摘要：分稅制是市場經(jīng)濟國家普遍實行的一種財政體制，是符合市場經(jīng)濟原則和公共財政理論要求的，這是市場經(jīng)濟國家運用財政手段對經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控較為成功的做法。市場競爭要求財力相對分散，而宏觀調(diào)控又要求財力相對集中。這種集中與分散的關(guān)系，反映到財政管理體制上就是中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系問題。分稅制較好的解決了中央集權(quán)與地方分權(quán)問題。1994我國開始實施分稅制財政管理體制。九年來，這一改革，對于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方。

　　關(guān)鍵詞：分稅制   問題   改革

　　一、我國現(xiàn)行的分稅制

　?。ㄒ唬┓侄愔频膶嵸|(zhì)、劃分原則及依據(jù)分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制。實行分稅制，要求按照稅種實現(xiàn)“三分”：即分權(quán)、分稅、分管。所以，分稅制實質(zhì)上就是為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，通過劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅（有時還有中央和地方共享稅）兩大稅類進行管理而形成的一種財政管理體制。

　　分稅制的實施，既是一國政府法制建設(shè)和行政管理的需要，是一國以法治稅思想在財政、稅收制度建設(shè)方面的體現(xiàn)，又是一個國家財政政策、稅收政策在稅收管理方面的體現(xiàn)，也是一國財政管理體制在稅收方面的體現(xiàn)。

　　實行分稅制后，稅種和各稅種形成的稅收收入分割按照立法、管理和使用支配權(quán)，形成了中央稅和地方稅（中央和地方共享稅）。其中，中央稅是指稅種的立法權(quán)、課稅權(quán)和稅款的使用權(quán)歸屬于中央政府的一類稅收，地方稅是指立法權(quán)、課稅權(quán)和稅款的使用權(quán)歸屬于地方政府的一類稅收。稅款收入按照管理體制分別入庫，分別支配，分別管理。中央稅歸中央政府管理和支配，地方稅歸地方政府管理和支配。

　　在稅收實踐中，某些稅種的收入并不一定完全歸屬于中央或地方政府，而是按照一定的比例在中央政府和地方政府間進行分配，收入共享，從而出現(xiàn)共享稅類。一般來說，共享稅是指稅種的立法權(quán)歸中央政府（或上級地方政府）、上下兩級政府分別征收、管理，并各自享有一定比例使用權(quán)的一類稅種。共享稅的決定性劃分標(biāo)準(zhǔn)不是立法權(quán)，也不是征收管理權(quán)，而是稅款所有（支配）權(quán)，是按照稅款歸屬標(biāo)準(zhǔn)進行的劃分。

　　分稅制的真正涵義在于中央與地方財政自收自支、自求平衡。當(dāng)今世界上，實行市場經(jīng)濟體制的國家，特別是發(fā)達國家，一般都實行了分稅制。至于實行什么模式的分稅制，則取決于三個因素，即政治歷史、經(jīng)濟體制、以及各自遵循的經(jīng)濟理論。我國正在推行的具有中國特色的分稅制，雖然由于種種原因尚不夠徹底和完善，但是，把過去實行的財政大包干管理體制改為分稅制財政管理體制，不僅初步理順了中央與地方的關(guān)系，而且調(diào)整了國家與納稅人的關(guān)系。

　　分稅制的實質(zhì)主要表現(xiàn)為：按照稅種劃分稅權(quán)，分級管理。稅權(quán)是政府管理涉稅事宜的所有權(quán)利的統(tǒng)稱，主要包括稅法立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)。其中，執(zhí)法權(quán)主要包括稅收組織征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)（支配權(quán)）。分稅制就是要將這些稅權(quán)（立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)）在中央及地方政府間進行分配。所以，分稅制財政管理體制的實質(zhì)，就是通過對不同稅種的立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)在中央和地方政府進行分配，以求實現(xiàn)事權(quán)同財權(quán)的統(tǒng)一。

　　一般來說，完善的分稅制要求中央政府和地方政府根據(jù)自己的事權(quán)自主的決定所轄的稅種。中央政府和地方政府有權(quán)根據(jù)自己的事權(quán)自主決定稅法的立法、司法、執(zhí)法事宜；劃歸地方政府征管的地方稅稅種，地方政府可以因地制宜、因時制宜的決定立法、開征、停征、減稅、免稅，確定稅率和征收范圍。

　　實行分稅制財政管理體制，正確劃分立法權(quán)是首要問題。換句話說，實行分稅制，必須保證中央政府與地方政府都享有一定的、獨立的稅收立法權(quán)。能否獨立行使立法權(quán)，是確定分稅制能否成立的關(guān)鍵。如果作為分稅制一方的政府沒有稅法的獨立立法權(quán)限，分稅制就不能確立。這是因為分稅制要求不同級次的政府都具有立法主體地位和資格，如果不具備此種法律主體地位和資格，不能獨立的進行稅收立法，“分稅制”就失去了真實內(nèi)容，就變成了一種變相的收入分成辦法和稅收分級管理方法，成了一種與財政包干、超額分成和按照稅種劃分收入級次、分級入庫的財政管理體制同類的財政管理體制，成了一種按照既定的財政管理權(quán)限分別指定有關(guān)部門（一個部門或多個部門）負(fù)責(zé)征收、管理的財政管理體制，沒有實質(zhì)內(nèi)容的變化。從另一個角度來講，分稅制如果不以立法權(quán)為核心標(biāo)準(zhǔn)，則任何一個國家任何一個時期的稅收管理體制均可稱為分稅制。所以，在確定分稅制的完善程度時，稅收立法權(quán)的劃分是關(guān)鍵，司法權(quán)、征管權(quán)和歸屬權(quán)的劃分和如何劃分則是次要的；或者說稅收立法權(quán)是決定分稅制能否成立的決定因素，而司法權(quán)、征管權(quán)和歸屬權(quán)則是非決定因素。因此，立法權(quán)不下放的分稅制所能解決的問題只是稅收的征收管理問題，不屬于需要設(shè)置兩套機構(gòu)才能實現(xiàn)的財政管理體制的管理范圍。

　　實行分稅制財政管理體制，正確界定立法權(quán)的優(yōu)先權(quán)也是首要問題。盡管實行分稅制，要求中央和地方都有立法權(quán)。但需要注意的是，中央稅收立法權(quán)的行使優(yōu)先于地方的稅收立法權(quán)，地方的稅收立法權(quán)必須服從于中央的稅收立法權(quán)，地方稅法不能同中央稅法有相悖之處。這是實行分稅制財政管理體制必須注意的問題。

　　劃分中央稅與地方稅，主要是根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則進行的。即：把需要由全國統(tǒng)一管理、影響全國性的商品流通和稅源集中、收入較大的稅種劃為中央稅，稅權(quán)（立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)）均歸中央；把與地方資源、經(jīng)濟狀況聯(lián)系比較緊密，對全國性商品生產(chǎn)和流通影響小或沒有影響，稅源比較分散的稅種劃為地方稅，稅權(quán)歸地方；把一些稅源具有普遍性、但征管難度較大的稅種劃為中央和地方共享稅，立法權(quán)歸中央，司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)可歸中央也可歸地方。

　　中央稅和地方稅的劃分，對于正確處理中央與地方政府之間的財政關(guān)系和稅收分配關(guān)系，對于加強稅制建設(shè)有著特殊的含意。其意義主要表現(xiàn)在：通過稅收立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)在不同級次政府之間的劃分和讓渡，能夠體現(xiàn)出一國政府的行政管理方式、法制建設(shè)程度、民主建設(shè)程度、財政管理體制和稅收管理體制的科學(xué)化程度。

　　分稅制得以確立的依據(jù)主要有以下三個方面：1、以各級政府的事權(quán)范圍為依據(jù)。

　　政府行使事權(quán)，必須有相應(yīng)的財力保障和政策工具。實行分稅制，應(yīng)當(dāng)界定各級政府的事權(quán)范圍，讓地方政府擁有一定的稅權(quán)，擁有法定的固定收入來源和財力保障。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)責(zé)對等的原則，建立中央和地方兩套稅制，中央稅由中央立法，地方稅由地方參照中央稅立法，中央政府和地方政府對中央稅和地方稅分別管理，分別征收，分別使用。

　　2、以各類稅種的自身特征為依據(jù)分稅制要以稅種自身的特征為依據(jù)來劃分稅種的歸屬級次。在稅種設(shè)置合理的前提下，原則上要把收入大、對國民經(jīng)濟調(diào)控功能較強、與維護國家主權(quán)關(guān)系緊密、宜于中央集中掌握和征收管理的稅種或稅源劃為中央稅；把宜于發(fā)揮地方優(yōu)勢、稅源分散不宜統(tǒng)一征收管理的稅種或稅源劃為地方稅；把征收面寬、與生產(chǎn)流通直接相聯(lián)系、稅源波動較大、收入彈性大的稅種劃為中央與地方共享稅。這種以稅種特性為依據(jù)劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅的方法，有利于加強稅收的征收管理和強化稅收功能。

　　3、以加強和方便稅收征管為依據(jù)。

　　分稅制作為一種稅收管理制度，其稅種的劃分，應(yīng)方便稅務(wù)機關(guān)進行征管和納稅人履行納稅義務(wù)。

　?。ǘ┪覈侄愔频膬?nèi)容1994 年，我國經(jīng)濟體制改革在中央的“全面推進、重點突破”的戰(zhàn)略部署指導(dǎo)下進入新階段，財稅體制充當(dāng)改革的先鋒，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設(shè)中央與地方兩套稅收機構(gòu)分別征管；在核定地方收支數(shù)額的基礎(chǔ)上，實行了中央財政對地方財政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度等，成功的實現(xiàn)了在中央政府和地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分，實行了財政“分灶吃飯”。

　　我國分稅制按照征收管理權(quán)和稅款支配權(quán)標(biāo)準(zhǔn)劃分，凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸中央財政的稅種，屬于中央稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸地方財政固定收入的稅種，屬于地方稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬于共享稅。其中，不同稅種所形成的中央稅、地方稅和共享稅如表一所示，不同部門不同的增收管理權(quán)限的劃分。

　　（三）我國分稅制的特點我國目前的分稅制具有以下三個主要特點：第一，按照稅源大小劃分稅權(quán)，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅。

　　一般來說，不可能把大稅種劃為地方稅。但由于地方稅不僅對法人（公司、企業(yè)）征收，而且更多的是對個人征收，所以，稅源分散在千千萬萬個納稅人手中；又由于地方稅征收范圍面小，稅源不厚，所以收入零星；由于地方稅稅種小而多，所以涉及面廣，幾乎涉及到所有單位和個人。所以把這三種情況的稅種一般劃為地方稅。

　　第二，部分稅種的征收管理權(quán)歸地方。地方政府對地方稅可以因地制宜、因時制宜的決定開征、停征、減稅、免稅，確定稅率和征收范圍，這是地方稅的主要特點。由于賦予地方以較大的機動權(quán)限，從而既能合理照顧地方利益，調(diào)動地方的積極性，同時，不至于影響全國性的商品流通和市場物價。因為地方稅一般均屬于對財產(chǎn)（不動產(chǎn)）、對行為和部分所得以及不涉及全國性商品流通的經(jīng)濟交易課征，所以，即使各地執(zhí)行不一致，也不影響全局。

　　第三，部分稅款收入歸地方。在我國當(dāng)前的社會主義市場經(jīng)濟條件下，財力完全集中于中央或過多的分散于地方，都不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。實踐證明，在保證中央財政需要的同時，給地方一定規(guī)模的財力及適當(dāng)?shù)闹?，方能調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性和主動性。因此，實行分稅制，建立中央與地方相對獨立的分級財政，給地方政府發(fā)展經(jīng)濟、加強文化建設(shè)提供資金保證，就成為我國預(yù)算管理體制改革的必然方向。

　?。ㄋ模嵭蟹侄愔频囊饬x1、實行分稅制，能夠充分發(fā)揮利益分配原則的效率。

　　商品交換原則是分稅制的理論基礎(chǔ)。稅收取之于民，用之于民，對個別納稅人而言是無償?shù)?，但對受益區(qū)域的納稅人整體而言，則是有償?shù)?。因此，受益原則可以說是交換原則在分配領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化形式。正是這種由交換原則轉(zhuǎn)化來的受益原則，決定了實施分稅制的經(jīng)濟基礎(chǔ)和理論前提。

　　2、實行分稅制，能夠滿足市場經(jīng)濟對財稅管理體制的要求。

　　在市場經(jīng)濟條件下，自主經(jīng)濟和市場競爭是其主要特征，這類特征的區(qū)域性及趨利性，要求政府必須能夠自主理財，建立相對獨立的分級財政管理體系。只有采用分稅制的管理體制，才能充分發(fā)揮中央和地方的積極性。

　　3、實行分稅制，能夠充分體現(xiàn)財政制衡原則。

　　所謂財政制衡，就是中央財政通過一定的財力再分配形式，實施收入援助和支出監(jiān)督，以制約和平衡各級政府的預(yù)算管理，維護國家政策的統(tǒng)一性和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定。為了體現(xiàn)財政制衡原則，調(diào)動中央和地方的積極性，必須按照分稅制原則，保證中央能夠集中和掌握較多的財力，其好處就在于便于進行收入援助及監(jiān)控支出。

　　4、實行分稅制，有利于宏觀經(jīng)濟政策的實施。

　　實行分稅制可以有效調(diào)動中央和地方政府的積極性，將應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的事宜交給地方政府實施調(diào)控，保證中央政府從全國"一盤棋"角度出發(fā)的宏觀稅收調(diào)控政策更好的發(fā)揮作用。同時，分稅制實施后，為中央政府做好全國性宏觀調(diào)控騰出了可用資金、時間、精力，便于中央政府做好宏觀調(diào)控工作，發(fā)揮中央政府對全國經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用。

　　二、我國實行分稅制中出現(xiàn)的問題

　　1994年，我國開始實施分稅制財政管理體制。九年來，這一改革，對于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。但也存在一些有待于深化改革加以完善的地方。我認(rèn)為存在以下問題：（一）中央與地方事權(quán)劃分不清導(dǎo)致稅權(quán)劃分不明確、不合理，這是分稅制問題中最主要的問題。

　　多年來，政府與市場的職能一直沒有界定清楚，政府包攬?zhí)嗟臓顩r始終沒有改變，中央與地方的事權(quán)也劃分不清。分稅制改革的重點是劃分收入，但中央與地方事權(quán)劃分不清的問題并沒有得到解決。1994年的分稅制改革是在政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變，中央與地方的事權(quán)尚不明確的條件下實施的，因而稅權(quán)劃分不明確、不合理。主要表現(xiàn)在：過分強調(diào)中央財政的宏觀調(diào)控能力，而沒有兼顧地方政府的利益，造成稅權(quán)過于統(tǒng)一；地方幾乎沒有任何立法權(quán)，稅收的靈活性受到抑制，致使地方“費擠稅”現(xiàn)象嚴(yán)重，分配秩序十分混亂。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行的稅權(quán)劃分體系在運行中所暴露的缺陷不斷增多，與國民經(jīng)濟發(fā)展的矛盾日益突出。

　?。ǘ┦杖雱澐植灰?guī)范。

　　現(xiàn)行分稅制在收入劃分上既有按稅種、稅目劃分，又有按行業(yè)、隸屬關(guān)系劃分。企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方，導(dǎo)致地方政府為追逐稅收利益而大搞重復(fù)建設(shè)，結(jié)果各地結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重；尤其重要的是，世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整進入新一輪加速期，我國更是到了以結(jié)構(gòu)調(diào)整推動經(jīng)濟發(fā)展的新階段，十五屆五中全會提出我國將把結(jié)構(gòu)調(diào)整作為主線貫穿于整個"十五"甚至更長時期，但由于按隸屬關(guān)系劃分稅種的現(xiàn)行體制，導(dǎo)致資產(chǎn)的流動會帶來稅收利益的轉(zhuǎn)移，因而會受到被兼并、重組方所在地方政府或部門的阻撓，從而嚴(yán)重阻礙著資產(chǎn)重組，制約著結(jié)構(gòu)調(diào)整。此外，中央與地方共享稅采取收入分享制，稅收分享只是給地方一定的財力，而稅種、稅率的確定權(quán)卻在中央，這一方式盡管比較簡單易行，但存在稅收分享比例是"一刀切"的缺陷，且具有累退效應(yīng)，因而不能區(qū)別各地方的財政能力，不利于達到縮小地區(qū)財力差別，實行資金再分配的目的。

　?。ㄈ┺D(zhuǎn)移支付制度不完善。

　　轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制的重要組成部分，規(guī)范化的分稅制能夠通過財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)各地區(qū)有均等的提供公共產(chǎn)品的能力。由于我國分稅制實行"基數(shù)返還（以 1993年為基數(shù)），超收分成"的政策，而1993年各地財政收入人為超常規(guī)的增長，致使以后年度財政收入增長速度大打折扣，從而使得稅收返還數(shù)額占轉(zhuǎn)移支付的比例非常高；盡管在1995年采取補救措施，推出"過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法"，無奈資金有限（1995年約為20億元，1996年約為34億元，但也僅占中央財政支出的0.5％左右，占轉(zhuǎn)移支付支出總額的1.8％），與實際轉(zhuǎn)移支付需求相差懸殊，結(jié)果作用甚微?？v向轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)落空，橫向財政資金的轉(zhuǎn)移制度沒有建立，這就大大弱化了財政應(yīng)有的縮小地區(qū)間差距的功能。

　　（四）財政資金管理體制和機制不健全。

　　我們往往對稅務(wù)部門重其取得收入多寡而忽視取得收入的成本，忽視對財政資金的追蹤問效。于是，在收入上，征收成本高，效率低下；在支出上，資金上撥后即失去了監(jiān)督，收入的接受者只有對資金使用的權(quán)利而不必承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，結(jié)果財政資金支出的方向、結(jié)構(gòu)失去了控制，大量的重復(fù)投入與無效投入并存，浪費嚴(yán)重。另外資金下拔環(huán)節(jié)較多，資金被截流、擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，也極易滋生腐敗。

　　財政資金管理體制和機制不健全還表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付資金上。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付形式除了專項補助外，其他都是無條件財政轉(zhuǎn)移支付，中央政府對如何使用轉(zhuǎn)移支付資金沒有明確的規(guī)定，其使用權(quán)完全掌握在地方政府手中。這樣，地方政府處于簡單的收入接受者的地位，在資金的使用上往往不關(guān)心支出的方向、數(shù)量和效率，無效投入和浪費嚴(yán)重。同時，中央政府也無法實現(xiàn)通過轉(zhuǎn)移支付制度實施國家產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)節(jié)地方政府支出行為的目的。

　　三、完善分稅制的對策建議

　　我國1994年稅制改革已經(jīng)過去九年，在這九年里，我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)取得了舉世矚目的巨大成就，經(jīng)濟體制改革也取得了突破性進展，我國要在2010年建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，我國經(jīng)濟形勢的發(fā)展迫切要求稅收制度在我國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革深入的過程中發(fā)揮更大的作用，分稅制的完善勢在必行。針對以上稅權(quán)劃分不明晰、收入劃分不規(guī)范、轉(zhuǎn)移支付不完善、管理體制不健全四個問題，我提出四個對策建議：明晰地上稅權(quán)、合理劃分收入、完善轉(zhuǎn)移支付、加強資金管理，論述如下：（一）轉(zhuǎn)變政府職能，在此基礎(chǔ)上，明晰各級政府的事權(quán)，完善地方稅權(quán)。

　　這一方面總的原則是首先確定事權(quán)，根據(jù)事權(quán)定支出，根據(jù)支出確定各級政府應(yīng)得的收入。顯然，事權(quán)的劃分是最重要的，是財權(quán)劃分的基礎(chǔ)。只有事權(quán)與財權(quán)相一致、相適應(yīng)，政府履行職能才有物質(zhì)保證。而事權(quán)的劃分與政府的職能緊密相聯(lián)。因此，完善分稅制，一是轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府與市場的職能。將那些政府部門不該管、管不了或管不好的微觀經(jīng)濟活動及其相關(guān)事務(wù)，那些本來可由市場機制去解決的問題，逐步從財政的供給范圍中剝離出去，并以此為依據(jù)重新界定國家財政的支出范圍。二是從中央與地方政府的職能劃分和公共產(chǎn)品的受益范圍這兩個層面，合理劃分各級政府的事權(quán)，并把各級政府的事權(quán)用法律形式固定下來；然后根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，確定各級政府的支出，合理劃分中央與地方稅權(quán)。

　　稅權(quán)劃分上，我們可以借鑒一些發(fā)達國家（如美國、加拿大、法國、德國、日本）的經(jīng)驗。這些發(fā)達國家的稅權(quán)劃分有三個共性：第一，稅收權(quán)限的劃分類型主要包括分散型、集中型和適度集中相對分散型。稅權(quán)分散型主要存在于典型的聯(lián)邦制國家（如美國、加拿大）；稅權(quán)集中型大致分布在單一制國家（如法國）；而適度集中相對分散型，則既存在于聯(lián)邦制國家（如德國），也分布在某些單一制國家（如日本）。第二，中央稅權(quán)的主導(dǎo)性與適當(dāng)賦予地方稅權(quán)相結(jié)合。無論強調(diào)稅權(quán)集中，還是強調(diào)稅權(quán)分散，各國大致上都將中央稅權(quán)置于地方稅權(quán)之上，使地方稅權(quán)受到中央稅權(quán)的制衡。第三，稅權(quán)劃分的規(guī)范性和科學(xué)性相結(jié)合。各國嚴(yán)密、健全的法律體系，是維持稅權(quán)劃分順利進行的有力保障。同時，各國稅權(quán)劃分的形式、結(jié)構(gòu)等也不是一成不變的，而是按照一定的條件進行調(diào)整，使稅權(quán)劃分的法制化和彈性化有機的結(jié)合。世界上實行分稅制的國家有一個顯著的特點，就是把各級政府的財權(quán)和事權(quán)在憲法或相關(guān)法律中規(guī)定得清清楚楚。中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出由分散走向中央高度集中，再由中央高度集中走向適度地方分權(quán)的發(fā)展軌跡，當(dāng)今世界各國有的已經(jīng)走過了這一歷程，有的正向這一方向發(fā)展。我國的分稅制體系亟需完善，但其改革還要立足我國的具體國情，走符合自身發(fā)展的道路。

　　1、通過法律制度來規(guī)定地方稅權(quán)。市場經(jīng)濟是法制化經(jīng)濟，有效的政府間財政關(guān)系的正常運轉(zhuǎn)必須有健全的法律作保證。當(dāng)前，我國的稅法存在著立法檔次低、稅收立法權(quán)行政化的趨勢，針對我國稅收法律體系特別是地方稅收法律體系有待完善的現(xiàn)狀，我們必須加快立法進程，建立以《稅收基本法》為統(tǒng)帥和指導(dǎo)的結(jié)構(gòu)合理、層次分明、相互協(xié)調(diào)、便于操作的地方稅收法律體系。

　　2、賦予地方一定的稅收立法權(quán)。當(dāng)前我國正處于向市場化目標(biāo)邁進的關(guān)鍵時期，從稅收方面創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境十分必要。要充分考慮地方經(jīng)濟發(fā)展的需求和地方政府運用稅收調(diào)控經(jīng)濟的能力，使地方經(jīng)濟隨稅收收入的增長而持續(xù)增長，地方政府要有適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。我國可按“大權(quán)集中，小權(quán)分散”的稅收劃分模式，以既要體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要在統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性為原則，賦予地方稅收立法權(quán)。具體地講，國家稅收（包括地方稅的基本政策及其重要法規(guī)）必須由中央制訂。地方的稅收立法權(quán)應(yīng)包括：（1）在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，地方可選擇或調(diào)整某些地方稅收的稅率；（2）在地方管轄區(qū)域內(nèi)的地方稅種，立法權(quán)歸地方，地方?jīng)Q定其稅基，稅率、減免、開停征及征收管理等事宜；（3）在一定法律范圍內(nèi)，經(jīng)中央批準(zhǔn)后，地方可因地制宜地對具有區(qū)域性特點的稅源開征新的地方稅種； （4）對某些地方小稅，如果征收成本高、征收數(shù)額小，地方有停征的權(quán)限；（5）地方稅收立法權(quán)限只能集中在省、直轄市和民族自治區(qū)級政府，不能再向下級分散。

　　3、漸進過渡，逐步下放地方稅收立法權(quán)。經(jīng)過多年的改革，我國的分稅制已初步建立，并確定了公共財政的發(fā)展模式。公共財政要求每級政府至少掌握一種稅基以支持本級公共支出的需要?？梢哉f，地方稅收立法權(quán)的下放已成為一種必然的趨勢。在各項法律法規(guī)逐步建立和完善、各級政府行為日趨成熟的條件下，下放一定的地方稅收立法權(quán)并不會導(dǎo)致稅收秩序的混亂。但應(yīng)當(dāng)看到，我國的市場經(jīng)濟體系還很不完善，不可能實行像美國那樣徹底的分稅制。同時，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，法律、政策的完善程度及工作人員素質(zhì)等方面存在諸多制約因素，中央政府的宏觀調(diào)控作用絕對不能削弱。因此，給予地方稅收立法權(quán)的過程不可操之過急，可以區(qū)別不同的稅種，在明確中央與地方稅權(quán)的基礎(chǔ)上逐步適當(dāng)下放。適當(dāng)下放部分稅權(quán)，最終把中央與地方政府的分配關(guān)系納入法制化的軌道。這是分稅制財政體制正常運行不可缺少的重要前提。

　?。ǘ┩晟贫愔?，合理劃分收人。

　　在收入的劃分上，除了要考慮中央的宏觀調(diào)控外，還應(yīng)考慮滿足地方政府行使職能的需要，更重要的是要有利于全國統(tǒng)一市場的形成，有利于生產(chǎn)要素的合理流動和資源的合理配置。因此，應(yīng)在完善現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)上重新合理劃分收入：統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，將其確定為分享稅種，采用稅源式分享或地方征收附加的方法；實現(xiàn)增值稅由生產(chǎn)型向消費型的轉(zhuǎn)變，擴大稅基；調(diào)整消費稅的征收范圍。完善地方稅收體系：改革農(nóng)業(yè)稅，完善個人所得稅，適時開征環(huán)境保護稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅、社會保障稅、城鄉(xiāng)維護建設(shè)稅等。在不違背統(tǒng)一稅法的前提下，對不需要全國統(tǒng)一的、地方特征特別明顯的一些地方稅的稅權(quán)下放地方。與此同時，還要穩(wěn)妥推進稅費改革，規(guī)范稅費關(guān)系，把稅收作為政府收入的主要來源；實現(xiàn)政府收入機制的規(guī)范化；依靠培植稅源，加強征管，提高征收效率，實現(xiàn)收入的穩(wěn)定增加。這樣，中央和地方都將有較為穩(wěn)定的財政收入來源來保證其履行職能的需要。

　　要建立以稅收收入為主，收費收入為輔，稅費并存的財政收入運行機制。發(fā)達市場經(jīng)濟國家政府理財?shù)囊粭l重要原則是預(yù)算的完整性，即政府部門依賴國家的行政權(quán)威、資產(chǎn)所有權(quán)或提供某種特殊服務(wù)而向企業(yè)和個人征收的各種收入，都應(yīng)作為財政收入。從公共財政理論來說，政府的資金收支活動都看作財政活動而予以全面反映和管理，實現(xiàn)公開化、透明化，防止政府部門出現(xiàn)各種經(jīng)濟浪費和腐敗現(xiàn)象。我國財政改革要采取的一項重要行動是認(rèn)真解決多年來各種行政性收費和預(yù)算外資金惡性膨脹、愈演愈烈、大量蠶食和擠占國家財政收入的積弊，增強國家可支配財力，提高國家的宏觀調(diào)控能力，鏟除政府機關(guān)腐敗的經(jīng)濟根源。對各級政府及其所屬部門越權(quán)設(shè)置或巧立名目設(shè)置的不合理亂收費項目、重復(fù)稅費項目、擅自擴大收費范圍的項目以及完全憑借部門行政管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)強制收取的收費項目予以取消；對于確實需要保留的收費項目，國家可通過法律法規(guī)予以規(guī)范，但保留的收費項目必須納入國家預(yù)算統(tǒng)一管理；對一些事業(yè)性收費項目走依法經(jīng)營、依法納稅、自收自支、自我發(fā)展的路子；對大量具有稅收性質(zhì)的基金和收費，要加大“費改稅”的力度，通過擴大現(xiàn)有稅種稅基或設(shè)置新稅種的辦法加以規(guī)范，并納入國家預(yù)算。

　　在采取積極措施擴大中央財力的同時，應(yīng)為地方政府建立穩(wěn)定的稅基。地方稅規(guī)模應(yīng)擴大到國家稅收總額的30%左右，占整個地方財政收入的70%-80%.省縣兩級都要有自己的骨干稅種。地方稅體系內(nèi)的大稅種仍由中央統(tǒng)一立法，統(tǒng)一制定細則；中等稅種也由中央立法：地方可因地制宜制定細則；一些不影響其他地區(qū)的小稅種，可考慮由省人大立法，征管減免權(quán)也歸地方。

　　地方市場分割現(xiàn)象是我國從集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中的必然產(chǎn)物，有其深厚的體制根源和經(jīng)濟社會根源，其中一些因素可以隨著體制改革的深化而在不太長的時間內(nèi)消除，有些則可能長期存在。因此，作為一個發(fā)展中國家，一個轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟，我國不可能在很短的時期內(nèi)徹底消除地方市場分割的一切誘因，需要有一個過程，甚至一個漫長的過程，可能需要幾代人到十幾代人的努力。但如果抓住主要矛盾，解決主要的、帶有根本性的問題，在當(dāng)前主要是體制性問題，盡快完善分稅制為核心的財政體制，實施國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，實現(xiàn)政企分開，轉(zhuǎn)變政府職能，那么，地方市場分割現(xiàn)象將有可能在5到10年的時間內(nèi)得到根本性的扭轉(zhuǎn)。也只有這樣，才能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和完善的需要，適應(yīng)我國加入WTO、直接面對國際競爭的對外開放新形勢。

　?。ㄈ嵭幸钥v向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移力度，推進各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　從資金的流向看，轉(zhuǎn)移支付主要有資金中央政府向地方政府、地方政府向中央政府問的縱向轉(zhuǎn)移以及同級政府之間的相互橫向轉(zhuǎn)移。我國一向采取單一縱向轉(zhuǎn)移支付，這種模式要均衡地區(qū)的公共服務(wù)能力，需要中央有強大的可支配財力。從我國現(xiàn)階段階情況看，難以做到這一點。因此，建立地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付尤為必要和現(xiàn)實。要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的公平與效率兼顧的原則，從制度層面上，設(shè)計一種計算各地應(yīng)有的財政收入和合理的支出水平的辦法并使其公式化，規(guī)定資金（包括技術(shù)）由發(fā)達地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過橫向轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平的均衡，以彌補單一縱向轉(zhuǎn)移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備一種能夠快速發(fā)展的能力，推進各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進而實現(xiàn)綜合國力的提高，達到共同富裕的目的。

　　為了調(diào)節(jié)地區(qū)財力平衡，實現(xiàn)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和各民族各地區(qū)的共同富裕，應(yīng)在中央集中國內(nèi)大部分財力的前提下，建立規(guī)范化的中央對地方的各種補助制度。具體可包括：（1）一般性補助即稅收返還。必須強調(diào)規(guī)范化，按照因素法，建立由各種因素（如人口、人均GNP、地區(qū)教育水平、地區(qū)醫(yī)療水平、區(qū)域面積等）加權(quán)組成的轉(zhuǎn)移支付公式，測定地方財政公共開支的數(shù)額。如果支大于收，由中央財政給予一般性稅收返回。對于一般性稅收返還，中央不規(guī)定具體用途，由地方政府統(tǒng)籌使用。應(yīng)當(dāng)看到，一個隨意性較大的轉(zhuǎn)移支付制度，很容易使財政分權(quán)制度長期固定下來，從而不利于發(fā)展負(fù)責(zé)、高效的地方政府，同時還使中央政府與地方政府經(jīng)常討價還價，不利于提高財政管理的科學(xué)化程度。（2）專項撥款補助。這主要是為了有效貫徹中央政府的有關(guān)政策，解決經(jīng)濟和社會發(fā)展中的特殊問題設(shè)置的，是中央實施宏觀調(diào)控的有力手段?？偨Y(jié)我國過去專項補助的經(jīng)驗教訓(xùn)，參照市場經(jīng)濟國家的有關(guān)做法，專項撥款補助不能隨意進行，“撒胡椒面”，具體而言，一要體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的要求，明確重點和專門用途，當(dāng)前主要是用于重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二應(yīng)要求地方有配套資金，以發(fā)揮中央財政的資金導(dǎo)向功能，從而增大對有關(guān)項目建設(shè)的資金投入量；三要加強資金管理，加大項目監(jiān)督稽查力度，中央的專項補助要納入地方財政的國有資產(chǎn)經(jīng)營統(tǒng)一管理，從資金投入使用到項目完成的每一個環(huán)節(jié)，都要落實責(zé)任者，并建立項目專門帳戶，?？顚Ｓ?，不得用于平衡地方預(yù)算，同時實行項目驗收制度，提交資金決算報告或其審計報告。（3）特殊因素補助。這包括對老、少、邊、窮地區(qū)在一般性稅收返還基礎(chǔ)上，再增加一些補助，以體現(xiàn)國家的民族政策，調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，特別是扶持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。除此以外，有一些特殊補助是臨時性的，主要是在地方遭受特大自然災(zāi)害和其他意外重大事故時，中央政府預(yù)算給予必要的補助。

　?。ㄋ模┘訌娯斦Y金管理，提高地方財政的運行質(zhì)量。

　　稅收是財政收入的主要形式，負(fù)責(zé)稅收征管的稅務(wù)部門已從財政部門分離出去，財政部門的主要精力是抓好財政支出的管理工作。在分稅制模式上，絕大部分收入集中在中央，而絕大部分支出下放到地方使用和管理；因而財政運行質(zhì)量的提高主要在于提高地方財政的運行質(zhì)量。因此，地方政府要加強對財政資金使用的管理和監(jiān)督，控制支出的方向，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。特別要明確轉(zhuǎn)移支付資金的使用方向；確實將該部分資金用于有利于落后地區(qū)的綜合發(fā)展能力提高的項目上，如人力資源的開發(fā)與利用等。其次，要完善上級財政部門對下級的財政監(jiān)督機制，建立一整套財政支出效益的考核指標(biāo)，逐步實現(xiàn)財政由供給型向效益型轉(zhuǎn)變；在一定時期和條件下，控制支出總量，避免因財力拮據(jù)而使財政管理和監(jiān)督流于形式；將財政監(jiān)督置于法制化建設(shè)中，使財政監(jiān)督變?yōu)橐环N以法制為基礎(chǔ)的有效的監(jiān)督。再次，規(guī)范政府收入分配機制。一方面要完善稅制，加強征管，強調(diào)集中，糾正財力分散化的趨勢，另一方面要對稅外收費逐步清理、規(guī)范，該取消的堅決取消。率先實現(xiàn)中央一級政府收入機制的規(guī)范化，由此將"費改稅"和"規(guī)范費"延伸到地方各級政府，從而在全國范圍內(nèi)逐步推開。

　　結(jié)語：我國目前實行的分稅制，有許多不如人意之處，需要繼續(xù)深化改革。因為，我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相當(dāng)迅速，地區(qū)差距很大；社會主義市場體系雖已初步形成，但尚不夠健全；中央與地方的事權(quán)范圍雖已初步劃分，但尚不夠規(guī)范，各級事權(quán)事責(zé)還有待明確；稅收制度也不夠完善，等等。在這種情況下，試圖實行徹底分稅制是不現(xiàn)實的。所以，分稅制的改革仍應(yīng)以集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的，中央稅、地方稅和中央地方共享稅共存的不徹底型分稅制為主，進行逐步的、逐漸的改革。

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