政府采購(gòu)制度是在長(zhǎng)期的政府采購(gòu)實(shí)踐中形成的旨在規(guī)范政府采購(gòu)行為的一系列規(guī)則和慣例。政府采購(gòu)制度最早形成于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國(guó)家，至今已有200多年歷史。目前，政府采購(gòu)制度被世界許多國(guó)家廣泛采用，已經(jīng)成為這些國(guó)家公共支出管理中普遍采取的一種行之有效的手段。在我國(guó)，上海率先于1995年運(yùn)用政府采購(gòu)方式加強(qiáng)財(cái)政支出管理以來(lái)，其他省市也紛紛試行政府采購(gòu)。我國(guó)的政府采購(gòu)制度已經(jīng)從無(wú)到有，開(kāi)始進(jìn)入探索和實(shí)踐的新階段。

　　推行政府采購(gòu)制度是為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形式而進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。這一制度的實(shí)施改變了過(guò)去重預(yù)算輕使用的傾向，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制參與財(cái)政支出管理，因而是一種特殊的市場(chǎng)行為。在推行政府采購(gòu)制度的過(guò)程中，有許多重大問(wèn)題需要加以研究解決。本文在總結(jié)上海及部分兄弟省市近幾年來(lái)建立和完善政府采購(gòu)制度情況的基礎(chǔ)上，運(yùn)用政府采購(gòu)的一般理論，并借鑒國(guó)外政府采購(gòu)制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，著重分析政府采購(gòu)制度的管理體制，采購(gòu)模式的選擇，采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)立與定位，政府采購(gòu)市場(chǎng)的培育，以及采購(gòu)的監(jiān)督機(jī)制等熱點(diǎn)問(wèn)題，力求在政府采購(gòu)理論和組織管理上作深層次探索，為進(jìn)一步完善我國(guó)政府采購(gòu)制度提供理論和實(shí)踐依據(jù)。

　　一、政府采購(gòu)管理體制問(wèn)題

　　我國(guó)目前政府采購(gòu)管理體制主要有兩種類(lèi)型：一類(lèi)是部門(mén)管理制，另一類(lèi)是委員會(huì)制。比如，深圳和安徽采取了部門(mén)管理制，規(guī)定財(cái)政部門(mén)是政府采購(gòu)的主管機(jī)構(gòu)。財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)的主管部門(mén)，一定程度上有利于對(duì)政府采購(gòu)的管理，符合國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革關(guān)于一項(xiàng)行政事務(wù)宜由一個(gè)主管部門(mén)管理的精神，避免了多頭管理。但是，各種矛盾和沖突集中在財(cái)政部門(mén)，不利于政府采購(gòu)活動(dòng)的開(kāi)展，從而妨礙了政府采購(gòu)制度的順利推行。上海采取了委員會(huì)制，將有關(guān)部門(mén)吸納到委員會(huì)，共同參與政府采購(gòu)政策的制定，便于協(xié)調(diào)和化解部門(mén)之間的矛盾，這有利于政府采購(gòu)制度的建立和推行。

　　加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的約束與控制，是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期制度創(chuàng)新的重點(diǎn)。因此，推行政府采購(gòu)制度的目的不僅僅在于提供一套完整的操作規(guī)范，而且還必須對(duì)權(quán)力的行使進(jìn)行約束并輔之以有效的監(jiān)督，完善內(nèi)部機(jī)制和健全外部機(jī)制。政府采購(gòu)的管理體制實(shí)行委員會(huì)制可能比較適合這個(gè)時(shí)期的法制發(fā)展的特點(diǎn)。此外，在建立政府采購(gòu)制度的初期，實(shí)行委員會(huì)制也有利于協(xié)調(diào)各部門(mén)的矛盾和沖突，能有效地克服舊體制的弊端，從而有助于這項(xiàng)制度的確立。實(shí)行部門(mén)管理制則有利于政府的工作效率，降低政府運(yùn)作成本。實(shí)行委員會(huì)則有可能降低工作效率，增加政府投入，加大政府運(yùn)作成本。

　　無(wú)論采取哪種管理體制，都應(yīng)將政府采購(gòu)政策的制訂與執(zhí)行分開(kāi)。管理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)機(jī)構(gòu)的分離以及采購(gòu)機(jī)構(gòu)與中介機(jī)構(gòu)的分離，各自的權(quán)利義務(wù)的明確，彼此之間可以形成一種制約機(jī)制。從各地的情況來(lái)看，采購(gòu)主管部門(mén)與采購(gòu)政策的制定、采購(gòu)計(jì)劃的審批，而且還負(fù)責(zé)組織實(shí)施具體的采購(gòu)活動(dòng)。另一種情況是，成立政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的地方，政府采購(gòu)主管部門(mén)與采購(gòu)機(jī)構(gòu)關(guān)系密切，相當(dāng)于該部門(mén)的下設(shè)機(jī)構(gòu)。這種現(xiàn)象的存在，對(duì)政府采購(gòu)制度的推行有負(fù)面的影響，造成了一種不公平的利益分配機(jī)制，如果任其自由發(fā)展，政府采購(gòu)制度可能失去原有生命力。這是我國(guó)推行政府采購(gòu)制度中必須引起重視并應(yīng)予妥善解決的問(wèn)題。

　　當(dāng)前，我國(guó)通過(guò)新的政府機(jī)構(gòu)改革三定方案已經(jīng)明確了由財(cái)政部預(yù)算司作為國(guó)家政府采購(gòu)的綜合管理部門(mén)，但并沒(méi)有明確規(guī)定其他各部委與政府采購(gòu)管理部門(mén)之間的關(guān)系�，F(xiàn)實(shí)情況是：由財(cái)政部承擔(dān)全國(guó)政府采購(gòu)的管理和監(jiān)督工作，大部分靠財(cái)政撥款執(zhí)行的全國(guó)重大項(xiàng)目規(guī)劃審批管理由國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)，政府采購(gòu)領(lǐng)域的對(duì)外談判，以及如何使我國(guó)有關(guān)政策與WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》和APEC的政府采購(gòu)工作進(jìn)程相銜接，由對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部負(fù)責(zé)，而產(chǎn)業(yè)政策則由國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)制定。在理順政府采購(gòu)管理體制上，既要明確管理部門(mén)的職責(zé)，又要體現(xiàn)效率優(yōu)先，兼顧公平的原則。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)更好地體現(xiàn)一項(xiàng)行政事務(wù)由一個(gè)行政部門(mén)管理的原則，建議在政府采購(gòu)法的制定過(guò)程中，能夠很好地考慮建立高效的政府采購(gòu)管理體制的問(wèn)題，明確機(jī)構(gòu)職責(zé)和功能定位，使我國(guó)的政府采購(gòu)活動(dòng)真正建立在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上。

　　二、政府采購(gòu)模式的選擇問(wèn)題

　　政府采購(gòu)有集中采購(gòu)、分散采購(gòu)以及集中與分散相結(jié)合的采購(gòu)模式。我國(guó)除廣東省采取分散采購(gòu)的模式外，各地政府采購(gòu)制度都采取了集中與分散相結(jié)合的采購(gòu)模式。

　　集中采購(gòu)和分散采購(gòu)各有利弊。第一，集中采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于可以形成合力，如果運(yùn)用得當(dāng)，不僅可以調(diào)節(jié)社會(huì)供求總量，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，還可以增強(qiáng)政府對(duì)的調(diào)控能力。第二，集中采購(gòu)具有規(guī)模效應(yīng)，可以節(jié)約采購(gòu)成本，有利于形成社會(huì)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督。集中采購(gòu)實(shí)行分批采購(gòu)，雖具有較強(qiáng)的時(shí)間性和計(jì)劃性，但有時(shí)不利于行政機(jī)關(guān)開(kāi)展政務(wù)的需要。分散采購(gòu)用于小額采購(gòu)和經(jīng)常性采購(gòu)，能夠滿(mǎn)足政府機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)的需要。第三，在建立政府采購(gòu)制度的初期，以集中采購(gòu)為主、分散采購(gòu)為輔的采購(gòu)模式，可能更有利于這項(xiàng)制度的確立和完善。集中采購(gòu)能夠獲得最優(yōu)惠的價(jià)格，從而節(jié)省開(kāi)支，使財(cái)政性資金發(fā)揮最大的效用，而且由于事權(quán)的集中，有助于提高工作效率，節(jié)約采購(gòu)成本。此外，在地域遼闊、法制基礎(chǔ)薄弱的國(guó)家中，集中采購(gòu)模式有利于形成有效的部門(mén)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，從而使政府采購(gòu)制度步入良性的發(fā)展軌道。而實(shí)行分散采購(gòu)模式不利于對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督，使政府采購(gòu)制度流于形式，難以建立起真正的政府采購(gòu)制度。

　　從我國(guó)目前的實(shí)際情況看，宜實(shí)行集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的采購(gòu)模式，但集中采購(gòu)應(yīng)當(dāng)控制在適當(dāng)范圍，否則，從事集中采購(gòu)的機(jī)構(gòu)就可能成為第二個(gè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，不僅加大了政府的運(yùn)作成本，亦與政府采購(gòu)的宗旨不合。一般說(shuō)來(lái)，以下幾類(lèi)采購(gòu)可以適用集中采購(gòu)：一是大宗物品的采購(gòu)，即消耗量大的低值易耗品，如紙張等；二是單位價(jià)值較高的物品，如汽車(chē)村算機(jī)、空調(diào)、復(fù)印機(jī)等；三是一定采購(gòu)限額以上的服務(wù)；四是一定限額以上的工程采購(gòu)。

　　我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，國(guó)家在建立政府采購(gòu)制度時(shí)應(yīng)充分考慮我國(guó)各地的差異，對(duì)政府采購(gòu)模式僅作原則性的規(guī)定，或者采用多種采購(gòu)方式共存的局面，以便各地根據(jù)各自的情況，選擇合適的采購(gòu)模式。

　　三、政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、定位及其與相關(guān)部門(mén)的關(guān)系問(wèn)題

　　如前所述，各地基本采取了集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的模式，為實(shí)施集中采購(gòu)，分別設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的采購(gòu)機(jī)構(gòu)。例如，上海設(shè)立政府采購(gòu)中心進(jìn)行集中采購(gòu)，深圳設(shè)立專(zhuān)門(mén)從事招標(biāo)組織工作的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，安徽則設(shè)立省級(jí)政府采購(gòu)中心負(fù)責(zé)省級(jí)集中采購(gòu)。但是，這些采購(gòu)機(jī)構(gòu)的地位和性質(zhì)，存在較大的差異。

　　在建立政府采購(gòu)制度過(guò)程中，對(duì)采購(gòu)機(jī)構(gòu)的定位是一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為，采購(gòu)機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)是代理關(guān)系，采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理財(cái)政部門(mén)進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)。而且，在實(shí)際操作中，采購(gòu)機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門(mén)之間的代理關(guān)系，很可能轉(zhuǎn)變成為行政隸屬關(guān)系，從而違反了政府采購(gòu)制度的初衷。

　　另一種意見(jiàn)認(rèn)為，采購(gòu)機(jī)構(gòu)是政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)，是名副其實(shí)的獨(dú)立法人，依法享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，獨(dú)立進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)。采購(gòu)機(jī)構(gòu)以自己的名義與供應(yīng)商簽訂合同；在供應(yīng)商發(fā)生違約時(shí)，采購(gòu)機(jī)構(gòu)依法追究供應(yīng)商的違約責(zé)任；采購(gòu)機(jī)構(gòu)發(fā)生違約時(shí)，依法向供應(yīng)商承擔(dān)違約責(zé)任。這樣采購(gòu)機(jī)構(gòu)定位準(zhǔn)確，與財(cái)政部門(mén)的關(guān)系清楚，各自的權(quán)利義務(wù)明確，有利于提高采購(gòu)效益與效率。

　　但是，采購(gòu)機(jī)構(gòu)與使用單位之間的關(guān)系是各地建立政府采購(gòu)制度中沒(méi)有解決的問(wèn)題。這主要表現(xiàn)在發(fā)生產(chǎn)品質(zhì)量和售后服務(wù)問(wèn)題時(shí)，使用單位能否直接向供應(yīng)商提出退換產(chǎn)品或者直接要求供應(yīng)商提供售后服務(wù)。我們認(rèn)為，政府采購(gòu)制度應(yīng)當(dāng)明確使用單位有權(quán)直接要求供應(yīng)商退換產(chǎn)品、提供售后服務(wù)，以減少中間環(huán)節(jié)，降低成本，從而符合政府采購(gòu)的效益與效率原則。此外，供應(yīng)商與使用單位之間關(guān)系的明確，也使得采購(gòu)機(jī)構(gòu)與使用單位之間的權(quán)利義務(wù)趨于明朗化。實(shí)行政府采購(gòu)制度后，由于政府采購(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)管理部門(mén)與專(zhuān)業(yè)劃分明確的行業(yè)主管部門(mén)有部分交叉、重疊，這就使他們覺(jué)得管理權(quán)受到了削弱，影響了其管理職能。政府采購(gòu)所涉及的行業(yè)管理部門(mén)的權(quán)限問(wèn)題，其實(shí)，兩者是從不同的角度、不同的職責(zé)范圍、不同的管理要求和不同的管理方式履行各自法律法規(guī)所賦予的行政權(quán)力。

　　四、政府采購(gòu)市場(chǎng)的培育問(wèn)題

　　在實(shí)行政府采購(gòu)制度中出現(xiàn)的種種問(wèn)題及受到的種種牽制，很大程度上是由政府采購(gòu)市場(chǎng)發(fā)育方面的因素造成的。培育政府采購(gòu)市場(chǎng)要從市場(chǎng)的需求主體、市場(chǎng)的供給主體和市場(chǎng)中介三方面同時(shí)著手。

　　第一，從政府采購(gòu)市場(chǎng)的需求主體看。目前我國(guó)政府部門(mén)內(nèi)部都設(shè)有后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府的物質(zhì)需求由本部門(mén)后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部提供。雖然近年來(lái)我國(guó)已在逐步改革，實(shí)施機(jī)關(guān)服務(wù)實(shí)體與機(jī)關(guān)脫鉤，但效果還沒(méi)有完全體現(xiàn)出來(lái)。政府采購(gòu)市場(chǎng)的需求主體仍然欠缺，仍然不完善。因此，在解決政府采購(gòu)需求主體時(shí)，要從改革我國(guó)傳統(tǒng)的政府部門(mén)內(nèi)設(shè)服務(wù)機(jī)構(gòu)著手，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，繼續(xù)加快推行相關(guān)服務(wù)實(shí)體與機(jī)關(guān)稅鉤，將這些機(jī)關(guān)服務(wù)實(shí)體推向市場(chǎng)。只有這樣，市場(chǎng)化的政府采購(gòu)需求主體才能形成并完善。

　　第二，從政府采購(gòu)市場(chǎng)的供應(yīng)主體看。目前能為政府部門(mén)提供產(chǎn)品、服務(wù)、工程的供應(yīng)商，特別是國(guó)內(nèi)的供應(yīng)商，政府采購(gòu)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)政府采購(gòu)制度的規(guī)定、要求和程序不夠了解。有些甚至還沒(méi)有接觸過(guò)招標(biāo)投標(biāo)。還有極個(gè)別的供應(yīng)商仍然象過(guò)去一樣，通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)渠道獲得采購(gòu)合同。這些都反映出我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的供應(yīng)主體不太成熟。因此，除了要靠供應(yīng)商不斷地參與政府采購(gòu)活動(dòng)來(lái)積累經(jīng)驗(yàn)外，政府采購(gòu)部門(mén)要加強(qiáng)宣傳、培訓(xùn)，提高供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)制度和法規(guī)的了解。另一方面，對(duì)供應(yīng)商實(shí)行資格認(rèn)證或準(zhǔn)入管理也十分重要。這一工作應(yīng)由中央統(tǒng)一進(jìn)行，避免各地制定不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以形成新的地方保護(hù)主義。

　　第三，從政府采購(gòu)市場(chǎng)的中介組織看。我國(guó)的招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)大都是以行業(yè)、部門(mén)劃分業(yè)務(wù)范圍，中介的公正還需要進(jìn)一步的提高沛場(chǎng)化的服務(wù)意識(shí)也需要進(jìn)一步加強(qiáng)。而且，目前相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)主要面向企業(yè)，能面向政府或者通曉政府采購(gòu)法規(guī)政策的中介機(jī)構(gòu)還很少。這是政府采購(gòu)市場(chǎng)中介代理發(fā)育不充分的體現(xiàn)。因此，一方面要強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)意識(shí)，通過(guò)改革逐步規(guī)范中介機(jī)構(gòu)與其主管部門(mén)的關(guān)系，打破部門(mén)和行業(yè)界限；另一方面要通過(guò)政府采購(gòu)中介代理資格認(rèn)定以及開(kāi)展相關(guān)培訓(xùn)，使中介機(jī)構(gòu)按政府采購(gòu)的要求加強(qiáng)自身建設(shè)。

　　早在1993年底烏拉圭回合談判結(jié)束后，即形成了WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《協(xié)議》），《協(xié)議》是WTO協(xié)定附錄4中的四個(gè)單項(xiàng)貿(mào)易協(xié)議之一。已于1996年1月1日正式生效。根據(jù)《協(xié)議》的性質(zhì)及其加入條件，一國(guó)在申請(qǐng)加入WTO的過(guò)程中可不必簽署《協(xié)議》，應(yīng)當(dāng)先加入WTO，然后自行決定是否加入《協(xié)議》。但是，我國(guó)在申請(qǐng)加入WTO的談判過(guò)程中，一些發(fā)達(dá)國(guó)家都極力希望我國(guó)簽署《協(xié)議》。并將簽署《協(xié)議》與其他加入WTO的強(qiáng)制性條件綁在一起，作為我國(guó)加入WTO的附加條件。歐盟表示，我國(guó)可先加入《協(xié)議》，并先享受協(xié)議的權(quán)利，后承擔(dān)義務(wù)。亞太經(jīng)合組織也要求包括中國(guó)在內(nèi)的各成員國(guó)制定貿(mào)易投資自由化單邊行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)包括政府采購(gòu)在內(nèi)的十五個(gè)領(lǐng)域擬定出具體的自由化目標(biāo)和措施。美國(guó)則把我國(guó)作為談判加入《協(xié)議》的重點(diǎn)對(duì)象。

　　發(fā)達(dá)國(guó)家迫切希望我國(guó)加入《協(xié)議》的主要原因，是想進(jìn)入我國(guó)數(shù)額巨大而且前景廣闊的政府采購(gòu)市場(chǎng)，并進(jìn)一步占領(lǐng)我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)。一旦我國(guó)加入《協(xié)議》，締約方便可名正言順地進(jìn)入我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)。從發(fā)展趨勢(shì)看，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)是不可避免的，我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放的實(shí)際時(shí)間可能會(huì)大大加快。同時(shí)，加入《協(xié)議》是我國(guó)融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重要舉措，既會(huì)使其他締約方進(jìn)入我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，也可使我國(guó)政府采購(gòu)的立法步伐，建立完善的政府采購(gòu)配套制度，熟悉國(guó)際操作慣例，才能使我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)受法律保護(hù)，取得更大實(shí)效。