度形成的基礎(chǔ)，它決定土地法權(quán)制度；而土地法權(quán)制度對土地經(jīng)濟制度具有反映、確認、強化、保護的功能。完整的土地經(jīng)濟制度，包含土地所有制、土地使用制、土地國家管理制度。我們所說的“三權(quán)分離”是指土地的所有權(quán)、　　使用權(quán)和管理權(quán)的既相對獨立，又相互制約。傳統(tǒng)的城市土地制度是“三權(quán)合一”，國家既是土地的所有者，也是土地的使用者，同時還是土地的管理者。

　　這種制度模式，是與高度集中的計劃體制相適應(yīng)的，對于當時迅速建立社會主義公有制的基礎(chǔ)，促進城市經(jīng)濟建設(shè)起到了一定的積極作用。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和城市經(jīng)濟建設(shè)的進一步需要，傳統(tǒng)的城市土地使用制度的弊端越來越明顯地暴露出來。

　　①城市土地國家所有權(quán)在經(jīng)濟上無法實現(xiàn)。我國法律規(guī)定城市土地所有權(quán)屬于國家所有，但由于是無償使用城市土地，這種所有權(quán)在經(jīng)濟上無從體現(xiàn)。而對城市土地沒有所有權(quán)的企業(yè)、單位或個人，卻可以憑借對城市土地的實際占用獲得利益。

　　②城市土地占地者成為事實上的所有者。城市土地的無期限使用，使得誰占用了城市土地，誰就成了城市土地的事實上的主人。這便刺激了企業(yè)多占地、占好地，造成城市土地資源的嚴重浪費。

　?、鄢鞘型恋氐睦眯适值拖隆鹘y(tǒng)城市土地使用制度不允許城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，土地使用者無法從土地轉(zhuǎn)讓中得到好處，因此，使用者寧可讓土地荒蕪，也不愿意將土地移交給他人使用。同時由于劃撥土地沒有地價，也不存在土地市場，亦沒有促進土地流動和調(diào)整土地用途轉(zhuǎn)換的有效機制，使土地不能流動到效率最高的使用者手中，造成土地配置不合理，利用效率十分低下。一方面是城市地皮極度短缺，另一方面卻又在浪費大量的城市土地資源。

　?、懿焕诔鞘械慕ㄔO(shè)與發(fā)展。在傳統(tǒng)城市土地使用制度下，由于存在著大量的占而不用、多占少用、用而不講效益的現(xiàn)象，致使城市用地供不應(yīng)求，許多重要的經(jīng)濟活動得不到滿足，從而延緩了城市經(jīng)濟的發(fā)展。同時由于土地的無償劃撥，致使國家得不到足夠的建設(shè)資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的發(fā)展，從而限制了城市的發(fā)展。如城市交通越來越擁擠，城市環(huán)境不斷惡化，舊城改造難以進行等。

　?、葜L了社會“分配不公”的不良傾向。在傳統(tǒng)城市土地使用制度下，由于企業(yè)占有城市土地的優(yōu)劣和數(shù)量不同，對企業(yè)的經(jīng)營成果有著很大的影響。那些多占土地、占用好地的企業(yè)，其商品的個別價值會低于該商品的社會價值。在城市土地無償使用的條件下，這些企業(yè)就獲得了一種超額利潤，實際上這種超額利潤是本該收歸國有的城市土地收益的轉(zhuǎn)化形式，并非企業(yè)經(jīng)營好或投入勞動多形成的。如果這部分超額利潤歸企業(yè)所有，則不利于企業(yè)的平等競爭，更不利于企業(yè)改善經(jīng)營管理。同時也造成了企業(yè)勞動者經(jīng)濟利益的不公平，助長了社會“分配不公”的不良傾向。

　?、拮躺鷮ぷ庑袨楹透瘮‖F(xiàn)象。土地的行政劃撥，需要政府部門的層層審批，那些有門路、能打直達系的單位或個人就能夠多得到土地，于是各種尋租活動盛行，導(dǎo)致了官僚主義和腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。由此可見，改革傳統(tǒng)的城市土地使用制度顯得尤為必要和迫切。

　　我國城市土地使用制度改革的指導(dǎo)原則是，鞏固和完善土地的國家所有制，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、與城市建設(shè)和發(fā)展相協(xié)調(diào)、有中國特色的社會主義城市土地使用制度?？偟膩碚f，

　?、賹嵭小叭龣?quán)分離”，即將土地的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)相分離。國家（中央政府）對土地擁有絕對的所有權(quán)，并規(guī)定國家的城市土地所有權(quán)神圣不可侵犯。經(jīng)國家批準擁有使用權(quán)的單位可以依法擁有土地的使用權(quán)，使用權(quán)可以依法進行轉(zhuǎn)讓。地方政府（城市政府）代表國家對城市土地進行管理。

　?、诮⑵鸺扔欣诰S護社會主義城市土地國有制，又有利于發(fā)展生產(chǎn)力的新型城市土地使用制度。我國城市土地使用制度的改革，不是要改變城市土地國有制的性質(zhì)，而是要消除舊的傳統(tǒng)城市土地使用制度的種種弊端。建立有利于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市土地資源的合理化配置制度。國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，只有這樣才能使城市土地與其他生產(chǎn)要素合理配置并得到有效利用。

　　③建立起與社會主義市場經(jīng)濟運行機制相適應(yīng)的城市土地供應(yīng)和流動的運行機制。為了實現(xiàn)城市土地資源的合理化配置和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，取得土地使用的最佳效率，必須使城市土地資源的配置符合市場化運作要求，使城市土地所有權(quán)與城市土地使用權(quán)相分離，使城市土地使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)，從而使市場機制在城市土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用。

　　具體來說，可以采取下列形式：

　?、偻恋厥褂脵?quán)出讓。國家以土地所有者身份，將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，土地使用者須向國家繳納土地使用費。土地使用權(quán)出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門，會同城市規(guī)劃和建設(shè)管理部門、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案。土地使用權(quán)出讓的年限，可根據(jù)不同行業(yè)和經(jīng)營實際需要來確定，分為40年、50年、70年。土地使用權(quán)期滿后，土地使用者可申請續(xù)期。經(jīng)批準，重新簽訂合同并在支付土地使用權(quán)出讓金后可繼續(xù)使用。土地使用權(quán)的出讓，可采取協(xié)議、招標、拍賣三種方式。土地使用者若需改變土地使用權(quán)合同中規(guī)定的土地用途時，應(yīng)當征得市、縣人民政府土地管理部門同意，并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準，依照有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。

　　②土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。土地使用者可以依法將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移，包括出售、交換和贈與。未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，土地使用權(quán)出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、義務(wù)也隨之轉(zhuǎn)移。土地使用者通過轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，其使用年限為土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限，減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)也隨之轉(zhuǎn)讓。地上建筑物、其他附著物的所有人或者共有人，享有該建筑物、附著物使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物所有權(quán)時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，但地上建筑物、其他附著物作為動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外。

　?、弁恋厥褂脵?quán)出租。土地使用者可以作為出租人，依法將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。土地使用權(quán)出租，出租人和承租人應(yīng)當簽訂租賃合同。租賃合同不得違背國家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定。土地使用權(quán)出租后，出租人必須繼續(xù)履行土地使用權(quán)出讓合同。

　　④土地使用權(quán)抵押。土地使用權(quán)可以抵押。土地使用權(quán)抵押時，其地上建筑物、其他附著物隨之抵押。地上建筑物、其他附著物抵押時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押。這是由房地產(chǎn)實體不分原則決定的。土地使用權(quán)抵押，抵押人與抵押權(quán)人應(yīng)當簽訂抵押合同。抵押合同不得違背國家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定。抵押人到期未能履行債務(wù)或者在抵押合同期間宣告解散、破產(chǎn)的，抵押權(quán)人有權(quán)依照國家法律、法規(guī)和抵押合同規(guī)定處分抵押財產(chǎn)。處分抵押財產(chǎn)所得，抵押權(quán)人有優(yōu)先受償權(quán)。

　?、萃恋厥褂脵?quán)終止。土地使用權(quán)可因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回、不履行土地使用權(quán)出讓合同、土地滅失等原因而終止。土地使用權(quán)期滿，續(xù)期的到續(xù)期期滿，土地使用權(quán)終止。土地使用者應(yīng)當交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不提前收回，但在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應(yīng)的補償。

　　現(xiàn)行城市土地使用制度的改革取得了巨大的成就，改革不僅使土地的價值真正得以實現(xiàn)，使國有土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到　　實現(xiàn)，而且在市場機制的引導(dǎo)下，土地資源的配置也日趨合理。但由于傳統(tǒng)體制的慣性作用及改革尚處在初步階段，使舊體制下的諸多歷史遺留問題如土地閑置或浪費等問題難以得到徹底解決，同時還由于改革過程中制度和政策工具的不完善又引發(fā)了一些新的問題，如多頭供地使土地市場失控，閑置和存量土地大并且盤活難，國有土地資產(chǎn)流失造成政府應(yīng)得土地收益減少等。這些問題還都需要通過土地使用制度改革的進一步深化來加以解決。

　　三、城市土地市場化建設(shè)：

　　土地儲備與招標拍賣如前所述，由于過去長期實行土地無償、無期限劃撥使用制度，大量城市存量土地的產(chǎn)權(quán)不明晰，管理制度不完善，城市政府一直未能實現(xiàn)城市土地一級市場的壟斷供應(yīng)，出現(xiàn)了一個巨大的灰色土地市場，許多單位和企業(yè)繞開政府私自進行土地出租和轉(zhuǎn)讓，既造成了國有資產(chǎn)的流失，又導(dǎo)致市場價格信號失真，炒賣地皮的現(xiàn)象時有發(fā)生，擾亂了房地產(chǎn)市場秩序，給城市規(guī)劃和城市管理也造成很大困難。對于已經(jīng)納入有償使用的土地供應(yīng)，95％以上的土地采用了協(xié)議出讓方式，致使出讓價格偏低，政府官員“尋租”現(xiàn)象嚴重。因此，在開啟城市土地使用制度改革的大門以后，如何規(guī)范和有效管理土地市場就成了政府迫切需要解決的一個問題。在這種背景下，城市土地儲備制度作為一種制度創(chuàng)新應(yīng)運而生。

　　城市土地儲備制度是城市土地使用制度改革的客觀要求，也是一種制度創(chuàng)新，在管理體制、運作模式、政策制定等方面都是一種全新的探索過程。由于是一個全新的過程因此出現(xiàn)了許多問題需要研究。

　　首先是土地收購過程中的補償標準問題。土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。土地補償金額的高低具有很強的政策性和技術(shù)性，涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，目前理論研究也十分薄弱。現(xiàn)在一般城市的操作方法是只制定3－5個標準進行補償，而且補償標準偏低。這種補償辦法簡單、方便，易于操作，但是由于一部分土地使用者感覺土地征購、回收補償標準不合理、不科學(xué)。給土地收購帶來很大的難度。

　　其次是城市土地儲備與城市整體規(guī)劃的關(guān)系。 城市規(guī)劃是城市土地利用的基本依據(jù)，是土地儲備制度運作的基礎(chǔ)。雖然許多城市都已經(jīng)制定了城市整體規(guī)劃，但一般還沒有較為詳盡的市區(qū)分區(qū)規(guī)劃，這給土地儲備工作帶來了較大的難度。在土地儲備過程中，需要在地塊征購、回收前先征求規(guī)劃部門的意見，但由于沒有現(xiàn)成的分區(qū)規(guī)劃，必須臨時按宗地進行規(guī)劃。結(jié)果一是規(guī)劃缺乏整體性，與周圍環(huán)境的協(xié)調(diào)性差，不利于集中連片開發(fā)；二是影響了土地征購、回收、拆遷安置、整理開發(fā)等的時間進度，加大了土地儲備成本，特別是利息負擔加重。

　　第三是土地儲備資金的籌集問題。土地儲備制度初期遇到的困難主要是缺乏儲備資金。因為，城市政府不可能投入大量的儲備啟動資金，而且在儲備開始階段，土地儲備中心只有進入儲備的土地，沒有出讓的土地，因而沒有積累資金，儲備初期缺乏資金是難免的。由于資金匱乏，使土地儲備制度建立初期，土地儲備中心不敢也沒有能力去儲備大量的土地，儲備成本也會因為利息負擔而提高。

　　第四是土地收購儲備機制的協(xié)同作用問題。目前我國的城市土地儲備制度尚處于探索階段。部分城市存在著單純追求土地收益的傾向，土地供應(yīng)不能滿足房地產(chǎn)市場發(fā)展的需要，住宅價格上漲壓力加大，引起有關(guān)利益群體的不滿。對于土地儲備政策的制定、土地補償標準的確定、合理的儲備規(guī)模與儲備周期、土地供應(yīng)計劃的制定、擴大資金籌集的范圍和方式、合理控制財務(wù)風險、城市土地需求的調(diào)查預(yù)測等方面都有待進一步研究和探索。我們認為實施土地收購儲備機制是一個綜合性的系統(tǒng)工程，在整個運作過程中，必須得到土地、計劃、規(guī)劃、城建、財政、金融等部門的支持和配合，部門間配合程度直接關(guān)系到土地的運作成本。在實際操作過程中經(jīng)常出現(xiàn)部門間相互抵觸、推諉、行政審批手續(xù)繁雜、辦事效率低下等弊端，其結(jié)果是延長了土地儲備時間，增加了土地儲備成本，嚴重影響城市土地的市場交易秩序與健康發(fā)展。同時，由于沒有建立起相關(guān)的法律法規(guī)，對土地儲備中心沒有相應(yīng)的監(jiān)督機制和手段，造成了機制不健全，運作不規(guī)范和泡沫經(jīng)濟。

　　對此，有關(guān)專家呼吁，我國各地地產(chǎn)的情況千差萬別，不應(yīng)搞一刀切。政府對土地一級市場實行壟斷而對房地產(chǎn)市場實行宏觀調(diào)控下的市場調(diào)節(jié)。具體來說主要是借鑒的國際先進經(jīng)驗，建立起我國城市土地儲備機制：

　　一是建立起以土地銀行為主體的資金運作機制，充分發(fā)揮土地銀行在土地收購中的積極作用。歐洲是土地銀行的發(fā)源地。自20世紀初，歐美一些國家相繼建立了土地銀行。不同國家建立土地銀行的原因和目標不盡相同，但土地銀行卻有著共同的運行機制。土地銀行的運行大都包括土地收購（征購）、土地儲備、土地出讓三個環(huán)節(jié)。

　　（1）土地收購（征購）。市政當局先于開發(fā)商從分散的土地所有者（或使用者）手中購買土地，從而擁有大量市政待開發(fā)的土地。籌集購買土地資金是征購?fù)恋氐年P(guān)鍵所在。不同國家的城市都有各自的方式來解決這個問題。如斯德哥爾摩市政府是通過如下融資渠道來支付土地的征購費用的：一是政府拿出稅收的一部分；二是政府貸款，這主要來自國家養(yǎng)老保險基金；三是銀行貸款；四是經(jīng)瑞典國家銀行發(fā)行的公債。此外，還利用土地銀行租出和售出的土地收入來征購部分新的土地。

　?。?）土地儲備。政府從土地所有者（或使用者）手中購得土地后，并不是立即出讓，通常需要儲備一段時間。在一定時期內(nèi)，轉(zhuǎn)讓出去的土地只是土地銀行中，小部分已經(jīng)進行前期開發(fā)的土地，大部分尚未詳細規(guī)劃好的土地需要儲備起來以備未來之需，而且其中開發(fā)條件還不成熟的農(nóng)地也需要繼續(xù)投入使用。通常政府購入的土地與出讓的土地在數(shù)量上保持一定的比率。對于那些已經(jīng)規(guī)劃好準備投入市場的土地，政府一般是先行實施土地整理或搞好前期開發(fā)，如平整土地、修路、鋪人行道、建設(shè)好供水、排污等公共市政實施，甚至包括公園和綠地，然后再將這些土地出租和出售。

　?。?）土地出讓。最后一個環(huán)節(jié)是土地出讓。根據(jù)城市建設(shè)用地的需要，政府將那些經(jīng)過一段時間的儲備，并已完成前期開發(fā)的土地，分期分批地推向市場。土地出讓一般采取出租和出售兩種方式。出租通常占有不小的比重。如1971年荷蘭的土地銀行出租和出售的土地分別為31%和69%.之所以如此，一方面是政府希望土地升值后，最終能以較高的利潤售出；另一方面，因為房屋所有者不必在土地上作過多的投資即可獲得土地使用權(quán)。土地出租的期限依用地性質(zhì)的不同而不同，有時還采用年租或短租。

　　二是建立土地儲備的市場化運作機制，進一步規(guī)范我國城市土地儲備行為。從總體上講，土地儲備運行機制必須符合市場化操作的原則。這里主要就土地儲備機制的動作主體、運行環(huán)節(jié)以及土地儲備運行機制模式的建立與優(yōu)化等方面進行探討。

　?。?）強化政府對城市土地一級市場的壟斷行為。城市土地一級市場指城市土地所有者將土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)讓與城市土地使用者而形成的市場，反映的是土地所有者與土地使用者之間的關(guān)系。我國城市土地歸國家所有，政府是城市土地一級市場唯一的壟斷者，土地儲備機構(gòu)是政府的職能部門，負責土地一級市場的運作，真正做到“一個口子進，一個口子出”。改變以往以土地換建設(shè)、資金的小范圍平衡的做法，形成全市區(qū)大范圍先平衡、后贏余的格局。其具體操作思路是：依據(jù)城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，制定城市土地儲備計劃；通過土地征用、回收、購買等方式完成土地儲備計劃；對儲備的土地進行平整開發(fā)使土地“熟化”；制定城市的土地供應(yīng)計劃，以供給調(diào)節(jié)需求；在土地管理部門的配合下，采取劃撥、出讓方式向土地市場供應(yīng)土地。

　?。?）建立和完善土地儲備機制的運作主體。建立土地儲備運行機制，首先必須明確其運行主體的性質(zhì)及職能?？梢钥紤]成立土地儲備與開發(fā)公司這類中介機構(gòu)來運作，實現(xiàn)國有土地的委托經(jīng)營。政府授權(quán)國有土地收購儲備運作的土地儲備與開發(fā)公司應(yīng)是一個雙重性質(zhì)的機構(gòu)，一方面嚴格執(zhí)行政府儲備和出讓計劃；同時又必須借助市場來實現(xiàn)計劃，以促進土地市場的健康高效運行。土地儲備與開發(fā)公司的主要職能包括：接受政府委托，實施統(tǒng)一的收購與出讓計劃，進行儲備土地的開發(fā)與管理，實現(xiàn)國有土地的經(jīng)營增值．

　?。?）完善土地儲備機制運行模式。土地儲備機制實際上是法律規(guī)范下土地使用權(quán)的調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)換機制。即由政府授權(quán)的中介機構(gòu)通過購買行為，從分散的土地使用者手中把土地集中起來，然后組織進行土地開發(fā)，將生地變?yōu)槭斓睾?，再根?jù)城市經(jīng)濟發(fā)展對土地需求或土地供應(yīng)計劃，以有計劃出讓、轉(zhuǎn)讓、年租等方式將土地投入市場。與國外土地銀行運行機制大體相同，我國土地儲備機制也應(yīng)由土地收購、土地儲備、土地出讓三個環(huán)節(jié)構(gòu)成。

　　三是建立城市土地儲備基金，保證城市土地收購儲備的巨額資金支持。當前我國城市土地儲備基金可能利用的資金來源有：

　　（1）政府撥款。從目前各個試點城市政府來看一般都劃撥一定數(shù)量的款項作為啟動資金。

　　（2）政府貸款。土地儲備機構(gòu)的運行，必然帶來較為可觀的運行收入。因而，用于土地儲備的政府貸款可以說是一種低風險甚至是無風險貸款。在初期啟動階段，政府完全可以用貸款方式建立土地儲備基金。

　?。?）政府預(yù)劃撥部分城市土地。這相當于政府以土地資產(chǎn)實物的形式投入到城市土地儲備基金之中。

　　（4）土地收益。城市土地使用制度改革已實施多年，土地有償使用制度的引入，已經(jīng)為政府積累了一筆可觀的土地收益，這些收益一部分已用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，剩余部分可列入土地儲備基金。

　?。?）土地儲備收益。土地儲備制度運作一段時期后，將會產(chǎn)生儲備收益，這些收益也可列入土地儲備基金，滾動使用。

　?。?）土地債券。由土地儲備機構(gòu)發(fā)行土地債券。土地債券通過土地儲備收益來還本付息。

　　（7）其他資金。包括各種公共基金、社會基金，如各種保險基金、離退休基金、養(yǎng)老基金等等。我們認為，可以由政府委托專門的機構(gòu)（如土地儲備與開發(fā)公司）來實際運作土地儲備基金。作為土地基金運作主體，其職能是受政府委托，承擔土地征用、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃和回收以及存量土地的收購，組織土地供應(yīng)、土地開發(fā)整理和土地資產(chǎn)的管理等公共事務(wù)工作。運作土地基金，既要接受政府計劃指導(dǎo)，又要按照市場機制進行高效運作，確保國有土地資產(chǎn)收益的最大化。

　　四是建立和完善城市土地儲備制度的法律保障體系，。關(guān)于建立土地儲備制度的法律建設(shè)，可以借鑒國外賦予政府土地優(yōu)先購買權(quán)的作法，根據(jù)我國土地基本制度，從根本上解決建立城市土地儲備制度的法律保障問題。編制城市土地儲備實施細則應(yīng)以現(xiàn)行法律為依據(jù)，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定：“為公共利益需要使用土地的；為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；可以收回國有土地使用權(quán)并對前兩項的土地使用權(quán)人應(yīng)當給予適當補償”。依據(jù)此法，結(jié)合實際情況，編制土地儲備實施細則，具體包括：土地儲備的范圍、征購補償項目與標準、土地權(quán)利人享有的權(quán)利和義務(wù)、土地資源配置原則、土地入市用途與價格的跟蹤管理等。

　　關(guān)于土地招標與拍賣，主要是依據(jù)2002年7月1日起實施的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，結(jié)合招標與拍賣的特點，制定出國有土地使用權(quán)出讓應(yīng)遵循的基本原則：

　?。?）公開原則。一是發(fā)布公告。招標人、拍賣人、掛牌人舉行出讓國有土地使用權(quán)活動，必須在法律規(guī)定的時期內(nèi)，以廣告媒體或其他法律、法規(guī)允許的形式，提前公開發(fā)布招標、拍賣、掛牌公告。主辦者必須公開舉辦招標會、拍賣會和掛牌，允許所有具備資格的參與者以公開競價方式，并依照規(guī)定的原則成交。二是標的公開。三是參與者資格公開。主辦者應(yīng)當公布哪些民事主體可以參加，必須公開說明參與者應(yīng)具備哪些資格。

　　（2）公平原則。凡具備相應(yīng)的民事行為能力并符合參加三項活動資格的民事主體，三項活動的主辦者不得以法律、法規(guī)規(guī)定以外的其他理由拒絕參與者的參與申請，妨礙參與公平競爭。三項活動的競標者、競買者無上、下級之分，無法人、社團、公民等身份之別，三項活動對每一競標者、競買人的平等競爭資格予以平等保護。三項活動交易中強行要求成交以及妨礙、影響其他競投者、競買者自由競爭的行為，均違反公平原則。

　?。?）公正原則。三項活動的主辦人及其工作人員不得以競標人、競買人的身份參加本機構(gòu)舉辦的三項活動，也不得委托他人代為競標、競買。三項活動的主辦人不得有不公正對待競標人、競買人的行為。在三項活動中，主辦人不得有歧視競標人、競買人、故意誤導(dǎo)競標人、競買人使其無法成交或超高價成交的行為，更不允許對競標人、競買人有欺詐、舞弊、私下交易等侵犯競標人、競買人民事權(quán)利的行為。上述情形如有發(fā)現(xiàn)，招標、拍賣、掛牌無效。

　?。?）誠實信用原則。三項活動的各參與方應(yīng)自覺履行相關(guān)合同、成交確認書所確定的各自的義務(wù)，以確保三項活動的順利進行。在三項活動中，各當事人意愿表示及行為應(yīng)真實、善意和誠實。委托人不得有意隱瞞標的瑕疵，招標拍賣掛牌不得做虛假廣告、虛假說明，不得以假充真、以次充好；競投人、競買人不得對自己的應(yīng)價、報價反悔；中標人、買受人、競得人成交后不得不付款。

　　國有土地使用權(quán)招標、拍賣工作具有政策性強、技術(shù)性強的特點，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要保證招標、拍賣工作取得理想的效果，必須進行深入細致的前期準備和組織策劃，各地多年實踐表明，在土地使用權(quán)招標、拍賣的組織過程中，應(yīng)重點抓好以下工作：

　?。?）成立城市土地招標拍賣領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加強政策把握和部門協(xié)調(diào)。土地使用權(quán)招標拍賣工作涉及土地、規(guī)劃、計劃、建設(shè)等相關(guān)部門。因此，土地使用權(quán)招標、拍賣領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會應(yīng)協(xié)調(diào)好土地使用權(quán)招標、拍賣過程中相關(guān)部門的業(yè)務(wù)關(guān)系，調(diào)動所有相關(guān)部門的主動性、積極性和創(chuàng)造性，主動配合土地招標、拍賣的順利完成。招標、拍賣地塊的計劃立項宜切塊下達，由計劃部門根據(jù)年度土地開發(fā)及供應(yīng)計劃中土地招標、拍賣供應(yīng)面積，切塊下達給土地管理部門，土地招標中標人、拍賣競標人不必再重新申請計劃立項。

　?。?）注重前期開發(fā)，堅持凈地招標、拍賣。國有土地使用權(quán)招標、拍賣是一種市場行為，要想取得成功，必須得到市場各方的認可，各地的實踐表明，堅持凈地出讓是增加土地招標、拍賣活動吸引力的有效舉措。對于開發(fā)商而言，最關(guān)心的是經(jīng)濟回報，最擔心的則往往是土地的產(chǎn)權(quán)、債權(quán)不清，拆遷、配套設(shè)施建設(shè)難以開展。而前期開發(fā)，協(xié)調(diào)各方關(guān)系是政府的優(yōu)勢。因此，在慎重選擇地塊的基礎(chǔ)上，應(yīng)加大前期開發(fā)力度，由政府出面明確土地產(chǎn)權(quán)、債權(quán)，組織對招標拍賣地塊的征地、拆遷賠償安置和前期土地開發(fā)，保證水、電、路接口等，使地塊真正實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清、債權(quán)清，使招標中標人和拍賣競得人簽訂土地出讓合同后立即可以開工，這對招標拍賣的成功至關(guān)重要。

　?。?）提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，選好招標拍賣主持人。國有土地使用權(quán)招標、拍賣工作具有很強的專業(yè)性和技術(shù)性，要組織好這兩項工作，必須要有專業(yè)人[才。在招標、拍賣活動中，整個招標、拍賣過程都是在招標、拍賣主持人的主持下進行的，招標、拍賣主持人的表現(xiàn)直接影響著招標拍賣結(jié)果。因此，對招標、拍賣主持人的選擇非常重要。要完成好土地招標、拍賣會的主持工作，首先要具備招標、拍賣主持人的一般要求，熟悉有關(guān)程序和通行做法，思維敏捷，表達能力強，善于把握投標者、競買者心理，調(diào)動投標者、競買者情緒，創(chuàng)造會場氣氛，同時，還要熟悉招標、拍賣地塊的有關(guān)情況及土地管理相關(guān)知識，掌握土地使用權(quán)招標、拍賣的特點。如果由土地部門的人員主持招標、拍賣，則必須掌握招標、拍賣常識及招標、拍賣主持技巧，取得國有土地招標、拍賣崗位證書；如果聘請注冊拍賣師主槌，則要掌握土地管理相關(guān)業(yè)務(wù)知識，取得相應(yīng)的國有土地拍賣資格證書。另外，可以通過參加培訓(xùn)，觀摩招標、拍賣會，組織模擬演練等方式，提高主持人水平。

　　（4）加強規(guī)范管理，堅持依法行政。要體現(xiàn)招標、拍賣活動公開、公平、公正和誠實信用的原則，就要求整個國有土地使用權(quán)招標、拍賣組織工作必須加強規(guī)范管理，堅持依法行政。在有關(guān)文本、合同的編制以及整個組織程序、操作過程中，都要非常嚴謹、考慮到各種可能的情況，做到各項工作有依據(jù)、有規(guī)范，否則，一旦引起糾紛，就相當被動。

　　四、城市土地經(jīng)營：

　　政府宏觀管理與市場規(guī)范運作土地是全社會的共同資源和財富。土地經(jīng)營與資本經(jīng)營具有同等重要的地位。在計劃經(jīng)濟條件下，一方面是土地所有權(quán)歸國家或集體，沒有土地公有制的具體實現(xiàn)形式，只要是公有制單位均可以無償占有；另一方面是經(jīng)濟體制屬于計劃經(jīng)濟，土地是生產(chǎn)資料，而不是商品，不能進行交換，更不能進行經(jīng)營。造成了土地資源和國家財富的流失與浪費。

　　近年來，雖然實行了土地的有償使用，但是由誰來使用？又成為一個現(xiàn)實問題。有人利用手中的權(quán)力，通過合法手續(xù)或非法渠道，謀取暴利。有人通過城市土地經(jīng)營成為新的爆發(fā)戶。城市土地經(jīng)營權(quán)放開之后，出現(xiàn)了一系列問題，引起了社會各界的普遍關(guān)注。有關(guān)專家指出：在經(jīng)營城市土地的過程中，必須維護最廣大人民群眾的用地權(quán)益，不能放棄合理的供地政策對房地產(chǎn)市場的影響作用，聽任房價尤其是住宅價格攀升過快；不能因為少數(shù)人的利益和消費，過多占用土地資源建別墅、建豪宅；更不能使名山風景區(qū)成為個別人占有的財產(chǎn)和后花園。經(jīng)營城市土地的目標不是片面地擴大土地供應(yīng)、以地生財，更不是不受節(jié)制地搞房地產(chǎn)、“形象工程”和重復(fù)建設(shè)，而是要合理地利用土地資源，充分發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用，實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。為此，必須增強政府的宏觀調(diào)控能力。

　　一要充分發(fā)揮政府的行政管理和宏觀調(diào)控作用，嚴格控制土地供給總量。國土資源部是國有土地的產(chǎn)權(quán)代表，土地應(yīng)由國家管理，并且實行城鄉(xiāng)地政一體化的管理體制。在土地管理中，充分發(fā)揮政府的行政管理和宏觀調(diào)控作用，完善土地供應(yīng)機制，嚴格控制農(nóng)地非農(nóng)化。通過制訂良好的城市規(guī)劃、計劃方案，實行嚴格的土地用途管制，將已有存量土地盤活，增加土地經(jīng)濟供給。疏通供給渠道，徹底搞活土地市場，避免一方面土地使用效益低下，浪費嚴重，另一方面又大量征地，使耕地良田急劇減少。政府控制好土地供給絕對量這個“水龍頭”，以供給引導(dǎo)需求，使用地者不斷挖掘現(xiàn)有土地的利用潛力，提高單位面積土地的地租支付能力，避免征用大量農(nóng)地進入一級市場而產(chǎn)生的地價波動。

　　二要完善土地市場的運行機制。解決了土地供給的絕對數(shù)量問題后，政府應(yīng)在城市土地市場上做文章，使政府成為土地市場的宏觀控制者，使市場機制成為土地資產(chǎn)高效率配置的主要機制，在遵循法律規(guī)定和明晰產(chǎn)權(quán)的前提下，以有效的制度安排實現(xiàn)一級市場和二級市場的有序運行和健康發(fā)展。第一，將農(nóng)地征用制改為征購制，即流入城市土地一級市場的農(nóng)地，應(yīng)由政府按市場價格向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織購買；對國有企業(yè)的存量土地（主要是無償或低價劃撥的土地）收取完全市場價格的等量使用費，推動其進入市場流轉(zhuǎn)，從而避免閑置和浪費。第二，將土地資產(chǎn)進行合理定價，并計入企業(yè)資產(chǎn)預(yù)算，進行獨立評估，避免土地資產(chǎn)無形損失。第三，杜絕隱性交易，具體措施：一是制度創(chuàng)新，降低交易費用使其進入公開市場；二是加大隱性交易壓力，人為增加其交易費用，將其逐出隱性市場，一拉一推，土地交易者在公開市場交易成本與隱性市場交易成本差距不大時，就可能進入公開市場而接受政府規(guī)則的安排，從而保證土地市場的有序競爭。

　　三要建立合理的土地收益分配機制。地價問題在本質(zhì)上是由利益驅(qū)動的，唯有建立合理的土地收益分配機制，才能保證合理地價的實現(xiàn)。在土地收益分配上，要確定政府的市場角色，其功能應(yīng)定位如何使城市土地資源最大效率配置，從而使土地總收益和國民收入達到最大?？偟膩碚f，政府應(yīng)解決如下問題：首先，政府作為一個整體，如何同土地使用者分配土地收益；其次，政府以何種形式取得土地收益；再次，政府得自土地的收益如何在各級政府間分配。具體而言，第一，明晰土地產(chǎn)權(quán)，明確土地持有者的權(quán)益代表身份，使之以合法手段分配正當收益；第二，理順各級政府、各行業(yè)之間的收益分配關(guān)系，在部門之間、各級政府之間確定一個合理的分配比例；第三，明晰土地租稅費體系，確認各項費用的理論來源，做到明租、正稅、少費，加強管理和監(jiān)督。在今后的稅制改革中，減少對用地者的各種不正當攤派，從而為土地租、稅的征收留下空間，進而為規(guī)范地價提供依據(jù)。

　　四要健全法制，規(guī)范城市土地市場秩序。加強法制建設(shè)，規(guī)范各級政府和各土地市場主體的土地交易行為，營造規(guī)范有序的土地市場環(huán)境，做到“有法可依，有制可循”。首先，依法對越權(quán)批地、違法占地和違法用地、亂搞開發(fā)區(qū)和隨意圈地的行為，進行嚴肅查處，堅決制止犧牲國家和廣大農(nóng)民的利益，低價賣地的行為；其次，加強執(zhí)法監(jiān)管，打擊違法的黑市交易，促使其進入公開市場進行交易，從而避免投機、人為炒作等抬高土地價格的現(xiàn)象；第三，杜絕市場競爭中的偏袒、亂攤派等人為現(xiàn)象，使市場主體具有同等的土地使用成本和土地交易成本，最終使同樣質(zhì)量的土地具有相同的市場交易價格。

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