我國保稅區(qū)應對入世后的策略研究

來源: 李敏編輯： 2006/09/26 10:13:18　　字體：大小

　　一、WTO與我國現(xiàn)行的保稅區(qū)

　?。ㄒ唬┪覈６悈^(qū)符合WTO的基本原則

　　我國的保稅區(qū)是參照國際通行的自由貿(mào)易區(qū)模式而設立的對外開放度最大、政策最優(yōu)惠的特殊經(jīng)濟區(qū)域，其作用在于：一是作為吸引國內(nèi)外資金的投資促進區(qū)；二是作為帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的功能區(qū)；三是作為按國際慣例運作的試驗區(qū)。國家希望通過集中建設完善的基礎(chǔ)設施，采取國際上自由貿(mào)易區(qū)、自由港的通行做法，創(chuàng)造對中外客商富有吸引力的軟、硬投資環(huán)境，促進中外投資企業(yè)利用保稅區(qū)特殊的政策和有利區(qū)位優(yōu)勢，從事國際貿(mào)易、出口加工和保稅倉儲等業(yè)務，使保稅區(qū)成為所在地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟的重要窗口。

　　入世后，保稅區(qū)是否違反WTO的基本原則？是否還有存在下去的必要？這是人們普遍關(guān)心的一個問題。在WTO的相關(guān)協(xié)定里，并無在一國領(lǐng)土內(nèi)單獨設立自由貿(mào)易區(qū)（港）或出口加工區(qū)的具體規(guī)定，但有兩個相關(guān)的條文，一是總協(xié)定第24條對毗鄰的締約國間為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟合作而建立的關(guān)稅聯(lián)盟和自由貿(mào)易區(qū)作了明確的規(guī)定，認為這種形式有利于世界多邊貿(mào)易一體化，可加快國際投資和貿(mào)易自由化的進程。二是關(guān)貿(mào)總協(xié)定中關(guān)于邊境貿(mào)易的規(guī)定。據(jù)此，我們有理由認為，在WTO締約方內(nèi)創(chuàng)建自由貿(mào)易區(qū)（港）或保稅區(qū)是推進貿(mào)易自由化的一種有效手段，與WTO的基本原則是一致的。

　?。ǘ┪覈６悈^(qū)存在的主要問題

　　1997年7月17日，外經(jīng)貿(mào)部對我國保稅區(qū)的功能作了明確闡述：“保稅區(qū)是經(jīng)國務院批準設立，由海關(guān)實施特殊監(jiān)管的經(jīng)濟區(qū)域，是目前我國開放度和自由度最大的經(jīng)濟區(qū)域。其主要功能是轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工、保稅倉儲”。與其它區(qū)域相比，保稅區(qū)享受一些特殊的政策，如從境外進入保稅區(qū)和從保稅區(qū)運往境外的貨物，免征關(guān)稅和增殖稅、消費稅，涉及進出口許可證管理的貨物免領(lǐng)許可證；對保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)自用的進口設備、建筑材料及用于加工的料件免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)稅，不需設銀行保證金臺賬；保稅區(qū)企業(yè)可保留現(xiàn)匯帳戶，實行意愿結(jié)售匯。

　　近年來，我國的保稅區(qū)充分發(fā)揮地域與政策優(yōu)勢，在招商引資、國際貿(mào)易、出口加工等方面取得了顯著成績，已成為我國開展外向型經(jīng)濟的主戰(zhàn)場，在國民經(jīng)濟中起到了“先行、示范、輻射、帶動”作用。然而，在取得成績的同時，也存在著很多問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1.在政策法規(guī)方面，到目前為止，尚沒有一部有關(guān)保稅區(qū)的全國性法規(guī)。由于國家沒有對保稅區(qū)作出明確性定位，因此各保稅區(qū)基本上都在“摸著石頭過河”，發(fā)展很不規(guī)范。

　　2.在管理體制方面，國外自由貿(mào)易區(qū)一般采用“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管模式，即“一線放開，二線管住；區(qū)內(nèi)自由，管住卡口；管出不管進”。我國的保稅區(qū)雖然也以“境內(nèi)關(guān)外”作為目標模式，但遠未實現(xiàn)。主要原因在于：一是行政管理體制方面，港口和保稅區(qū)分離，15個保稅區(qū)沒有一家是港區(qū)合一的；二是貨物監(jiān)管體制方面，出入境檢驗機構(gòu)在一線把關(guān)，海關(guān)監(jiān)管的則是二線?？梢?，我國保稅區(qū)目前實行的仍是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”模式。

　　3.在貿(mào)易功能方面，仍主要表現(xiàn)在國內(nèi)轉(zhuǎn)口貿(mào)易上，而國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易開展的較少。

　　4.在倉儲物流功能方面，由于我國轉(zhuǎn)口運輸不發(fā)達，加之大多數(shù)倉儲物流企業(yè)管理水平較低，區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設施不完善，因而在很大程度上限制了保稅區(qū)倉儲物流發(fā)展。

　　5.在出口加工功能方面，起步遲、規(guī)模小，未能充分發(fā)揮我國勞動力成本低、資源豐富的優(yōu)勢。高科技含量、高附加值出口加工產(chǎn)品較少。

　　此外，對部分保稅區(qū)而言，除上述各保稅區(qū)遇到的普遍問題外，還存在一些特殊問題，主要有：

　　1.政策不配套。一是保稅區(qū)三資企業(yè)待遇問題，這些企業(yè)目前仍不能與區(qū)外三資企業(yè)享受同等待遇，不具有自營進出口權(quán)。二是國家對保稅區(qū)企業(yè)開展國際貿(mào)易的限制和對代理出口政策的界定不明確，特別是代理公司出口退稅方式與國家現(xiàn)行出口退稅管理規(guī)定不完全吻合，代理公司業(yè)務操作和進一步發(fā)展沒有得到切實保障。三是對高科技產(chǎn)業(yè)的認定方面，按規(guī)定由省一級科委認定，多數(shù)保稅區(qū)所在城市為副省級城市，理應享受相應權(quán)限，但目前企業(yè)仍不能享受高科技產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠。

　　2.高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到周邊環(huán)境的制約。一是空運、海運航班少、運費貴，加工貿(mào)易料件通過其它機場保稅結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù)復雜。二是周邊產(chǎn)業(yè)配套不完善，保稅料件異地轉(zhuǎn)產(chǎn)手續(xù)復雜，從香港轉(zhuǎn)口成本大幅提高。三是周邊城市化程度不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的生活配套設施供應不足。四是本地高水平的大學和科研院所不多，高素質(zhì)的人才缺乏。

　　3.保稅區(qū)自身的軟硬配套設施如區(qū)域網(wǎng)絡建設等也對招商引資工作構(gòu)成一定的影響。

　　二、入世給我國保稅區(qū)帶來的機遇

　?。ㄒ唬楸６悈^(qū)發(fā)展帶來一個穩(wěn)定的政策環(huán)境

　　入世后，我國的經(jīng)濟和貿(mào)易政策將更加透明、統(tǒng)一和規(guī)范，將為國內(nèi)外客商開展正常的商務活動提供一個良好的宏觀環(huán)境。多年來，保稅區(qū)在建設與發(fā)展中遇到的最大問題就是國家政策的不確定性、各部門政策的多變性和不統(tǒng)一性，從而制約了保稅區(qū)的規(guī)范發(fā)展。

　　非歧視原則是WTO最基本的原則，目前，保稅區(qū)內(nèi)外商投資企業(yè)的國民待遇問題尚未得到真正的解決，仍被視為境外企業(yè)，在非保稅區(qū)開展進出口業(yè)務也受到限制。入世后，區(qū)內(nèi)企業(yè)在國內(nèi)市場準入方面將享受與區(qū)外企業(yè)同等的待遇。

　?。ǘ楸６悈^(qū)招商引資和行業(yè)發(fā)展帶來新契機

　　1.將引發(fā)新一輪在保稅區(qū)投資的熱潮。入世后，我國將給外商投資企業(yè)以國民待遇，既不限制外商投資企業(yè)產(chǎn)品內(nèi)銷，也不要求其外匯必須自求平衡，同時還將對外商開放服務貿(mào)易市場，這些都會促進外商在華投資。

　　2.將帶動轉(zhuǎn)口貿(mào)易和倉儲物流業(yè)的飛速發(fā)展。入世后，港口和保稅區(qū)將進一步按“過境自由”原則開放，過境貨物將大量增加，這是繁榮保稅區(qū)和倉儲業(yè)的極大機遇。多數(shù)保稅區(qū)緊連港口并建有連接港區(qū)的專用通道，過境貨物可以按WTO的“過境自由”原則進入保稅倉儲區(qū)儲存。同時，關(guān)稅總水平的進一步下降必然帶來進出口貨物的大量增加。

　　我國外貿(mào)進出口的90%是通過海運實現(xiàn)的，據(jù)預測，未來幾年，我國港口外貿(mào)海運量年均遞增8%-10%，屆時，港口的貨源基礎(chǔ)將會得到空前的擴大。港口貨運量的增加將會帶動貨代、船代、保險、電信等服務行業(yè)的發(fā)展，促進與港口貨物運輸和物流服務相關(guān)的服務貿(mào)易的增長。

　　3.為以港口為依托的保稅區(qū)服務貿(mào)易帶來難得的發(fā)展機遇。隨著入世后外資向金融、咨詢、法律服務、商業(yè)批發(fā)零售、運輸?shù)阮I(lǐng)域的拓寬，保稅區(qū)吸引外商投資碼頭經(jīng)營及其相關(guān)的服務業(yè)、商品展示及各類咨詢服務機構(gòu)等服務貿(mào)易項目成為可能。

　　（三）將大力促進保稅區(qū)出口加工業(yè)的發(fā)展

　　入世后，原則上所有發(fā)達國家都將給我國普惠制待遇，給惠面將進一步擴大，這將對我國出口帶來有利影響。此外，WTO各締約方之間應該無條件地給予最惠國待遇，這也將有利于我國出口市場的穩(wěn)定。同時，由于世貿(mào)成員之間關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘水平的普遍降低、我國貿(mào)易政策的進一步規(guī)范和貿(mào)易環(huán)境的進一步改善，保稅區(qū)的出口加工業(yè)必將獲得一次極大的發(fā)展機遇。

　　三、入世給我國保稅區(qū)帶來的影響和挑戰(zhàn)

　?。ㄒ唬氨６悺薄ⅰ懊舛悺?、“免證”的政策優(yōu)勢將削弱

　　保稅優(yōu)勢是保稅區(qū)政策功能優(yōu)勢的核心。入世后，我國將承擔關(guān)稅減讓義務，這將在很大程度上削弱保稅區(qū)的保稅政策優(yōu)勢。按目前政策，保稅區(qū)不受許可證和主動配額的限制。入世后，我國要承擔取消許可證、配額等非關(guān)稅措施的義務，企業(yè)的外貿(mào)經(jīng)營權(quán)也將逐步放開，從審批制過渡到登記制。因此，入世后，保稅區(qū)的“免證”功能將受到很大的沖擊。同時，隨著外貿(mào)外匯政策的放寬，保稅區(qū)企業(yè)在外匯管理方面的優(yōu)勢也將逐步喪失。此外，由于國民待遇原則的實現(xiàn)，區(qū)內(nèi)企業(yè)現(xiàn)有的在進口設備和原輔材料方面實行免稅的優(yōu)勢也將喪失。

　?。ǘ┴敹悆?yōu)惠政策和稅收將受到影響

　　保稅區(qū)除具有一些特別功能外，還享有特殊的財稅優(yōu)惠政策。一是表現(xiàn)在企業(yè)所得稅方面，保稅區(qū)企業(yè)享有經(jīng)濟特區(qū)外商投資企業(yè)所得稅“兩免三減半”的優(yōu)惠，且所得稅稅率為15%.二是表現(xiàn)在外匯管理方面，區(qū)內(nèi)企業(yè)均可開設外匯帳戶，其經(jīng)營所得外匯可保留現(xiàn)匯，周轉(zhuǎn)使用。三是表現(xiàn)在地方出臺的稅收返還政策方面，如一定比例營業(yè)稅及地方留成稅收的返還。入世后，按照國民待遇原則，全國將實行統(tǒng)一的經(jīng)濟政策，各種區(qū)域性的、局部性的特殊經(jīng)濟優(yōu)惠政策將被逐步取消。下面分別對入世后各類稅收可能受到的影響作些具體分析：

　　1.關(guān)稅稅率的下降會帶來關(guān)稅收入和海關(guān)代征的增值稅、消費稅的下降，但從長期來看，關(guān)稅水平的降低和非關(guān)稅壁壘的逐步取消，進口貿(mào)易額將大幅上升，因此關(guān)稅和“兩稅”收入也會相應增加。

　　2.國家將按國際慣例對出口商品實行“零稅率”政策，以鼓勵出口，這雖然有利于保稅區(qū)企業(yè)進一步擴大出口，但卻相應減少了部分增殖稅收入。而對從事進口貿(mào)易或進口原材料的保稅區(qū)企業(yè)來說，關(guān)稅和“兩稅”下降，減少了進項稅額抵扣，在銷項稅額不變的情況下，增殖稅會增加。

　　3.隨著在營業(yè)稅中占重要地位的金融、保險、郵電通訊、房地產(chǎn)、倉儲運輸、咨詢中介等行業(yè)的發(fā)展，營業(yè)稅收入將會有較快的增長。

　　4.對進口企業(yè)而言，進口成本降低，利潤增加，所得稅相應增加；對出口企業(yè)而言，退稅率提高，國際市場擴大，利潤增加，所得稅也會相應增加。

　?。ㄈ﹨^(qū)內(nèi)現(xiàn)行重點行業(yè)將受到影響

　　1.電子信息產(chǎn)業(yè)將受到較大的沖擊。電子信息產(chǎn)業(yè)是多數(shù)保稅區(qū)重點發(fā)展行業(yè)，但我們擁有完全知識產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)還很少。入世后，保稅區(qū)內(nèi)的一些沒有自主知識產(chǎn)權(quán)、價格偏高、質(zhì)量不具有明顯優(yōu)勢的產(chǎn)品和行業(yè)將會受到一定的沖擊。

　　2.貿(mào)易型公司的比例將進一步下降。目前在保稅區(qū)注冊的企業(yè)絕大部分是貿(mào)易型企業(yè)，稅收的90%以上來源于它們，入世后，隨著各項優(yōu)惠政策的逐步取消，在保稅區(qū)注冊貿(mào)易公司的政策優(yōu)勢也將喪失，貿(mào)易型企業(yè)所占比例將大幅度降低。保稅區(qū)內(nèi)許多生產(chǎn)型企業(yè)目前基本上不提供稅收，如果這種狀況在短期內(nèi)得不到有效改善，生產(chǎn)型企業(yè)交納的稅收不足以彌補貿(mào)易型公司減少而帶來的稅收下降，那么，保稅區(qū)的稅源在短期內(nèi)將受到很大影響。

　　3.倉儲物流企業(yè)將面臨激烈競爭。從總體上看，雖然人世對保銳區(qū)倉儲物流業(yè)有利，但與國際著名倉儲物流企業(yè)相比，我國保稅區(qū)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)在人才、管理、資金等方面都居于劣勢，因此，激烈的競爭將在所難免。

　　四、我國保稅區(qū)應對入世后的對策措施

　?。ㄒ唬┍M快明確保稅區(qū)定位，理順保稅區(qū)政策

　　應制定全國統(tǒng)一的保稅區(qū)法規(guī)，明確保稅區(qū)的功能、性質(zhì)、作用，推動我國保稅區(qū)向國際規(guī)范的自由貿(mào)易區(qū)（港）方向發(fā)展。

　?。ǘ崿F(xiàn)優(yōu)勢轉(zhuǎn)換

　　入世后，保稅區(qū)的政策優(yōu)勢逐步弱化，過去那種單純依賴國家特殊優(yōu)惠政策進行招商引資的思路顯然不再適合形勢發(fā)展的需要。但是，與其他區(qū)域相比，入世后，保稅區(qū)仍然在很多方面具有優(yōu)勢。首先，保稅區(qū)在“國際貿(mào)易、保稅倉儲、出口加工”方面仍具有較強的功能優(yōu)勢；其次，多數(shù)保稅區(qū)緊鄰港口，具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢；第三，經(jīng)過多年發(fā)展，各保稅區(qū)已形成了一支結(jié)構(gòu)合理、精干高效的招商和服務隊伍，建立了一套行之有效的服務體系和規(guī)章制度，建設了相對完善的基礎(chǔ)設施。

　　總之，入世后，應努力形成我國保稅區(qū)的新優(yōu)勢，這就是：便捷、科學的管理體制，完善、合理的基礎(chǔ)設施，規(guī)范、統(tǒng)一的政策法規(guī)，高效、現(xiàn)代的運作方法。高效的管理體制是良好的投資軟環(huán)境的重要方面，軟環(huán)境往往比基礎(chǔ)設施等硬環(huán)境更有吸引力。

　?。ㄈ┘铀俑蹍^(qū)一體化，發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)

　　根據(jù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定的過境自由原則，港口對過境貨物必須實施一系列開放、自由的管理。如果目前港區(qū)分離的體制繼續(xù)存在下去，那么保稅區(qū)的政策和管理體制就不能輻射到港口，過境自由的原則將難以實施。此外，保稅區(qū)倉儲、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工三大功能的開發(fā)都離不開港口物流規(guī)模的擴大，而物流的擴大又離不開保稅區(qū)鄰港產(chǎn)業(yè)的配套服務，港區(qū)伴生發(fā)展已成為國際通行自由貿(mào)易區(qū)（港）的常見模式。為此，必須加快保稅區(qū)和配套港口的港區(qū)一體化進程，使保稅區(qū)充分利用港口的交通中轉(zhuǎn)作用，為形成人流、物流、資金流、信息流創(chuàng)造條件，進而加快國際貿(mào)易、金融保險業(yè)和咨詢業(yè)的發(fā)展，全面繁榮區(qū)內(nèi)經(jīng)濟。

　?。ㄋ模┐罅Πl(fā)展出口加工

　　1999年以來，國家調(diào)整、規(guī)范了加工貿(mào)易政策，決定開展“加工貿(mào)易出口加工區(qū)”試點工作，今后將逐步引導加工貿(mào)易向加貿(mào)易出口加工區(qū)和保稅區(qū)集中，這就為保稅區(qū)大力發(fā)展加工貿(mào)易提供了極好的契機。保稅區(qū)所在地大都是加工貿(mào)易較發(fā)達的地區(qū)，具有得天獨厚的港口條件。在國家鼓勵和規(guī)范加工貿(mào)易發(fā)展的新政策實施后，加工貿(mào)易必將有較大發(fā)展，這將給保稅區(qū)提供一次難得的機遇。

　　（五）大力發(fā)展與港口及航運業(yè)相關(guān)的服務業(yè)

　　從近期目標看，要遵循先行一步、逐步放開、重點推進原則，確定保稅區(qū)服務貿(mào)易發(fā)展重點。保稅區(qū)是所在地區(qū)對外開放的重點和先導，在發(fā)展進出口貨物相關(guān)服務貿(mào)易方面必須先行一步。

　　從中期發(fā)展目標看，要加強攬貨服務以及航運相關(guān)服務業(yè)開放，為進出口加工、倉儲物流等相關(guān)延伸服務提供豐富的貨源基礎(chǔ)。

　　從遠期發(fā)展目標看，要面向未來，積極推進自由港或自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展模式。

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