內(nèi)容提要： 本文認為，稅費負擔過重不是造成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢、農(nóng)民收入下降的根本原因。農(nóng)村問題的癥結(jié)主要在于長期以來政府職能定位不當及政府管制政策的失誤。因此，為徹底解決問題，應加快轉(zhuǎn)變政府職能，逐步取消對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的各種不當管制，采取積極措施減少農(nóng)業(yè)人口、增加農(nóng)民收入，并同時構建合理的財政體制與稅費制度。

　　關鍵詞： 農(nóng)村稅費負擔    政府職能與管制政策    財政體制    農(nóng)業(yè)人口

　　近年來政府一直在不斷嘗試、推進農(nóng)村稅費改革，卻是“減負”年年講，“負擔”逐年增，效果不甚理想?，F(xiàn)階段“并稅式”的農(nóng)村稅費改革雖然取得了一定成效，但很多地方負擔出現(xiàn)了反彈，似乎陷入所謂“黃宗羲定律”陷阱。實際上，農(nóng)村稅費負擔涉及兩方面的問題：農(nóng)民收入與政府稅費。那么，究竟是農(nóng)村稅費負擔過重導致農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展遲滯、農(nóng)民收入下降，還是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過慢導致稅費負擔加重？抑或是隱含著其他因素，使得農(nóng)民收入增長放緩，農(nóng)村稅費負擔過重？筆者認為，深層次的原因主要在于長期以來政府職能定位不當及政府管制政策失誤。

　　一、政府職能與政府管制政策問題

　　我國處于社會主義初級階段，政府與市場關系扭曲，政府職能定位不當。實行市場經(jīng)濟以來，政府的經(jīng)濟職能還大量留存于市場中，還在很大程度上控制著經(jīng)濟資源的配置權力。政府為了實現(xiàn)對于發(fā)達國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。為了支撐這些產(chǎn)業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標，制定各種管制政策，干預整個經(jīng)濟體系，形成資源配置機制、宏觀相對價格、微觀決策權“三位一體”的制度結(jié)構。實際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

　　政府管制政策的首要功能是對社會資源配置權的控制。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以后，政府主要通過強化對財政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會資源，在農(nóng)村也不例外。政府控制大宗農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料的流通，對勞動力流動直接干預，抑制農(nóng)村金融發(fā)展。其次是宏觀價格信號的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價格的管制逐步放松，但對農(nóng)產(chǎn)品的干預卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預農(nóng)民的具體生產(chǎn)舉措，控制農(nóng)產(chǎn)品市場和相應的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，使農(nóng)戶對市場需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農(nóng)產(chǎn)品價格，都是對市場價格的干擾，從經(jīng)濟上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預，尤其是對一些糧棉的主產(chǎn)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對農(nóng)村社會經(jīng)濟的管制，扭曲了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)出的相對價格，抑制了農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場的發(fā)育，阻礙了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理流動和資源配置，使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營決策背離比較優(yōu)勢，抑制了農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整和農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的長遠增長。而且，由于信息不對稱，管制政策在政府內(nèi)部的傳導過程，引起政府規(guī)模的自然擴張，政府與民間部門爭奪經(jīng)濟資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機會就越多，經(jīng)濟就越落后。當然，農(nóng)業(yè)本身有其特性，但政府對農(nóng)村經(jīng)濟干預政策存在失誤。當市場結(jié)構被人為扭曲之后，任何治理結(jié)構均告無效，看似正確的法律的實施也無從談起。

　　近年來發(fā)展中國家所面臨的一個基本問題就是如何解除管制，實現(xiàn)市場化。在經(jīng)濟全球化的今天，市場競爭日益加劇，中國已然參與到國際經(jīng)濟大循環(huán)中，而且程度日益加深。因此必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，由傳統(tǒng)的“管理型”政府向“服務型”政府轉(zhuǎn)變，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，構筑完善的市場經(jīng)濟體系。逐步取消對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的各種不當管制政策，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入。

　　二、減少農(nóng)業(yè)人口問題

　　農(nóng)民收入增長，一般的方法是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。2002年世界銀行曾對50年來其自身和其他國際機構的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略作總結(jié)性回顧，其時林毅夫發(fā)言指出，50年來，提高農(nóng)民收入傳統(tǒng)上是以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、改進農(nóng)業(yè)基礎設施、引進科技為基礎。這樣一個政策基本上沒有成功，長期、可持續(xù)地提高農(nóng)民收入的水平，僅靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出無法達到目標。農(nóng)產(chǎn)品需求彈性低，即使全國經(jīng)濟水平有很大提高，人均收入增加對農(nóng)產(chǎn)品需求的拉動作用也較小。農(nóng)產(chǎn)品價格彈性也低，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)率提高，產(chǎn)量增加，價格會下降很多，以致“谷賤傷農(nóng)”。所以，靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農(nóng)民收入問題的主要辦法，長期、可持續(xù)的辦法只有靠減少農(nóng)業(yè)勞動力。通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)、就業(yè)結(jié)構，促進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不斷降低農(nóng)業(yè)就業(yè)的比重和數(shù)量，相應增加農(nóng)村勞動力的耕地和提高農(nóng)產(chǎn)品商品率，農(nóng)民收入才有可能保持和國民經(jīng)濟同步增長。理論分析和別國實踐都已證明了這一點，我國的經(jīng)驗也同樣如此。從1978年到1984年，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，農(nóng)民收入增加靠的是農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高。此后，農(nóng)民收入增加的主要途徑是減少農(nóng)業(yè)人口。1985年到1990年初鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速增長，提供了1億多個離土不離鄉(xiāng)的非農(nóng)就業(yè)機會。此后則是大規(guī)模的城市建設對大量的農(nóng)民工的需求，又提供了1億個離土離鄉(xiāng)的就業(yè)機會。近幾年城市里出現(xiàn)“通貨緊縮”，新增就業(yè)機會減少，農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的渠道阻塞，大量勞動力滯留農(nóng)村。而且，由于生產(chǎn)能力過剩，市場競爭加劇，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)，離土不離鄉(xiāng)的勞動力也回流到農(nóng)業(yè)。這是農(nóng)民收入增長緩慢甚至停滯的一個重要原因。農(nóng)民收入如果要有比較合理的增長，則“十五”計劃期間每年必須在城里為農(nóng)民提供800萬個就業(yè)機會。1990年我國第四次人口普查時農(nóng)村人口占全國人口總數(shù)74%，2001年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國總?cè)丝?3億，農(nóng)村人口8億，占全國人口總數(shù)64%.農(nóng)村人口比重10年降一成，速度緩慢。

　　政府應采取積極措施促進農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并維護進城農(nóng)民的權益：一是解決農(nóng)民戶籍問題。戶籍制度不改革，進城農(nóng)民就不可能享受和城市居民同等的權利。我國憲法賦予所有公民遷徙的自由，農(nóng)民不應該受到歧視。二是解決土地問題?？稍谵r(nóng)村實行永佃制，土地產(chǎn)權屬于集體，使用權屬于農(nóng)民。生不增、死不減，可有償轉(zhuǎn)讓，促進土地流轉(zhuǎn)和土地市場建設。三是促進中小企業(yè)的發(fā)展。根據(jù)比較優(yōu)勢發(fā)展戰(zhàn)略，目前我國的比較優(yōu)勢是勞動力多、勞動力便宜，應該多發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，或發(fā)展資本、技術密集型產(chǎn)業(yè)中勞動力較為密集的區(qū)段，而這類產(chǎn)業(yè)和區(qū)段中的企業(yè)以中小企業(yè)為主。大力發(fā)展中小企業(yè)可以滿足城市就業(yè)的需要和吸納農(nóng)村富余勞動力。目前中小企業(yè)發(fā)展的“瓶頸”在于缺乏金融支持和服務，投融資困難。因此，金融體制改革應促進以中小銀行為中介的間接融資，政府在財稅政策上也應給予中小企業(yè)大力支持。四是加快城鎮(zhèn)化建設。

　　三、增加農(nóng)民收入問題

　?。ㄒ唬┙⑷珖y(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場

　　打破農(nóng)產(chǎn)品市場現(xiàn)有格局，積極建設全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，充分發(fā)揮各地區(qū)農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢。東部地區(qū)將會隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的提高，逐漸失掉比較優(yōu)勢。讓出部分農(nóng)產(chǎn)品市場給中、西部，從而形成東部拉動中西部農(nóng)村發(fā)展的良性循環(huán)。如果國內(nèi)市場分割，東部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢喪失之后，直接從國外進口農(nóng)產(chǎn)品，將和國際市場形成循環(huán)。而中、西部農(nóng)村無法分享東部發(fā)展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷拉大。政府應積極推動諸如市場中介、信用、法律等軟環(huán)境的建設，諸如道路、通訊、運輸、倉儲等硬環(huán)境的建設可由各級政府財政支持，或由國內(nèi)和國際民間資本投資。

　?。ǘ└纳妻r(nóng)村基礎設施

　　現(xiàn)階段生產(chǎn)能力過剩，通貨緊縮，使農(nóng)村勞動力離土離鄉(xiāng)的異地轉(zhuǎn)移和離土不離鄉(xiāng)的就地轉(zhuǎn)移渠道受阻。農(nóng)村地區(qū)的基礎設施項目投資少、工期短、見效快，具有很好的經(jīng)濟效益和社會效益。增加與農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)緊密聯(lián)系的基礎設施建設，全面改善農(nóng)村的水、電、路等小型基礎設施，可以在農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造大量就業(yè)機會，直接增加農(nóng)民收入；改善農(nóng)村生活環(huán)境，有助于啟動農(nóng)村消費市場，消化過剩生產(chǎn)能力，進而促進農(nóng)民收入可持續(xù)增長，也有助于改善農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境。只有解決通貨緊縮問題，使國民經(jīng)濟恢復正常運轉(zhuǎn)，增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的投資和就業(yè)機會，農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移才能有序和持續(xù)，農(nóng)民收入才可能有和城市居民大致相等的增長。因此，加快農(nóng)村基礎設施建設，是當前實現(xiàn)農(nóng)村勞動力就業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整，增加農(nóng)民收入的有效措施，也有利于啟動農(nóng)村的存量需求，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距 .

　?。ㄈ┘哟髮r(nóng)業(yè)科研的支持力度

　　加入WTO對我國農(nóng)民來說既是機遇也是挑戰(zhàn)。我國糧食科研特別是水稻科研在國際上處于領先地位，而蔬菜、水果等勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品的科研與國際水平相比還有很大差距。因此，某些地區(qū)、品種面臨著國外進口產(chǎn)品的競爭壓力，如大豆、玉米、小麥等土地密集型產(chǎn)品。政府應加大對農(nóng)產(chǎn)品的科研支持力度，促進與其他國家或地區(qū)的合作，改善品種和質(zhì)量，達到國際市場的要求，幫助農(nóng)民把握住勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展機遇，增加收入。

　　四、財政體制問題

　　農(nóng)村稅費負擔與現(xiàn)行財政體制有一定關系?，F(xiàn)行分稅制下中央財政將多數(shù)規(guī)模較大、征收成本較低的稅種集中在自己手里，屬于地方財政的都是小稅種，且難以征收。地方財政也缺乏必要的稅種選擇權、稅率調(diào)整權及一定條件下的設稅權。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔著許多中央政府的實施任務，卻無相應的收入來源，加重了農(nóng)村的稅費負擔。

　　我國政府間關系尚未理順，責權利不對稱且缺乏法律約束。財權的劃分應以事權為基礎，根據(jù)公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，在劃分事權的基礎上，再相應劃分財權，并在程序上予以規(guī)范化、法治化。這是國外的普遍做法，也是成功經(jīng)驗。目前中央政府與地方政府之間的職責比較混亂。中央與地方之間的關系在中國是一個歷史問題。中央政府事無巨細，樣樣干涉，管不了也管不好。地方政府則成為中央政府的附屬、縮影，無獨立意識也無獨立地位，往往不對本級負責，而只對上級負責。在這種狀況下，一些本應由中央政府承擔的職責轉(zhuǎn)嫁給了地方，而一些應由地方承擔的職責，越俎代庖。其次，地方政府層級和財政層級過多。市場經(jīng)濟國家一般為三級或準三級架構政府，我國憲法明確規(guī)定為五級政府。相應地，地方財政也層級過多，且處于比較混亂的狀態(tài)。地方各級政府職責模糊、交叉，而且省與省以下地方政府之間的關系往往比照中央與地方之間的關系，責權較多地集中于省級政府，事權卻大量下移。 因此，需要加快構建公共財政體制框架，在完成政府職能和角色轉(zhuǎn)變的基礎上，適度簡化政府層級。合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務的管理責權，屬于全國性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務，管理權限劃歸中央；屬于行政區(qū)域內(nèi)的地方性事務，管理權限劃歸地方；屬于中央和地方共同管理的事務，分別不同情況，明確中央與地方各自的管理范圍和責任。在合理劃分中央與地方經(jīng)濟社會事務管理責權的前提下，理順中央和地方政府在財稅領域的分工和職責。按照“一級政府、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產(chǎn)權、一級舉債權”的原則，構造完整的多級財政。同時，不斷完善自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付制度，構建科學、合理的公共財政體系。

　　五、規(guī)范政府稅費問題

　?。ㄒ唬┤∠r(nóng)業(yè)稅，逐步建立一元稅制

　　最近國務院作出降低農(nóng)業(yè)稅稅率并逐步取消農(nóng)業(yè)稅的決定，以減輕農(nóng)民負擔，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。但從長遠看，應建立一元稅制，將農(nóng)業(yè)稅并入統(tǒng)一的稅收體系，徹底解決現(xiàn)行二元稅制弊端。近期來看，我國依靠從農(nóng)業(yè)提取積累支持工業(yè)發(fā)展的歷史階段已經(jīng)過去，2001年我國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占整個GDP的比重為15.2%，當年農(nóng)、牧業(yè)稅收收入總額為285.8億元，如果包括耕地占用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅則為481.7億元，當年社會固定資產(chǎn)投資總額為37213.49億元，即使把農(nóng)業(yè)各稅都提高一倍用以支持工業(yè)建設，也只不過能使全社會的固定資產(chǎn)投資增加1.3%.農(nóng)業(yè)稅占政府財政收入比重很低， 2001年農(nóng)業(yè)各稅只占中央政府財政收入的5.6%，取消農(nóng)業(yè)稅應當可行。2002年中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付的總額為7332億元，如果取消農(nóng)業(yè)稅，地方政府減少的稅收由中央政府以專項轉(zhuǎn)移支付補貼，則中央政府要增加的轉(zhuǎn)移支付也只有6.6%，財政可以承受。

　?。ǘ┮?guī)范農(nóng)村收費

　　根據(jù)公共產(chǎn)品理論，稅費各有定位，是兩種性質(zhì)不同的財政收入形式。稅收服務于公共產(chǎn)品，費則主要服務于準公共產(chǎn)品。規(guī)范的財政收入機制應稅費并存。收費曾是農(nóng)民沉重負擔的重要原因，在農(nóng)村稅費改革中，“三提五統(tǒng)”等不合理收費已經(jīng)取消，但合理的收費也還是必要的。合理收費應予以保留，并納入預算內(nèi)管理。

　　參考文獻

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