摘　要：近年來，隨著財政改革進一步深化，各地政府加強了對非稅收入的管理力度，許多省份陸續(xù)推行政府非稅收入改革，這給高等學校帶來了較大的沖擊力。本文分析了政府非稅收入改革給高校帶來的影響，并提出了高校如何適應這一改革的對策。

　　關鍵詞：非稅收入；高校；影響；對策

　　為了適應新形勢下政府的財政管理工作，滿足建立公共財政的要求，2004年財政部頒布了《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號），明確了政府非稅收入的概念和管理內涵。接著，各地政府財政部門逐步開始推行，高等學校也納入了這一改革的范圍。

　　一、政府非稅收入的內涵和改革的主要內容

　　1. 政府非稅收入的內涵

　　政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。

　　政府非稅收入是政府收入的重要組成部分。加強政府非稅收入管理是市場經濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政職能的客觀要求。

　　2. 政府非稅收入改革的主要內容及意義

　　（1）取消單位的收入過渡戶，應繳非稅收入直接繳入相應的政府非稅收入財政專戶。財政部門通過非稅收入財政專戶收繳資金，對執(zhí)收單位的收繳業(yè)務實施管理和監(jiān)督，從而改變現行由學校等執(zhí)收單位自己開票、自己收款、自己存儲的方法。

　?。?）征收程序和管理方式發(fā)生變化，收繳分離，實行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的新模式。即由各執(zhí)收單位按照經政府相關部門批準的收費項目，開具統(tǒng)一的非稅收入繳款憑證，交于繳款人，繳款人持票到財政指定的銀行代收網點去繳費，資金由銀行直接繳入同級財政非稅收入專戶。

　　政府非稅收入改革從某種程度上來說實現了收費與現金的徹底分離，是進一步貫徹“收支兩條線”的重要形式和手段。實行票款分離的辦法，一方面有效地防止了資金在執(zhí)收部門的沉淀，有助于財政資金的及時入庫，杜絕單位不及時入庫、隨意占用、挪用資金的現象。另一方面，規(guī)范了收費管理，有利于加強收費監(jiān)督，增強了非稅收入收繳的透明度，對從源頭上防范腐敗起到了積極作用。

　　二、實行政府非稅收入改革對高等學校的影響

　　在實行政府非稅收入改革前，各地高等學校陸續(xù)實行了部門預算、預算外收支兩條線、國庫集中支付等項改革，這些改革政策的實行對高校的財務管理產生了較大的影響，同時也為進一步實施非稅收入改革做好了一定的鋪墊。政府非稅收入改革給高校帶來的影響和變化主要有以下幾個方面：

　　1. 上繳的范圍擴大，學校資金進一步向財政高度集中

　　目前，高等學校的資金來源主要有“財、稅、費、產、社、基、科、貸、息”等九個方面，其中“費”即學校按照規(guī)定收取的各類學費等，這部分收入占學校收入的一半以上，對學校有著舉足輕重的作用，尤其是在目前國家撥款明顯不足的情況下。近年來高校逐步實行預算外收入上繳，實行收支兩條線管理，并逐步實行國庫集中收付，政府推行的非稅收入改革應該是收支兩條線管理的進一步深化。從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預算外收入更廣，高校的大多數收費行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。學校能調控的資金量將繼續(xù)減少，學校資金運行的成本將繼續(xù)加大，從某種意義上說，削弱了高校資金的管理權和自主權。過去，學校為了節(jié)約資金成本，合理調度資金，占用了一些代管、往來資金，而政府非稅收入的改革、部門預算的執(zhí)行不利于學校對往來資金和代管資金的合理調配和管理。

　　2. 收費方式的改變

　　高等學校經過連續(xù)幾年的大規(guī)模擴招，各高校的學生人數連續(xù)翻番，各類學生種類繁多、收費工作量大，學校的收費方式已經從原來的單純手工開票收費轉向電腦開票、計算機管理、信用卡繳費等。在實行預算外收支兩條線后采取了集中匯繳的方式，但收費還是依托銀行和學校共同收取，在每年開學初，收費量集中時，由銀行批量代扣，事后統(tǒng)一集中打印發(fā)票發(fā)放，收取的費用并沒有直接進入財政專戶。但實行非稅收入改革后，將改變原有的收費方式，即由單位開票、銀行代收、直接進入財政非稅收入專戶。

　　3. 核算方式和管理內容模式的改變

　　目前高校收費核算和管理僅限于學校內部，即學校各相關職能部門之間。而在實行非稅收入改革后，學校的管理范圍將更為擴大，擴展到財政、銀行等相關部門，管理的內容將更為詳細。

　　三、政府實行非稅改革后高校應采取的對策

　　政府非稅收入改革是國家財政改革的一項重要措施，其重要性不言而喻。但許多部門的領導對于政府非稅收入的屬性缺乏足夠的認識，甚至認為非稅收入不是正規(guī)的財政資金，尤其是對于具有獨立的法人資格高校來說，這種觀念更是根深蒂固。因此，轉變觀念、提高認識是積極適應財政改革的要求，是做好政府非稅收入改革的重要思想保證。1996年國務院《關于加強預算外資金管理的規(guī)定》中明確規(guī)定：“預算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位的自有資金，必須納入財政管理?！狈嵌愂杖胧钦再Y金，其所有權屬于國家，調控權在政府，管理權在財政。要充分認識到加強政府非稅收入管理的根本目的是為了規(guī)范管理，是深化財政改革的需要，是我國當前市場經濟條件下理順政府的關系，健全公共財政職能的客觀要求。這與國家積極支持各項行政事業(yè)發(fā)展的目標并無矛盾。改革不是要束縛各項事業(yè)發(fā)展的手腳。因此，高校應主動適應非稅收入改革，處理好以下幾方面的關系：

　　1. 正確理解非稅收入與預算外資金的關系

　　政府非稅收入與預算外資金相比較，無論從概念上還是從外延上既有區(qū)別又有聯(lián)系，正確理解非稅收入的準確含義，是適應政府非稅收入改革的前提和關鍵。

　　區(qū)別：（1）從概念上來說，兩者分類的方式和強調的內容不同：非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類，強調的是通過不同于稅收形式所取得的財政收入；預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類，強調的是沒有納入政府預算管理的這部分資金。（2）從外延上來說，兩者包含的范圍不同，非稅收入涵蓋了國家稅收以外的內容，范圍大于預算外資金，而預算外資金對于學校來說通常是指收費資金。

　　聯(lián)系：預算外資金所包含的內容是非稅收入內容的一部分，但卻是規(guī)范政府非稅收入，強化非稅收入管理的核心內容。與預算外資金比較，非稅收入對資金的定性更為準確、合理，更符合公共財政改革的要求。隨著公共財政觀念的強化，國家財政預算管理制度改革和政府收入機制的規(guī)范，預算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。

　　新的政府非稅收入除了收費資金以外，還包括了國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入等?！皣屹Y源”、“國有財產”是非常廣泛的概念，如何理解？對于高校來說，學校的資源都應是國有，這些行為在學校都存在，如何界定，是否全部都應納入管理的范圍？這些問題都有待探討。

　　2. 正確處理政府非稅收入管理與會計核算工作的關系

　　政府非稅收入改革的執(zhí)行將引起高校的核算模式、程序的變化。近年來，財政改革不斷推行，但相應的配套管理措施均沒有出臺。目前1998年頒布的《高等學校會計制度》已不能適應改革的需求，而事業(yè)單位的會計制度又不能完全適應學校的實際情況，高校只能根據實際情況來進行會計核算。為了避免非稅收入核算的不規(guī)范引起的一系列問題，從政府部門來說，應結合政府收支分類科目的改革，完善政府非稅收入的管理體系。一方面規(guī)范和完善政府非稅收入征收和使用，完善財務、會計活動的法規(guī)制度。另一方面，根據目前各地執(zhí)行的情況，完善現行規(guī)章，包括內涵的界定，增強可操作性。

　　從學校來說，實行政府非稅收入改革后，高校的會計核算科目應及時調整，根據非稅收入核算的內容進行相應增加或減少。比如建議取消負債類“應繳財政專戶”科目，增加“應繳政府非稅收入”科目，用于核算高校應繳和實際繳入的非稅收入款項。同時考慮到高校非稅收入包含的具體項目較多而且繁雜，一些收入涉及學校分配政策，為便于管理，建議設置收入分類明細科目或利用財務軟件進行項目明細核算。

　　3. 正確處理財務收費管理系統(tǒng)與財政信息管理系統(tǒng)的關系

　　高校不同于一般的行政事業(yè)單位，收費行為有著特殊性，存在收費項目多、人數多、金額大、收費時間集中等特點。目前學校學生學費等在經過了多年的磨合后采用電腦收費程序已基本完善，數據中學生的基礎資料也較為齊全。同時學?；旧喜捎昧诵@網絡查詢系統(tǒng)，實現學生收費情況的實時查詢，便于收費管理。實行非稅收入改革后，學校從開票到學生繳費、收入實現將存在著一個時間差，因此學校應與財政積極溝通，在現有的收費管理系統(tǒng)基礎上實現與財政信息管理系統(tǒng)進行對接，建立信息共享平臺。同時學校、銀行、財政三方還要完善收費的方式，保證每年開學學生繳費、注冊、選課，學校正常教學活動的開展。

　　4. 正確處理政府非稅收入管理與學校內部控制的關系

　?。?）內部崗位設置體現不相容原則

　　政府非稅收入改革給會計核算帶來了新的變化，會計人員崗位分工也帶來了變化。學校要根據實際情況，按照內部控制不相容職務相分離的原則重新進行崗位的設置或調整，明確職責權限，以保證政府非稅收入的管理，包括應收賬款、已收情況、財政、銀行、學校之間的對賬等環(huán)節(jié)。

　?。?）加強票據管理

　　票據是高校收入的法定憑證和會計核算的原始憑證，同時也是財政、物價、審計部門進行檢查監(jiān)督的重要依據。票據管理是收入管理的源頭，因此加強票據管理，有利于規(guī)范單位的財務收支活動，保障單位的收入，從源頭上治理腐敗。目前高校使用的票據種類有行政事業(yè)單位收費收據、內部結算憑證、捐贈票據以及經財政批準的電腦收費收據。由于學校收費項目繁多，各種違規(guī)使用票據現象時有發(fā)生，如使用不規(guī)范、票據混用等現象。實行非稅收入改革后，學校要進一步加強票據管理，做好票據的“申購、領用、使用、核銷”等環(huán)節(jié)的工作，實行專人管理，建立完善的票據領購、核銷手續(xù)，嚴格執(zhí)行有關的票據管理規(guī)定。

　　（3）進一步加強收費行為的管理

　　清理收費項目。首先要按照國家的規(guī)定，嚴格收費的報批制度，同時積極響應國家的有關政策，實行收費公示制度，亮證收費，讓全校乃至全社會都來進行監(jiān)督管理，杜絕亂收費現象。進一步做好學生的學費收繳工作管理，是實現非稅收入的重要保證。學生欠費一直是困擾學校的老大難問題，為了降低學生欠費率，各校都想盡一切辦法，包括積極推行助學貸款、學費減免、提供勤工助學崗位、將催繳欠費與院系經費酬金掛鉤等。但隨著非稅收入的改革，在收費的各個管理環(huán)節(jié)方面可能會帶來一些漏洞，如學校開票、學生到銀行的實際交款情況，相互銜接如果不到位將會導致學費不能及時催繳，征收收入下降。加強其它收費行為的管理。在學校除了學歷教育之外，還存在很多非學歷的教育如各種培訓班、聯(lián)合辦學等，這些也是學校收入的一項重要來源。因此，學校在規(guī)范收入行為的同時，也要保證院系創(chuàng)收積極性。因此學校應適應改革需要，及時調整相關校內政策，通過制定合理科學的收入收繳、支付結算流程保障學校、院系增加收入的積極性。

　　（4）強化預算管理控制，提高資金使用效益

　　部門預算雖然執(zhí)行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內外預算兩張皮的現象。國庫集中支付、非稅收入的改革等財政政策的執(zhí)行，對高校的預算管理提出了越來越高的要求，因此，高校要進一步加強預算管理，對預算編制合理性、執(zhí)行的嚴肅性、分析的科學性、考核的規(guī)范性等一系列環(huán)節(jié)進行控制，建立科學的預算控制體系，及時分析和控制預算執(zhí)行差異，使得預算的編制和執(zhí)行不斷趨于科學合理，真正達到財政改革的目的。

　　[參考文獻]

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