一、近年來(lái)美國(guó)稅制改革建議迭出的背景

　　近20年來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦稅制經(jīng)歷了一系列重大的或全面的修正，其中1986年頒布實(shí)施的《稅制改革法案》是美國(guó)最具根本性的稅制改革方案之一。這次改革的目的在于改革稅法，以實(shí)現(xiàn)“公平、簡(jiǎn)化和增長(zhǎng)”目標(biāo)，它同以往主要是為增加稅收以解決聯(lián)邦政府預(yù)算持續(xù)的巨額赤字的目的所進(jìn)行的改革是很不相同的。1986年的稅制改革，在大幅度降低邊際稅率方面得到大多數(shù)觀察家的高度評(píng)價(jià)。聯(lián)邦所得稅被大幅度改革，削減了一系列特殊類型投資的特定稅收條款（如對(duì)設(shè)備投資的投資稅收抵免），為資本有效配置掃清了主要障礙。據(jù)估計(jì)，1986年稅改為美國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了近1萬(wàn)億美元的增長(zhǎng)機(jī)會(huì)。

　　但是，盡管1986年《稅制改革法案》取得了大量成就，越來(lái)越多的美國(guó)人卻認(rèn)為這次立法遠(yuǎn)沒(méi)有充分利用稅制改革所創(chuàng)造的有利時(shí)機(jī)，致使美國(guó)經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的增長(zhǎng)。就聯(lián)邦稅收制度來(lái)說(shuō)，保留了所得稅基，除降低了法定邊際稅率外，在簡(jiǎn)化稅制和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，則進(jìn)展不大。1986年稅制改革本來(lái)試圖拓寬稅基，降低稅率，然而，在此以后的稅改又明顯地在倒退。例如，布什總統(tǒng)1990年的《預(yù)算執(zhí)行法案》在一定程度上又提高了有效稅率，而克林頓總統(tǒng)1993年的《多目標(biāo)預(yù)算調(diào)節(jié)法案》則是更大幅度地提高了有效稅率，使最高邊際稅率在1986年基礎(chǔ)上提高了三分之一。一系列稅制改革措施，在諸如投資抵免、資本利得差別、稅率升降等方面，出現(xiàn)多次反復(fù)，稅制的嚴(yán)肅性與穩(wěn)定性不斷受到損害。

　　目前，美國(guó)政治輿論普遍認(rèn)為現(xiàn)行的所得稅制必須進(jìn)行根本性變革，兩黨及公眾在現(xiàn)行稅法的缺陷問(wèn)題上基本達(dá)成了以下共識(shí)。第一，稅法不必要的復(fù)雜性加大了企業(yè)和勞動(dòng)者遵章納稅的負(fù)擔(dān)以及國(guó)內(nèi)稅務(wù)署的征管成本；第二，稅制對(duì)儲(chǔ)蓄和投資的差別稅率導(dǎo)致低儲(chǔ)蓄率，從而抑制了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；第三，所得稅制的收繳方式及防止逃避稅的措施，對(duì)大眾私人生活的侵?jǐn)_、強(qiáng)制甚至威脅變得日益嚴(yán)重和不可忍受，與美國(guó)式的民主信念相沖突，稅制的根本性改革被認(rèn)為只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題。

　　二、美國(guó)稅制根本性改革建議的目標(biāo)

　　近年來(lái)在美國(guó)提出的幾種主要的稅制改革建議，雖然其出發(fā)點(diǎn)存在顯著差別，但都普遍認(rèn)為稅改應(yīng)該達(dá)到以下四項(xiàng)目標(biāo)：

　　（一）簡(jiǎn)化征管程序和降低繳付成本

　　近年來(lái)，盡管美國(guó)在簡(jiǎn)化稅法方面已作了很大努力，但大多數(shù)美國(guó)人仍認(rèn)為現(xiàn)行稅制過(guò)于復(fù)雜。例如，1913年的稅法只有15頁(yè)，而今天的稅法則達(dá)9000多頁(yè)。1992年，收入在50000美元以下的美國(guó)人約有2／3雇傭稅收專業(yè)人員填寫稅單。美國(guó)人每年總計(jì)花費(fèi)約300 億美元以支付稅務(wù)會(huì)計(jì)和律師的服務(wù)，花費(fèi)54億人時(shí)來(lái)計(jì)算他們的稅負(fù)。據(jù)獨(dú)立的審計(jì)資料表明，國(guó)內(nèi)稅務(wù)署正確回答納稅人詢問(wèn)的概率只有63％。根據(jù)一項(xiàng)保守估計(jì)，現(xiàn)行所得稅制使美國(guó)經(jīng)濟(jì)至少付出了3000億美元的繳付成本。國(guó)內(nèi)稅務(wù)署對(duì)公民個(gè)人生活的侵?jǐn)_，也日益受到美國(guó)人關(guān)注。目前稅務(wù)署擁有115000名審計(jì)員和代理人，包括警務(wù)人員在內(nèi)的稅務(wù)署，擁有與所有其它聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)大致相同的雇員數(shù)。稅務(wù)署有權(quán)在沒(méi)有搜查令的情況下搜查美國(guó)公民的財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)文件，有權(quán)不經(jīng)審判即沒(méi)收美國(guó)人的財(cái)產(chǎn)。前稅務(wù)署委員弗雷德。戈德伯格指出，“稅務(wù)署已經(jīng)變成了我們民主社會(huì)中最具侵?jǐn)_性、壓迫性和非民主機(jī)構(gòu)的象征?！?/p>

　?。ǘ┘?lì)儲(chǔ)蓄、投資和企業(yè)家活動(dòng)

　　美國(guó)現(xiàn)行的公司和個(gè)人所得稅制，對(duì)儲(chǔ)蓄、投資和企業(yè)家大量征稅，某些類型的儲(chǔ)蓄被課稅二至四次。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)民凈儲(chǔ)蓄是家庭、企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)儲(chǔ)蓄之和扣除折舊的余額，是一個(gè)國(guó)家未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力所在。90年代，美國(guó)的國(guó)民凈儲(chǔ)蓄率僅為2％左右， 是所有工業(yè)化國(guó)家中最低的，且該儲(chǔ)蓄率目前仍在下降。大量證據(jù)表明，稅收、預(yù)算、規(guī)章和法律制度在對(duì)消費(fèi)、儲(chǔ)蓄和投資的處理上沒(méi)有做到不偏不倚（即沒(méi)有產(chǎn)生中性影響），這些公共政策交織在一起，支持現(xiàn)期消費(fèi)，而不利于儲(chǔ)蓄和投資。而且，在所有發(fā)達(dá)國(guó)家中，美國(guó)對(duì)資本的某些課稅是最高的。例如，聯(lián)邦政府28％的長(zhǎng)期資本利得稅率并未按通貨膨脹指數(shù)化，該稅率是世界上最高的稅率之一。據(jù)美國(guó)政策分析中心計(jì)算，1993年克林頓新所得稅法的實(shí)施，美國(guó)資本的邊際稅率升至58.5％。預(yù)計(jì)在1994—1998年期間，投資額將比不增稅時(shí)低1.8億美元左右。 以所得為稅基的所得稅及其較高稅率對(duì)儲(chǔ)蓄、投資、企業(yè)家精神和創(chuàng)新活動(dòng)等產(chǎn)生了極大扭曲和反激勵(lì)作用，抑制了國(guó)民儲(chǔ)蓄，阻礙了長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

　?。ㄈ┳畲笙薅鹊販p少地下經(jīng)濟(jì)的逃避稅

　　地下經(jīng)濟(jì)具有隱蔽性，難以對(duì)其作準(zhǔn)確估計(jì)。據(jù)一些學(xué)者的初步估計(jì)，美國(guó)每年因地下經(jīng)濟(jì)流失的稅收達(dá)1000—2000億美元。這對(duì)每個(gè)自覺(jué)納稅的人來(lái)說(shuō)會(huì)使他們承擔(dān)額外稅負(fù)以維持政府的既定開(kāi)支規(guī)模。從以往減稅的實(shí)踐來(lái)看，美國(guó)地下經(jīng)濟(jì)的規(guī)模并沒(méi)有因最高邊際稅率的降低而相應(yīng)地縮小。因此，如何有效改革稅制，盡可能使稅收觸及地下經(jīng)濟(jì)，減少其逃避稅收的機(jī)會(huì)，從而迫使其負(fù)擔(dān)政府費(fèi)用中的應(yīng)有份額，應(yīng)是當(dāng)前稅制改革建議的一致目標(biāo)。

　?。ㄋ模┰鰪?qiáng)美國(guó)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

　　從本國(guó)出口的產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格中去掉稅金，可增強(qiáng)其在全球的競(jìng)爭(zhēng)力；而將稅金課于進(jìn)口的外國(guó)產(chǎn)品上，可讓外國(guó)產(chǎn)品承擔(dān)本國(guó)政府費(fèi)用中的公平份額。例如，從美國(guó)出口品價(jià)格中免除10％的稅金，對(duì)外國(guó)進(jìn)口品征收10％的稅金，與現(xiàn)在稅制的處理方法相比，將使美國(guó)得到因20％的差價(jià)所帶來(lái)的巨大收益。當(dāng)然，這必須符合世界貿(mào)易組織的法律規(guī)定，避免產(chǎn)生貿(mào)易戰(zhàn)。美國(guó)眾議院稅收立法委員會(huì)主席比爾。阿徹甚至認(rèn)為該目標(biāo)是最重要的目標(biāo)，它“應(yīng)排在下一世紀(jì)的議程上”。

　　三、主要稅制改革建議

　　針對(duì)美國(guó)稅制存在的問(wèn)題，圍繞上述稅收改革目標(biāo)，美國(guó)近幾年出現(xiàn)了諸多的稅制改革建議，其中影響較大、引起廣泛討論的幾種主要的稅制改革建議是：統(tǒng)一比例稅、儲(chǔ)蓄無(wú)限寬免稅、增值稅和國(guó)內(nèi)零售稅等。由于這些稅改建議得到不同的國(guó)會(huì)領(lǐng)袖的有力支持，其爭(zhēng)論也就更加熱烈。

　　影響最大的稅制改革建議是由眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖迪克。阿梅等人提出的被稱作統(tǒng)一比例稅的方案。它原是由胡佛研究所的羅伯特?；魻柡桶栁?。拉布什卡設(shè)計(jì)的，其要點(diǎn)如下：按單一（統(tǒng)一）稅率對(duì)個(gè)人勞動(dòng)所得（包括補(bǔ)助金所得）征稅，對(duì)個(gè)人收入實(shí)行較大數(shù)額豁免；企業(yè)按相同的稅率就總收入減去投入成本、資本品、工資、補(bǔ)助金的差額納稅，并用以上兩種一體化的稅種取代目前的公司和個(gè)人所得稅。

　　第二種方案是由參議員薩姆。納恩和皮待。多梅尼西提出的儲(chǔ)蓄無(wú)限寬免稅方案。對(duì)于個(gè)人，它主張按累進(jìn)稅率對(duì)個(gè)人所得減去凈儲(chǔ)蓄后用于消費(fèi)的部分征稅；對(duì)營(yíng)業(yè)所得，則按單一稅率征收增值稅。并以這兩種稅取代目前的公司和個(gè)人所得稅。兩種新稅都實(shí)行對(duì)工薪稅的減免。

　　第三種主要的稅制改革建議是以增值稅取代個(gè)人與公司所得稅。美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)于增值稅的提案很多，其中以眾議員塞繆爾。吉斯本的計(jì)劃最為詳細(xì)。從理論上來(lái)說(shuō)，增值稅接近于對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的消費(fèi)或所得總額征稅。美國(guó)就此進(jìn)行的討論集中在消費(fèi)型的增值稅上，即主要考慮按總收入減去包括購(gòu)買資本品在內(nèi)的投入成本的差額，向企業(yè)征稅。由于增值稅可在邊境退還，因此常常認(rèn)為它有助于提高一國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力。

　　第四種稅制改革建議是卡托研究所斯蒂芬。穆?tīng)柕热颂岢鰜?lái)的。它主張對(duì)商品和勞務(wù)的零售價(jià)格按統(tǒng)一百分比征稅，即實(shí)行所謂的國(guó)內(nèi)零售稅，并以之替代所得稅。

　　四、稅制改革建議比較

　　以上幾種改革建議均主張以消費(fèi)為導(dǎo)向，即力圖使美國(guó)現(xiàn)行所得稅制向消費(fèi)稅制轉(zhuǎn)換，從而實(shí)現(xiàn)前述的既提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效，又大幅度地削減納稅人繳付負(fù)擔(dān)和稅收管理負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。但是各項(xiàng)建議方案對(duì)個(gè)人征稅和公司征稅的具體處理方式及其經(jīng)濟(jì)影響等方面存在諸多差異。

　?。ㄒ唬?duì)個(gè)人征稅的比較

　　在個(gè)人稅方面，統(tǒng)一比例稅方案主張個(gè)人要就所有的報(bào)酬和補(bǔ)助金納稅，但對(duì)其它來(lái)源的所得（如利息和股息）不納稅。對(duì)個(gè)人實(shí)行較大的免稅額，對(duì)每個(gè)受撫養(yǎng)者作相應(yīng)的扣除。按目前提出的方案，一個(gè)四口之家只從36，000美元以上的報(bào)酬開(kāi)始納稅。對(duì)該稅來(lái)說(shuō)，稅率是問(wèn)題的關(guān)鍵，即應(yīng)以多高稅率征稅才能在收入上足以替代現(xiàn)行個(gè)人所得稅。對(duì)此，胡佛研究所的霍爾和拉布什卡估計(jì)為19％，眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖阿梅則認(rèn)為，這一稅率開(kāi)始時(shí)可能是20％，以后隨著支出的下降和稅基的擴(kuò)大，稅率可能會(huì)降至17％。還有一些人則估計(jì)，為了獲得足夠的財(cái)政收入，避免財(cái)政赤字上升，稅率需達(dá)到22％。

　　儲(chǔ)蓄無(wú)限寬免稅方案主張個(gè)人就除福利金和免稅利息以外的所有所得納稅。對(duì)凈儲(chǔ)蓄、某些教育費(fèi)用、抵押利息和慈善捐款，采用無(wú)限額扣除；對(duì)工薪稅實(shí)行抵免和多種豁免，再加上撫養(yǎng)扣除，對(duì)四口之家而言，這些項(xiàng)目總額共達(dá)12500美元左右。在稅率上， 該方案仍采用累進(jìn)稅率制，根據(jù)用于消費(fèi)的所得的多少，稅率從8％至40％不等。 因此有人把這種方法稱作是一種累進(jìn)的消費(fèi)所得稅。

　　若實(shí)行增值稅方案，則對(duì)個(gè)人不直接征稅，但消費(fèi)者個(gè)人要為所購(gòu)買的商品與勞務(wù)支付較高的價(jià)格。

　　國(guó)內(nèi)零售稅方案則要求消費(fèi)者按含稅的價(jià)格支付商品與勞務(wù)，與現(xiàn)行的州銷售稅沒(méi)有多大區(qū)別。

　　（二）對(duì)公司征稅的比較

　　在公司稅方面，統(tǒng)一比例稅方案主張對(duì)總所得減去投入成本、工資、各種補(bǔ)助金、公司資本（當(dāng)期支出部分）后的余額征收營(yíng)業(yè)稅。它對(duì)利息支付、股息或?qū)ζ髽I(yè)主的任何其它形式的支付不予扣除。稅率從20％開(kāi)始，隨著支出的下降，它也會(huì)降至17％，但有些人則認(rèn)為為了避免赤字上升，稅率須達(dá)22％。

　　儲(chǔ)蓄無(wú)限寬免稅方案則主張對(duì)總收入減去投入成本、資本購(gòu)買（當(dāng)期消費(fèi)部分）后的余額征稅，報(bào)酬不予扣減，稅率為11％。

　　增值稅方案實(shí)行對(duì)增加值或?qū)ΜF(xiàn)金流量和工資征稅，國(guó)內(nèi)零售稅方案主張以統(tǒng)一稅率對(duì)最終產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格征稅。有人提議，對(duì)于食品等“必需品”進(jìn)行特別豁免或采用低稅率。目前提出的國(guó)內(nèi)零售稅方案尚未對(duì)稅率加以確定，但一般認(rèn)為除非稅基受到大范圍侵蝕，稅率應(yīng)在15％—16％區(qū)間內(nèi)。

　　（三）其它方面的比較

　　上述幾種主要的稅改方案，若從不同的稅制原則加以分析，都有其長(zhǎng)處和短處。就統(tǒng)一比例稅方案來(lái)說(shuō)，它對(duì)現(xiàn)行所得稅制有較大改進(jìn)，具有簡(jiǎn)化稅制、降低稅率和一定程度的累進(jìn)性等優(yōu)點(diǎn)。同時(shí)通過(guò)普遍運(yùn)用從源課征原則，它將大大減少現(xiàn)行稅制中的漏稅問(wèn)題。但這種稅制仍保留豁免和抵免，本質(zhì)上仍然是一種所得稅，由于只實(shí)行單一稅率，因而在公平性方面有欠缺。它也無(wú)法解決稅務(wù)系統(tǒng)對(duì)公民個(gè)人生活的侵?jǐn)_性問(wèn)題。而且，隨著時(shí)間推移，所得稅制極有可能會(huì)回復(fù)到以往狀態(tài)，其優(yōu)點(diǎn)隨時(shí)可能會(huì)被削弱。

　　儲(chǔ)蓄無(wú)限寬免稅方案在經(jīng)濟(jì)效率方面對(duì)當(dāng)前稅制是一種實(shí)質(zhì)性的改善，它結(jié)束了對(duì)個(gè)人儲(chǔ)蓄和廠商投資的雙重征稅。該方案保留了目前稅制的累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)，也即在稅制的公平性方面作了較多的考慮。它實(shí)質(zhì)上把所得稅轉(zhuǎn)化為消費(fèi)所得稅。但儲(chǔ)蓄無(wú)限寬免稅包含著相當(dāng)高的邊際稅率（最高可達(dá)51％），并且，在簡(jiǎn)化現(xiàn)行稅制方面不如統(tǒng)一比例稅。

　　增值稅方案具有稅率較低、稅基廣泛和自我管理等優(yōu)點(diǎn)，稅制也比當(dāng)前所得稅制簡(jiǎn)單，有助于向消費(fèi)稅制的轉(zhuǎn)換，且在設(shè)計(jì)實(shí)施過(guò)程中，有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。但由于增值稅較為隱蔽，給納稅人感覺(jué)稅負(fù)較輕，可能使稅收收入和財(cái)政支出聯(lián)系放松，導(dǎo)致政府支出規(guī)模膨脹。增值稅還會(huì)引發(fā)消費(fèi)物價(jià)指數(shù)的上升和其它形式的通貨膨脹。增值稅本質(zhì)上是累退的，為了緩解這種累退性，需要進(jìn)行各種復(fù)雜的調(diào)整。在征收方面也不那么簡(jiǎn)單，免稅管理更具復(fù)雜性。此外，增值稅目前還存在著一系列難題有待解決，如對(duì)低收入家庭的處理，對(duì)原有資本的征稅等。

　　國(guó)內(nèi)零售稅方案徹底取消了所得稅，對(duì)所有儲(chǔ)蓄與投資實(shí)行免稅，因而消除了雙重征稅問(wèn)題，它管理簡(jiǎn)便，將大大降低征管成本。由于它實(shí)行單一的統(tǒng)一稅率，高邊際稅率引起的負(fù)面效應(yīng)將消除，并能有效地將地下經(jīng)濟(jì)納入稅網(wǎng)。同時(shí)，在美國(guó)，目前已有45個(gè)州實(shí)行了銷售稅，這些州會(huì)在一定程度上支持這一稅種。此外，與增值稅方案不同，它是一種顯性稅收，因而公眾可將稅收和支出更緊密地聯(lián)系在一起。但是，國(guó)內(nèi)零售稅也是一種累退稅，它可能會(huì)蠶食州的收入來(lái)源。當(dāng)存在各種形式的抵免和豁免時(shí)，稅率就會(huì)偏高，從而會(huì)削弱消費(fèi)稅的低稅率和寬稅基的優(yōu)勢(shì)。

　　從以上主要稅制改革方案的內(nèi)容及其相互間的比較可以看出，這些稅改建議均主張對(duì)美國(guó)現(xiàn)行稅制作大幅度的實(shí)質(zhì)性乃至根本性的改革，即讓美國(guó)稅制從所得稅制向消費(fèi)稅制過(guò)渡。但正如普林斯頓大學(xué)教授戴維。F.布拉德福德所指出的， 從一種稅制轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N稅制會(huì)牽涉到大量的過(guò)渡問(wèn)題，會(huì)伴隨著巨大的政治成本，伴隨著對(duì)各種家庭、企業(yè)和行業(yè)的稅制轉(zhuǎn)換成本，甚至在某種程度上伴隨經(jīng)濟(jì)的混亂。所以這些稅制改革方案是否應(yīng)該推行以及按何種步驟推行，美國(guó)學(xué)術(shù)界仍在繼續(xù)探討，各種稅改方案的倡導(dǎo)者之間的分歧與激烈爭(zhēng)論仍在繼續(xù)。但有一點(diǎn)認(rèn)識(shí)是共同的，即稅收改革的潛在效益是巨大的，大得足以讓全民就稅制根本性改革的必要性與可行性開(kāi)始一場(chǎng)認(rèn)真的對(duì)話和討論，討論的結(jié)果則必定會(huì)促進(jìn)未來(lái)的稅改立法進(jìn)程。

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